Rb. Utrecht, 11-06-2009, nr. SBR 09-149

(...);

(...);

hetzij in gevallen waarin bij een uitoefening of toepassing aannemelijk is gemaakt dat een uitoefening of toepassing, rekening houdend met de effecten op de luchtkwaliteit van onlosmakelijk met die uitoefening of toepassing samenhangende maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit, niet in betekenende mate bijdraagt aan de concentratie in de buitenlucht van een stof waarvoor in bijlage 2 een grenswaarde is opgenomen;

(...).

200 microgram per m³ als uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal achttien maal per kalenderjaar mag worden overschreden, en

40 microgram per m³ als jaargemiddelde concentratie, uiterlijk op 1 januari 2010.

In het besluit op bezwaar heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het verlenen van vrijstelling en bouwvergunning in overeenstemming is met het bepaalde in de Wm. Daarbij stelt verweerder zich primair op het standpunt dat wordt voldaan aan de luchtkwaliteitseisen omdat het bouwplan niet in betekenende mate bijdraagt aan de luchtkwaliteit, als bedoeld in artikel 5.16, eerste lid, sub c van de Wm.

Subsidiair heeft verweerder de gevolgen van de ontwikkeling van het gehele stationsgebied voor de luchtkwaliteit bezien (anti-cumulatie) en geconcludeerd dat de realisering van deze voorgenomen activiteiten tot een verslechtering van de luchtkwaliteit zullen leiden. In verband met deze overschrijding zijn aan het project Stationsgebied maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit gekoppeld (milieuzonering en schonere bussen). De effecten van de projectmaatregelen zullen worden verdeeld over de afzonderlijke deelplannen waaruit het project Stationsgebied bestaat. Het beslag dat elk afzonderlijk deelplan legt op de door de projectmaatregelen gecreëerde ‘milieuruimte’ wordt door middel van een zogenoemde ‘luchtboekhouding’ bijgehouden en inzichtelijk gemaakt.

Verweerder heeft ter onderbouwing van zijn primaire standpunt gewezen op het luchtkwaliteitrapport van Arcadis van 20 november 2008. In dit rapport is het bouwplan getoetst aan de Wm zoals deze is gewijzigd bij de Wet luchtkwaliteit. De conclusie van het rapport van 20 november 2008 is dat de realisering van het woon-winkelblok voldoet aan de eisen gesteld in de Wm.

In de memo’s van 5 maart 2009 en 6 maart 2009 heeft verweerder een nadere toelichting gegeven op de invoergegevens van het luchtkwaliteitrapport en voorts een reactie gegeven op het namens eiseressen overgelegde rapport van Stratus Luchthygiëne. In deze memo’s is geconcludeerd dat in 2011/2015 de beperkte verkeerstoename als gevolg van het woon-winkelblok weliswaar leidt tot een verslechtering van de luchtkwaliteit, doch met ten hoogste 0,1 µg/m³ voor de jaargemiddelde concentratie stikstofdioxide. Daarnaast heeft verweerder in de memo van 6 maart 2009 inzicht gegeven in de afzonderlijke bijdragen aan een verbetering van de luchtkwaliteit van de projectmaatregelen milieuzonering en schonere bussen. Verweerder ziet in deze memo’s een bevestiging van het oordeel, verwoord in het rapport van 20 november 2008, dat het bestreden besluit niet zal leiden tot een relevante verslechtering van de luchtkwaliteit.

Ter zitting heeft verweerder nog toegelicht dat de nibm-toets wordt uitgevoerd per wegvak. Onder verwijzing naar bijlage 2A bij de memo van 6 maart 2009 heeft verweerder geconcludeerd dat de bijdrage van het project is afgerond naar boven op 0,1 µg/m³.

Vergunninghouder heeft ter zitting van 27 februari 2009 betoogd dat de anti-cumulatiebepaling van artikel 5 van het Besluit Nibm om meerdere redenen niet van toepassing is. In de eerste plaats omdat de toename van de concentratie in buitenlucht van NO2 als gevolg van het project maximaal 0,1 µg/m³ bedraagt en dat voor fijn stof de grenswaarde niet wordt overschreden. In de tweede plaats blijkt uit de toelichting bij het Besluit Nibm dat alleen indien sprake is van min of meer gelijktijdige besluitvorming toepassing moet worden gegeven aan de anti-cumulatiebepaling. Daarvan is in dit geval geen sprake, aldus vergunninghouder. Als sprake is van opvolgende besluitvorming moet artikel 5 worden toepgepast bij het tweede besluit. In de laatste plaats geldt de verplichting van artikel 5 alleen voor ontwikkelingen waarvan redelijkerwijs voorzienbaar is dat ze als Nibm-project zullen worden vergund en voor ontwikkelingen die worden gerealiseerd gedurende de periode dat een Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) van kracht is. Het is onduidelijk of aan deze laatste voorwaarden is voldaan, aldus vergunninghouder.

Eiseressen betogen dat vanuit het oogpunt van luchtkwaliteit belemmeringen bestaan voor de realisering van het bouwplan. De uitleg door vergunninghouder van het wettelijk kader klopt, maar naar de mening van eiseressen is volstrekt onduidelijk en ondeugdelijk gemotiveerd dat de bijdrage van het project aan de verslechtering van de luchtkwaliteit blijft onder de 0,1 µg/m³. Zij hebben aangevoerd dat in het luchtkwaliteitrapport van een onjuist aantal verkeerbewegingen wordt uitgegaan. Eiseressen achten het onbegrijpelijk dat de Vleutenseweg en de Sint Jacobsstraat volgens de rapportage niet tot het beïnvloedingsgebied horen. Eiseressen achten het opmerkelijk dat in de rapportage geen wegen meer voorkomen met stagnerend verkeer, terwijl in het kader van de rapportage stationsgebied van

13 september 2006 een berekening is opgesteld waarbij voor een aantal wegen in het beïnvloedingsgebied voor alle wegvakken stagnerend verkeer werd ingevuld. Gelet op de verschillen ten opzichte van het rapport van 13 september 2006 behoort verweerder naar de mening van eiseressen met een verkeerskundige onderbouwing te komen van de snelheidstypering.

Ten aanzien van de compensatiemaatregelen van milieuzonering en het verminderen van de uitstoot door de bussen wordt opgemerkt dat functionele en geografische samenhang ontbreekt. De effecten van deze maatregelen worden nergens inzichtelijk berekend en lijken zwaar overdreven, aldus eiseressen. Eiseressen hebben ter onderbouwing van hun standpunten gewezen op de ongedateerde rapportage van Stratus Luchthygiëne.

De rechtbank stelt voorop dat het bestuursorgaan ingevolge artikel 5.16 van de Wm gebruik mag maken van zijn vrijstellingsbevoegdheid ingevolge de WRO als de uitoefening daarvan niet in betekenende mate bijdraagt aan verslechtering van de luchtkwaliteit ter plaatse. Op grond van dit wetsartikel is het tot het tijdstip van de vaststelling van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) mogelijk projecten te vergunnen in gevallen waarbij de grenswaarden worden overschreden, indien aannemelijk is dat als gevolg van het project de concentratie in de buitenlucht van zwevende deeltjes en stikstofdioxide (NO2) toeneemt met niet meer dan 0,4 µg/m³. Voorts volgt uit artikel 5 van het Besluit Nibm dat de ontwikkelingen in het stationsgebied niet bij de beoordeling van het onderhavige project behoeven te worden betrokken voor zover de toename van de concentratie als gevolg van dit project niet meer bedraagt dan 0,1 µg/m³.

De rechtbank ziet zich geplaatst voor de vraag of verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de bijdrage van het project aan de verslechtering van de luchtkwaliteit niet meer bedraagt dan 0,1 µg/m³. De rechtbank overweegt daartoe het navolgende.

Anders dan eiseres betoogt, bestaat geen grond voor het oordeel dat aan het luchtkwaliteitonderzoek onjuiste verkeersgegevens ten grondslag zijn gelegd.

De verkeersaantrekkende werking van het winkel- en appartementengebouw is berekend op basis van het aantal woningen en de arbeidsplaatsen behorende bij het bruto vloeroppervlak van de winkels. In de memo van 5 maart 2009 heeft verweerder een nadere onderbouwing van de verkeersaantrekkende werking in 2011 en 2020 gegeven. Uitgaande van 6400 m² bruto vloeroppervlak winkels en openbare ruimte en 80 woningen berekent verweerder een totaal van 353 autoritten. Hierbij is rekening gehouden met multibezoek van winkels in het centrumgebied. Ten aanzien van het in het rapport van Stratus Luchthygiëne weergegeven citaat uit publicatie 256 van het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (CROW), heeft verweerder opgemerkt dat eiseres de daar genoemde cijfers op onjuiste wijze citeert. Het CROW biedt, aldus verweerder, gemiddelde normen aan met de aantekening dat deze naar boven of beneden moeten worden bijgesteld, afhankelijk van de aard van de situatie. Het CROW adviseert een correctiefactor 4 voor grote winkelcentra toe te passen, welke factor in de rapportage van Stratus Luchthygiëne niet wordt gehanteerd. Overigens is het hanteren van de CROW-normen als maatstaf in dit geval minder geschikt, aldus verweerder. Een parkeernorm is namelijk gebaseerd op de benodigde capaciteit bij piekbezetting, hetgeen voor een gemiddelde parkeerbehoefte niet maatgevend is.

De rechtbank ziet geen grond de door verweerder gehanteerde uitgangspunten bij de bepaling van de verkeersaantrekkende werking van De Vredenburg voor onjuist te houden. Verweerder heeft uit mogen gaan van de aanname van 353 autoritten per dag. Het betoog van eiseres dat sprake zou zijn van 1740 extra motorvoertuigbewegingen als gevolg van De Vredenburg volgt de rechtbank dan ook niet.

Verweerder heeft ervoor gekozen het effect van het project op de verkeersintensiteiten van de aan- en omliggende wegvakken en straten te bepalen met het verkeersmodel VRU 2.0 UTR 1.0. Eiseres heeft betoogd dat het verkeersmodel VRU 2.0 UTR 1.0 niet deugt omdat sprake is van een onverklaarbare verlaging van de verkeersintensiteiten ten opzichte van gebruik van het model VRU 1.31 UTR 1.13.

De rechtbank overweegt dat het aan verweerder is bij de besluitvorming als hier aan de orde een rekenprogramma of model te kiezen dat naar zijn oordeel een reële prognose kan geven van de te verwachten situatie na realisering van het project. Daarbij is van belang dat verkeersmodellen uitgaan van een abstractie van de werkelijkheid. De validiteit van een model wordt eerst aangetast wanneer de berekeningen op basis van een model te zeer afwijken van de werkelijkheid, dan wel van de uitkomsten bij het hanteren van andere gangbare modellen. Niet is aannemelijk geworden dat die situatie zich in dit geval voordoet. De rechtbank acht daartoe redengevend dat verweerder in de memo van 5 maart 2009 een vergelijking heeft gemaakt van de uitkomsten bij hantering van genoemde twee modellen, waarbij met name is ingegaan op de situatie op de Ds. Martin Luther Kinglaan. Verweerder komt tot de conclusie dat de uitkomsten van beide modellen in wezen, dat wil zeggen rekening houdend met de verschillen tussen deze modellen, nauwelijks van elkaar verschillen. Ter onderbouwing van deze conclusie heeft verweerder de verhouding van het aantal autoritten bepaald om de verkeersintensiteiten te kunnen vergelijken. De intensiteit op de Ds. Martin Luther Kinglaan is met deze verhoudingsfactor vermenigvuldigd. Uit de vergelijking komt naar voren dat indien in model VRU 2.0 hetzelfde aantal inwoners en arbeidsplaatsen wordt ingevoerd als in model VRU 1.31 de intensiteit op de Ds. Martin Luther Kinglaan 73.062 mvt/etmaal zou bedragen. Dat is een verschil van 2,4 %. De omstandigheid dat in model VRU 1.31 de intensiteiten voor de

Ds. Martin Luther Kinglaan hoger liggen dan bij hantering van model VRU 2.0 wordt verklaard doordat model VRU 1.31 is gebaseerd op planprognoses, die inmiddels zijn achterhaald. In het model VRU 2.0 zijn die prognoses bijgesteld op basis van actuele informatie en voortschrijdend inzicht.

Met bovenstaande vergelijking acht de rechtbank de samenhang tussen beide verkeersmodellen in voldoende mate aangetoond en zijn, naar het oordeel van de rechtbank, de geconstateerde intensiteitsverschillen afdoende verklaard. Hetgeen eiseressen hebben betoogd kan niet leiden tot het oordeel dat verweerder bij het bestreden besluit ten onrechte gebruik heeft gemaakt van verkeersgegevens afkomstig uit het verkeersmodel VRU 2.0 UTR 1.0.

De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat de door eiseressen aangehaalde bronnen (waaronder het CBS) in dit geval minder geschikt zijn om te gebruiken bij de berekening van de groei van het verkeer in de stad als gevolg van het project, aangezien dergelijke bronnen gemiddelden weergeven voor vergelijkbare situaties, dan wel voor bepaalde jaren. Indien geen betere informatie beschikbaar is, kan het hanteren van een landelijk gemiddeld groeicijfer leiden tot een redelijke benadering van de groei van de verkeersintensiteit op een weg. In het onderhavige geval is echter betere informatie beschikbaar in de vorm van het juist voor dit soort zaken ontwikkelde verkeersmodel VRU 2.0, dat is gevuld met actuele informatie over verkeersintensiteiten, groei/afname van het aantal woningen/inwoners en toe-/afname van werkgelegenheid, m² bruto vloeroppervlak kantoren, winkels en andere activiteiten.

De rechtbank ziet in hetgeen eiseressen hebben aangevoerd onvoldoende grond om te oordelen dat de door verweerder berekende verkeersintensiteiten onjuist zijn, althans een onvoldoende representatief beeld geven van de te verwachten verkeerssituatie in 2011 en 2020.

Eiseressen hebben voorts niet aannemelijk gemaakt dat de in het luchtkwaliteitonderzoek gehanteerde percentages zwaar verkeer zodanig afwijken van de werkelijkheid dat daarvan geen gebruik had mogen worden gemaakt. De stelling dat De Vredenburg in de autonome situatie ten onrechte als wegtype 3B “street canyon” is aangemerkt en dat dit een groot verschil uitmaakt voor het verschil in concentratie, namelijk 5 µg/m³ laat de rechtbank onbesproken aangezien eiseressen deze stelling niet hebben geadstrueerd en overigens niet valt in te zien dat zij deze stelling niet eerder dan op de zitting naar voren hebben kunnen brengen.

Het betoog van eiseressen dat in het luchtkwaliteitrapport onvoldoende rekening is gehouden met stagnerend verkeer, treft geen doel. Verweerder heeft in de memo van

5 maart 2009 toegelicht dat sinds de invoering van CARII versie 6.1 stagnatiefactoren zijn ingevoerd waardoor snelheidstype d vrijwel overbodig is geworden. Het voorheen gebruikte snelheidstype d is sinds CAR II 6.1 gelijk aan snelheidstype c met 100% stagnatie. Een stagnatie van 100% komt in de praktijk echter nooit voor. Bij de luchtkwaliteitsberekeningen is gebruik gemaakt van stagnatiefactoren die voor de autonome en plansituatie gelijk zijn. De rechtbank acht deze nadere toelichting van verweerder aannemelijk en afdoende. Daarbij overweegt de rechtbank dat het rekenmodel CAR II, dat voldoet aan de eisen gesteld in de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007, wordt beschouwd als een model dat voor wegen (in een stedelijke omgeving) uitgaat van een worst-case scenario. In hetgeen eiseressen hebben aangevoerd is geen grond gelegen voor het oordeel dat verweerder in dit geval geen gebruik mocht maken van dit rekenmodel, en evenmin dat daarbij evident onjuiste uitgangspunten zijn gehanteerd.

De rechtbank heeft in de gedingstukken en het verhandelde ter zitting onvoldoende aanknopingspunten gevonden om eiseressen te volgen in hun stelling dat de St. Jacobsstraat en het Vredenburg ten onrechte niet in het beïnvloedingsgebied zijn opgenomen. De rechtbank overweegt daartoe dat het Vredenburg alleen toegankelijk is voor busdiensten en taxi’s en dat het woon-winkelblok niet zal leiden tot een wijziging van het aantal bussen en/of taxi’s. Het woon-winkelblok is niet rechtstreeks met de auto te bereiken. Ter zitting is namens vergunninghouder naar voren gebracht dat bewoners van het te realiseren woon-winkelblok een parkeerplaats kunnen kopen in een parkeergarage aan de Catharijnesingel, zodat aangenomen moet worden dat de toekomstige bewoners van de appartementen (vooral) daar zullen parkeren en niet in de aan de St. Jacobsstraat gelegen La Vie parkeergarage. Het standpunt van verweerder dat het door het winkelblok aangetrokken extra winkelend publiek voornamelijk vanaf de westkant van de stad het winkelblok zal benaderen en niet, zoals eiseressen hebben betoogd, vanaf de noordkant door de St. Jacobsstraat, acht de rechtbank evenmin onaannemelijk, nu het verkeer via de Catharijnesingel naar de daar gelegen en nog te realiseren parkeergarages zal gaan. Aan de door eiseressen verrichte metingen in de St. Jacobsstraat gaat de rechtbank voorbij nu deze niet conform de referentiemethode zijn geschied en gedurende een te korte periode om representatief te zijn.

Verweerders standpunt dat de realisering van het woon-winkelblok geen invloed heeft op de intensiteiten op het Vredenburg of op de St. Jacobsstraat acht de rechtbank, gelet op het vorenstaande, niet onjuist. Ten aanzien van de door eiseressen tevens genoemde Vleutenseweg merkt de rechtbank nog op dat deze weg niet tot het beïnvloedingsgebied van dit project behoort, doch wel tot het beïnvloedingsgebied van de ontwikkeling van het stationsgebied als geheel.

De rechtbank komt tot de slotsom dat eiseressen niet aannemelijk hebben gemaakt dat het rapport van 20 november 2008, zoals nader toegelicht in de memo’s van 5 en 6 maart 2009, naar inhoud en wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont, dat verweerder dit niet aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Hetgeen eiseressen naar voren hebben gebracht ten aanzien van de luchtkwaliteit heeft de rechtbank bovendien niet tot de overtuiging gebracht dat het uitoefenen van de vrijstellingsbevoegdheid ten behoeve van het project De Vredenburg leidt tot een bijdrage aan de luchtkwaliteit wat betreft stikstofdioxide van meer dan 0,1 µg/m³. Verweerder heeft zich derhalve op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van een project dat niet in betekenende mate bijdraagt aan de concentratie van stikstofdioxide in de buitenlucht. Nu de toename van de concentratie niet meer dan 0,1 µg/m³ bedraagt, behoeven - gelet op het bepaalde van artikel 5 van het besluit Nibm - bij de beoordeling van de luchtkwaliteit in het onderhavige geval de andere ontwikkelingen in het stationsgebied niet te worden betrokken. Aan een beoordeling van de beroepsgronden die betrekking hebben op de projectmaatregelen (de milieuzonering en schone bussen) komt de rechtbank dus niet toe. Evenmin komt de rechtbank toe aan een beoordeling van de beroepsgrond dat het bouwplan voorziet in de realisatie van 80 appartementen en dat, gelet daarop, het aantal blootgestelden zal moeten worden vastgesteld. Het aantal blootgestelden is niet relevant voor de vraag of een project niet in betekenende mate bijdraagt als bedoeld in artikel 2 van het Besluit Nibm. Overigens valt het project niet onder de werkingssfeer van het Besluit gevoelige bestemmingen van 1 december 2008 (Stb. 2009/14). De conclusie is dan ook dat de beroepsgronden van eiseressen niet kunnen leiden tot het oordeel dat verweerder de door vergunninghouder gevraagde vrijstelling niet in redelijkheid heeft kunnen verlenen.

Nu het bestreden besluit deels wordt vernietigd, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de kosten die eiseressen in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs hebben moeten maken. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 644,- als kosten van verleende rechtsbijstand.