1 Inleiding: Het staatssteunbeleid in de luchtvaartsector

Als verbindende factor voor mensen en regio's speelt het luchtvervoer een cruciale rol bij de integratie en het concurrentievermogen van de Europese Unie, maar ook bij de wisselwerking met de rest van de wereld. Het luchtvervoer levert een aanzienlijke bijdrage aan de economie van de Unie: meer dan 15 miljoen commerciële vliegtuigbewegingen per jaar, jaarlijks 822 miljoen reizigers vervoerd naar en van luchthavens in de Unie in 2011, 150 lijnvluchtmaatschappijen, een netwerk van meer dan 460 luchthavens en 60 luchtverkeersleidingsorganisaties (1). De Unie profiteert van haar positie als mondiale luchtvaarthub, waarbij alleen al luchtvaartmaatschappijen en luchthavens jaarlijks voor meer dan 140 miljard EUR bijdragen aan het bruto binnenlands product (bbp) van de Unie. De luchtvaartsector biedt in de Unie werk aan zo'n 2,3 miljoen mensen (2).

De Europa 2020-strategie (3) onderstreept het belang van vervoersinfrastructuur als onderdeel van de strategie van de Unie voor duurzame groei in het komende decennium. Met name heeft de Commissie in haar witboek ‘Stappenplan voor een interne Europese vervoersruimte’ (4)beklemtoond dat de internalisering van de externe kosten, het wegwerken van ongerechtvaardigde subsidies en het stimuleren van vrije en onverstoorde mededinging een onmisbaar onderdeel zijn van de inspanningen om de marktkeuzes in overeenstemming te brengen met de duurzaamheidsbehoeften. In dit ‘Stappenplan voor een interne Europese Vervoersruimte’ wordt ook het belang onderstreept van een doelmatig gebruik van de hulpbronnen. In de praktijk moet werk worden gemaakt van vervoer dat minder en schonere energie gebruikt, beter gebruikmaakt van moderne infrastructuur en minder schade toebrengt aan klimaat en milieu, en met name belangrijke natuurlijke hulpbronnen zoals water, land en ecosystemen.

De geleidelijke voltooiing van de interne markt heeft ertoe geleid dat voor luchtvaartmaatschappijen die binnen de Unie vliegen, alle commerciële beperkingen (zoals beperkingen inzake routes of aantal vluchten en tariefzetting) zijn opgeheven. Sinds de vrijmaking van het luchtvervoer in 1997 (5) is deze sector gegroeid als nooit tevoren. Deze ontwikkeling heeft dan weer bijgedragen tot de economische groei en het scheppen van banen. Hiermee werd ook de weg vrijgemaakt voor de opkomst van lowcostmaatschappijen, die een nieuw bedrijfsmodel hanteren dat gebaseerd is op korte omdraaitijden en zeer efficiënt gebruik van de vloot. Deze ontwikkeling heeft de verkeersstromen geweldig doen toenemen, met lowcostmaatschappijen die sinds 2005 in snel tempo groeien. In 2012 overtrof het marktaandeel van lowcostmaatschappijen (44,8 %) voor het eerst dat van de gevestigde luchtvaartmaatschappijen (42,4 %), een trend die zich in 2013 doorzette (met 45,94 % marktaandeel voor lowcostmaatschappijen tegenover 40,42 % voor gevestigde maatschappijen).

Hoewel luchthavens in de hele Unie nog steeds overwegend eigendom zijn van en worden beheerd door de overheid (6), blijken particuliere ondernemingen een steeds grotere rol te gaan spelen. Het voorbije decennium zijn nieuwe markten gecreëerd door de gedeeltelijke privatisering van bepaalde luchthavens, maar ook door concurrentie om het beheer van luchthavens in overheidshanden, waaronder ook regionale luchthavens.

Kleinere luchthavens zijn nog het vaakst in overheidshanden (7) en doen ook het vaakst een beroep op steun van de overheid om hun exploitatie te financieren. De tarieven van deze luchthavens worden meestal niet vastgesteld op basis van marktoverwegingen (en met name stevige, vooraf gemaakte winstgevendheidsprognoses), maar in hoofdzaak in het licht van lokale of regionale overwegingen. In de huidige marktomstandigheden blijven de winstgevendheidsvooruitzichten van commercieel gerunde luchthavens namelijk ook sterk afhankelijk (8) van de verwerkte volumes, waarbij luchthavens met minder dan 1 miljoen passagiers per jaar het meestal moeilijk hebben om hun exploitatiekosten te dekken. Daardoor wordt de overgrote meerderheid van regionale luchthavens op regelmatige basis door overheden gesubsidieerd.

Bepaalde regio's ondervinden nog steeds nadeel van het feit dat zij moeilijk bereikbaar zijn vanuit de rest van de Unie, terwijl grote hubs geconfronteerd worden met toenemende congestie (9). Tegelijkertijd heeft de dichtheid van regionale luchthavens in bepaalde regio's in de Unie aanzienlijke overcapaciteit op het gebied van luchthaveninfrastructuur doen ontstaan ten opzichte van de vraag aan de passagierszijde en de behoeften van luchtvaartmaatschappijen.

Het tariefsysteem op de meeste luchthavens van de Unie is van oudsher ontworpen als een openbaar gemaakte regeling van luchthavengelden die is gebaseerd op het aantal passagiers en het gewicht van het toestel (10). De ontwikkeling van de markt en de nauwe samenwerking tussen luchthavens en luchtvaartmaatschappijen hebben echter geleidelijk de weg geëffend voor een breed scala zakelijke praktijken, zoals langlopende contracten met tariefdifferentiatie en soms aanzienlijke bedragen aan stimuleringsmaatregelen en marketingsteun die luchthavens en/of lokale overheden aan luchtvaartmaatschappijen betalen. Met name kan het zijn dat overheidsmiddelen die waren bestemd om de luchthavenexploitatie te ondersteunen, worden doorgegeven aan luchtvaartmaatschappijen, om meer commercieel verkeer aan te trekken, hetgeen de markten voor het luchtvervoer heeft verstoord (11).

In haar mededeling inzake de modernisering van het EU-staatssteunbeleid (12) heeft de Commissie aangestipt dat het staatssteunbeleid zich dient te richten op het bevorderen van steunmaatregelen die goed ontworpen zijn, toegesneden zijn op het aanpakken van marktfalen en op doelstellingen van gemeenschappelijk belang van de Unie en op het voorkomen van een verkeerde besteding van publieke middelen. In bepaalde omstandigheden is het inderdaad zo dat staatssteun marktfalen kan corrigeren, en zodoende de markten beter laat functioneren en het concurrentievermogen versterkt. Voorts kan, wanneer de markten doelmatige uitkomsten opleveren die echter, uit oogpunt van cohesiebeleid, ontoereikend worden geacht, staatssteun worden gebruikt om meer gewenste, rechtvaardige marktuitkomsten te behalen. Staatssteun kan echter ook negatieve effecten hebben, zoals het verstoren van de mededinging tussen ondernemingen en het zodanig ongunstig beïnvloeden van het handelsverkeer tussen lidstaten dat het gemeenschappelijk belang van de Unie daardoor wordt geschaad. Daarom dient het toezicht op staatssteun in de sectoren van de luchthavens en het luchtvervoer ertoe bij te dragen dat publieke middelen slim worden ingezet voor groeigericht beleid, terwijl de concurrentieverstoringen die nefast zijn voor een gelijk speelveld op de interne markt, worden beperkt, met name door het bestaan van twee niet-winstgevende luchthavens in hetzelfde verzorgingsgebied en de totstandbrenging van overcapaciteit te vermijden.

De toepassing van de staatssteunregels op de luchthavens en het luchtvervoer is een onderdeel van de inspanningen van de Commissie om het concurrentievermogen en het groeipotentieel van de luchthavens en luchtvaartmaatschappijen in de Unie te versterken (13). Een gelijk speelveld voor luchtvaartmaatschappijen en luchthavens in de Unie is van kapitaal belang voor deze doelstellingen, maar ook voor de interne markt als geheel. Tegelijk kunnen regionale luchthavens belangrijk blijken voor zowel de lokale ontwikkeling als de toegankelijkheid van bepaalde regio's, met name in het licht van de positieve prognoses voor de verkeersvolumes binnen het luchtvervoer in de Unie.

In het kader van het algemene plan om in de Unie een eengemaakt luchtruim tot stand te brengen en rekening houdende met de marktontwikkelingen, heeft de Commissie in 2005 richtsnoeren vastgesteld voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven (14) (hierna ‘de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005’ genoemd). In die richtsnoeren werd nader aangegeven onder welke voorwaarden bepaalde categorieën staatssteun aan luchthavens en luchtvaartmaatschappijen verenigbaar met de interne markt kunnen worden verklaard. Die richtsnoeren vormden een aanvulling op de richtsnoeren luchtvaartsteun van 1994 (15), die vooral bepalingen bevatten met betrekking tot de herstructurering van nationale luchtvaartmaatschappijen (flag carriers) en sociale steun ten behoeve van burgers van de Unie.

Deze richtsnoeren geven de nieuwe juridische en economische situatie weer wat betreft de overheidsfinanciering van luchthavens en luchtvaartmaatschappijen. Ook geven zij nader aan onder welke voorwaarden dit soort overheidsfinanciering al dan niet staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie vormt en, wanneer deze financiering staatssteun vormt, op welke voorwaarden deze dan verenigbaar met de interne markt kan worden verklaard overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag. De beoordeling van de Commissie is gebaseerd op haar ervaring en besluitvormingspraktijk, maar ook op haar analyse van de huidige marktomstandigheden in de sectoren van de luchthavens en het luchtvervoer. Zij laat dus haar benadering ten aanzien van andere infrastructuurvoorzieningen of sectoren onverlet. Met name is de Commissie van mening dat het enkele feit dat een luchthavenexploitant staatssteun ontvangt of heeft ontvangen, niet automatisch inhoudt dat ook zijn klanten-luchtvaartmaatschappijen steun ontvangen. Indien de voorwaarden die een luchtvaartmaatschappij op een bepaalde luchthaven krijgt, ook door een winstgerichte luchthavenexploitant zouden zijn toegekend, kan de luchtvaartmaatschappij niet worden geacht een voordeel te ontvangen voor de toepassing van de staatssteunvoorschriften.

Wanneer steun van de overheid staatssteun vormt, is de Commissie van mening dat, onder bepaalde voorwaarden, bepaalde categorieën steun ten behoeve van regionale luchthavens en van luchtvaartmaatschappijen die van deze luchthavens gebruikmaken, te rechtvaardigen zijn, met name met het oog op de uitbouw van nieuwe diensten en om bij te dragen aan de lokale ontsluiting en de economische ontwikkeling. Niettemin dienen concurrentieverstoringen op alle betrokken markten in de beschouwing te worden betrokken en kan alleen staatssteun die evenredig en noodzakelijk is om bij te dragen aan een doelstelling van gemeenschappelijk belang, worden geaccepteerd.

In dit verband dient te worden vermeld dat exploitatiesteun in beginsel een zeer verstorende vorm van steun is en alleen in uitzonderlijke omstandigheden kan worden toegestaan. De Commissie is van mening dat luchthavens en luchtvaartmaatschappijen in de regel hun eigen exploitatiekosten dienen te dragen. Toch kan de geleidelijke overschakeling naar een nieuwe marktrealiteit, zoals die hier in de punten 3 tot en met 7 werd beschreven, verklaren waarom regionale luchthavens vóór de aanneming van deze richtsnoeren vrij algemeen exploitatiesteun van overheden hebben gekregen. Tegen deze achtergrond zijn, voor een overgangsperiode, en mede om de luchtvaartsector in staat te stellen zich aan de nieuwe marktsituatie aan te passen, bepaalde categorieën exploitatiesteun voor luchthavens misschien onder bepaalde omstandigheden nog steeds te rechtvaardigen. Zoals uitgelegd in punt 5, wijzen, in de huidige marktomstandigheden, de beschikbare gegevens en een consensus binnen de sector op een verband tussen de financiële situatie van een luchthaven en haar verkeersvolumes, waarbij de financieringsbehoeften in de regel verhoudingsgewijs groter zijn voor kleinere luchthavens. Gezien de bijdrage van kleinere regionale luchthavens aan de economische ontwikkeling en de territoriale cohesie in de Unie, moeten beheerders van dit soort luchthavens daarom de tijd krijgen om zich aan de nieuwe marktsituatie aan te passen, bijvoorbeeld door de luchthavengelden voor luchtvaartmaatschappijen geleidelijk op te trekken, door maatregelen inzake rationalisering te introduceren, door hun bedrijfsmodellen te differentiëren of door nieuwe luchtvaartmaatschappijen en klanten aan te trekken om hun onbenutte capaciteit te gebruiken.

Aan het eind van de overgangsperiode zouden luchthavens geen exploitatiesteun meer mogen krijgen en zouden zij hun exploitatie volledig uit eigen middelen moeten financieren. Hoewel compensaties voor niet-gedekte exploitatiekosten van diensten van algemeen economisch belang nog mogelijk dienen te blijven voor kleine luchthavens of om alle regio's met bijzondere behoeften bereikbaar te houden, zouden luchthavens dankzij door deze nieuwe richtsnoeren gestimuleerde marktverschuivingen in staat moeten zijn hun kosten te dekken, evenals in andere bedrijfstakken.

De ontwikkeling van nieuwe verkeersstromen zou in beginsel op een goed onderbouwde businesscase moeten zijn gebaseerd. Luchtvaartmaatschappijen zijn, wanneer geschikte prikkels ontbreken, echter niet altijd bereid het risico te nemen om nieuwe routes te openen vanaf onbekende kleine luchthavens waarmee zij nog geen praktische ervaring hebben. Daarom kunnen luchtvaartmaatschappijen, onder bepaalde voorwaarden, aanloopsteun krijgen tijdens en zelfs na de overgangsperiode, indien zij daardoor de nodige prikkels krijgen om nieuwe routes vanaf regionale luchthavens te openen en daarmee de mobiliteit van burgers in de Unie verbetert door het oprichten van toegangspunten voor vluchten binnen de Unie en de regionale ontwikkeling wordt bevorderd. Aangezien afgelegen gebieden nadeel ondervinden van het feit dat zij moeilijk bereikbaar zijn, gelden voor aanloopsteun voor routes vanuit deze gebieden soepelere verenigbaarheidscriteria.

De toewijzing van luchthavencapaciteit aan luchtvaartmaatschappijen dient dus geleidelijk doelmatiger (d.w.z. vraaggerichter) te worden en er zou minder overheidsfinanciering voor luchthavens nodig moeten zijn, aangezien particuliere investeringen meer ingeburgerd raken. Indien een reële vervoersbehoefte en positieve externaliteiten voor een bepaalde regio kunnen worden vastgesteld, dient ook na afloop van die overgangsperiode investeringssteun voor luchthavens te worden aanvaard, met maximale steunintensiteiten die een gelijk speelveld in de hele Unie garanderen.

In het licht van dit alles komen deze richtsnoeren met een nieuwe benadering om steun aan luchthavens op zijn verenigbaarheid te toetsen:

Bovendien zijn de verenigbaarheidsvoorwaarden voor aanloopsteun aan luchtvaartmaatschappijen gestroomlijnd en aangepast aan recente marktontwikkelingen.

De Commissie zal een evenwichtige benadering hanteren, die neutraal is ten aanzien van de uiteenlopende bedrijfsmodellen van luchthavens en luchtvaartmaatschappijen en rekening houdt met de vooruitzichten voor de toename van het luchtverkeer, de behoefte aan regionale ontwikkeling en bereikbaarheid, en de positieve bijdrage van het bedrijfsmodel van de lowcostmaatschappij aan de ontwikkeling van bepaalde regionale luchthavens. Tegelijk mag er geen twijfel over bestaan dat een geleidelijke overgang naar een marktgerichte benadering vereist is. Behalve in een beperkt aantal, goed onderbouwde gevallen zouden luchthavens hun exploitatiekosten moeten kunnen dekken en zouden eventuele overheidsinvesteringen moeten dienen voor de financiering van de aanleg van levensvatbare luchthavens die voldoen aan de vraag van luchtvaartmaatschappijen en passagiers, terwijl verstoringen van de concurrentie tussen luchthavens en tussen luchtvaartmaatschappijen, maar ook het naast elkaar bestaan van twee niet-winstgevende luchthavens, dient te worden vermeden. Deze evenwichtige benadering dient transparant, gemakkelijk te begrijpen en eenvoudig toe te passen te zijn.

Deze richtsnoeren laten voor de lidstaten de verplichting onverlet om het Unierecht in acht te nemen. Met name moeten de lidstaten, om te vermijden dat de investering tot milieuschade leidt, ook de inachtneming van de milieuwetgeving van de Unie waarborgen, onder meer de verplichting dat een milieueffectbeoordeling wordt uitgevoerd, voor zover van toepassing, en erop toezien dat alle vereiste vergunningen worden verkregen.