Hof Leeuwarden, 23-12-2003, nr. WAHV 03/00654

De gemachtigde van de betrokkene heeft tegen de beslissing van de kantonrechter hoger beroep ingesteld. Bij het beroepschrift is verzocht om vergoeding van proceskosten.

De advocaat-generaal heeft een verweerschrift ingediend.

De gemachtigde van de betrokkene heeft schriftelijk een nadere toelichting gegeven op het beroep.

De advocaat-generaal is in de gelegenheid gesteld een reactie te geven op de nadere toelichting op het beroep. Van deze gelegenheid is geen gebruik gemaakt.

Uit de stukken blijkt het volgende. De betrokkene is bij inleidende beschikking d.d. 3 september 2002 een administratieve sanctie opgelegd "stilstaan op een fietsstrook", welke gedraging zou zijn verricht op 3 april 1999. De gemachtigde van de betrokkene heeft administratief beroep ingesteld bij de officier van justitie. Bij dit beroep is verzocht om vergoeding van de kosten, voor zover het bestreden besluit wordt herroepen. Bij besluit van 19 december 2002 heeft de officier van justitie het beroep gegrond verklaard en de beschikking vernietigd. Bij dit besluit is geen beslissing genomen over het verzoek tot vergoeding van de kosten. Tegen dit besluit is door de gemachtigde van de betrokkene beroep ingesteld bij de kantonrechter. De kantonrechter heeft het verzoek tot toekenning van een proceskostenvergoeding alsnog afgewezen, op de grond, dat ingevolge het bepaalde in artikel 13a, eerste lid, WAHV een kostenveroordeling slechts mogelijk is in verband met de behandeling van het beroep bij de kantonrechter.

Bij de Wijzigingswet inzake kosten bestuurlijke voorprocedures (Stb. 2002, 55) is art. 13a WAHV gewijzigd. Met ingang van 12 maart 2002 is de bevoegdheid van de kantonrechter om een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij redelijkerwijs heeft moeten maken uitgebreid met de proceskosten gemaakt in verband met de behandeling van (onder meer) het administratief beroep.

Blijkens het eerste lid van art 13a WAHV is art 7:28 Awb, tweede lid, eerste volzin, derde en vierde lid, van toepassing. Zakelijk weergegeven houdt die bepaling in zoverre in, dat de kosten van het administratief beroep uitsluitend op verzoek van de betrokkene worden vergoed voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Het verzoek moet worden gedaan voordat het beroepsorgaan op het beroep heeft beslist en het beroepsorgaan beslist op het verzoek bij de beslissing op het beroep. De hoogte van de vergoedingen en de kostenposten die voor vergoeding in aanmerking komen vloeien voort uit het Besluit proceskosten bestuursrecht.

Uit het voorgaande volgt, dat slechts dan kosten gemaakt in verband met de behandeling van het administratief beroep kunnen worden vergoed, wanneer - wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid - door de officier van justitie de inleidende beschikking wordt vernietigd.

De memorie van toelichting bij de in overweging 3.2. genoemde wet houdt met betrekking tot de wijziging van art.13a WAHV in: " De Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften bevat in de artikelen 13a en 13b een regeling voor de vergoeding van kosten, die identiek is aan de artikelen 8:75 en 8:75a van de Algemene wet bestuursrecht. Om te bewerkstelligen dat beide regimes gelijk blijven wordt artikel 13a van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften aangepast aan het in dit wetsvoorstel te wijzigen artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht."

Met betrekking tot de procedurele aspecten van de regeling wordt in de memorie van toelichting onder meer opgemerkt: "De regel dat de bestuursrechter bij uitsluiting bevoegd is het bestuursorgaan in de kosten van de voorprocedure te veroordelen, betekent dat andere rechters daartoe niet bevoegd zijn. Zij staat er niet aan in de weg, dat het bestuursorgaan, dan wel, in administratief beroep, het beroepsorgaan tot vergoeding van de kosten besluit. Het zou immers ongerijmd zijn, als het bestuursorgaan zelf niet bevoegd zou zijn tot iets, waartoe het door de rechter wel veroordeeld kan worden. In de opzet van het wetsvoorstel neemt het bestuursorgaan - desverzocht - in beginsel (eerst) zelf een beslissing omtrent vergoeding van kosten, en wel in de beslissing op het bezwaar- of beroepschrift. Daarom is het criterium voor vergoeding ook in de eerste plaats neergelegd in de artikelen 7:15 en 7:28, die zien op de bezwaarschriftprocedure respectievelijk het administratief beroep.

Op het eerste gezicht lijkt het wellicht onwaarschijnlijk, dat het bestuursorgaan zelf tot vergoeding zou besluiten, omdat het daarmee zichzelf ernstige onzorgvuldigheid zou verwijten. Men bedenke echter, dat het gros van de besluiten in mandaat door ambtenaren wordt genomen. Het is denkbaar dat het bestuursorgaan zelf dan wel een hoger geplaatste ambtenaar, bij de toetsing van zo'n besluit in bezwaar tot de conclusie komt dat de gemandateerde niet alleen onjuist, maar ook ernstig onzorgvuldig heeft gehandeld.

Een belangrijk uitgangspunt is voorts dat - evenals bij artikel 8:75 van de Awb het geval is - het wettelijk stelsel voorziet in concentratie van rechtsgangen en leidt tot beperking van procedures. Daartoe stellen wij een stelsel voor waarin het toekennen van een vergoeding voor de kosten van de bestuurlijke voorprocedure alleen mogelijk is indien de belanghebbende in de voorprocedure daarom verzoekt. In dat geval zal daarop door het bestuursorgaan bij de beslissing op het bezwaar of administratief beroep een uitdrukkelijke beslissing moeten worden gegeven. De beslissing op een dergelijk verzoek is daarmee onderdeel van de beslissing op bezwaar of beroep.(...)".

In de WAHV wordt het beroep bij de kantonrechter van de rechtbank tegen de beslissing van de officier van justitie geregeld in de artt. 9 tot en met 13b. Van die artikelen hebben de artt. 9 en 11 betrekking op de wijze van instellen van beroep, de gronden van het beroep, de zekerheidstelling als specifieke ontvankelijkheidsvoorwaarde voor het beroep en het door het openbaar ministerie aan de kantonrechter ter kennis brengen van het beroepschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken. Uit de opsomming van de gronden van het beroep in het tweede lid van art. 9 en de verplichting tot zekerheidstelling als voorwaarde voor de ontvankelijkheid volgt, dat het voorwerp van het beroep de beslissing van de officier van justitie is, voor zover de bij de inleidende beschikking opgelegde sanctie geheel dan wel gedeeltelijk is gehandhaafd. Wanneer in de fase van het administratief beroep de inleidende beschikking wordt vernietigd is geen sprake van een beslissing van de officier van justitie die voorwerp van beroep kan zijn.

Zoals onder 3.7. is overwogen biedt, indien de officier van justitie de inleidende beschikking intrekt in de fase van het administratief beroep, artikel 9 WAHV niet de mogelijkheid om tegen die beslissing beroep in te stellen bij de kantonrechter van de rechtbank indien de betrokkene het niet eens is met de beslissing omtrent de kosten of daaromtrent niet is beslist. Nu ingevolge art. 13a WAHV de kantonrechter bij uitsluiting bevoegd is - ook - over de proceskosten van het administratief beroep te oordelen, zal de betrokkene, die klaagt over het ontbreken van een beslissing omtrent de in die fase van het proces gevraagde vergoeding van kosten of over een onjuiste beslissing van de officier van justitie daaromtrent door de kantonrechter moeten worden ontvangen in zijn beroep. De officier van justitie zal dan ook de stukken aan de kantonrechter moeten doorsturen teneinde een beslissing over de kosten te verkrijgen.

Het hof ziet zich vervolgens geplaatst voor de vraag welke procedure dan dient te worden gevolgd. Gelet op de omstandigheid, dat de hoofdzaak aan het oordeel van de kantonrechter is onttrokken en dat het Besluit proceskosten bestuursrecht de te vergoeden kosten limitatief opsomt, waarvan de meeste posten forfaitair zijn bepaald, kan naar het oordeel van het hof met een eenvoudige procedure worden volstaan.

Bij de Wet van 15 mei 1997 tot wijziging van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften en van het Wetboek van Strafvordering (Stb. 1997, 212) is onder meer het tweede lid van art. 11 WAHV ingevoerd. Hierin wordt voorzien in de verlenging van de termijn voor inzending van het beroepschrift en de stukken aan de rechtbank indien de officier van justitie bij nader inzien geheel of gedeeltelijk aan de indiener van het beroepschrift is tegemoet gekomen. De toelichting op de nota van wijziging (Kamerstukken II, 1995-1996, 23 689, nr.6) houdt hieromtrent onder meer in:

Laatst genoemde toelichting houdt voorts op art. 13b WAHV onder meer in:

In het geval dat de officier van justitie de inleidende beschikking in de procedure bij de kantonrechter heeft ingetrokken en de betrokkene daarop het beroep bij de kantonrechter intrekt in verband met het ontbreken van belang, dient gelet op het onder 3.10. overwogene de officier van justitie, indien in de fase van het administratief beroep is gevraagd om vergoeding van proceskosten, alsnog - opnieuw - te beoordelen of op grond van art. 7:28, tweede lid, Awb vergoeding van die kosten dient plaats te vinden en moet de kantonrechter eveneens, met inachtneming van het bepaalde in art.7:28 Awb, de in de fase van het administratief beroep gevraagde vergoeding van proceskosten in zijn oordeel betrekken.

Gelet op de overeenkomst in karakter van de situatie waarin ingevolge de beslissing van de officier van justitie in administratief beroep slechts de beslissing omtrent de proceskosten in de administratiefrechtelijke procedure aan de kantonrechter wordt voorgelegd en de situatie, waarin 13b WAHV van toepassing is, moet ervan worden uitgegaan, dat ook in het eerste geval de procedure van artikel 13b, tweede tot en met vierde lid, WAHV van toepassing is.

Hetzelfde kan gelden in de zeldzame gevallen, waarin de betrokkene, nadat in de fase van het beroep bij de kantonrechter de officier van justitie geheel aan de indiener van het beroep is tegemoet gekomen, zijn beroep niet intrekt, maar wel om vergoeding van kosten vraagt. Nu ten aanzien van de hoofdzaak in een dergelijk geval geen andere uitspraak kan volgen dan niet-ontvankelijkheid van het beroep wegens het ontbreken van belang, vergt het belang van de betrokkene geen andere procedure dan in artikel 13b, tweede tot en met vierde lid, WAHV is voorgeschreven.

Artikel 14 WAHV bepaalt in welke gevallen hoger beroep van de uitspraak van de kantonrechter openstaat bij het hof. In het arrest WAHV 02/00762, d.d. 13 november 2002 (LJN AF0697), heeft het hof onder meer overwogen: "De tekst van de wet, de wetsgeschiedenis en de wetssystematiek veronderstellen in ieder geval, dat bij de beslissing van de kantonrechter, als bedoeld in het eerste lid art. 14 WAHV, de sanctie die ter zake van de gedraging is opgelegd, onderwerp van geschil is geweest. Bij een beslissing op grond van art. 13b WAHV is dat niet het geval.". In die zaak is het tegen de beslissing ex 13b WAHV ingestelde hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Ook ten aanzien van de beslissing van de kantonrechter met betrekking tot de kosten in de fase van het administratief beroep staat op grond van de WAHV, noch op grond van enige andere wettelijke regeling hoger beroep open. De betrokkene dient daarom in zijn beroep niet-ontvankelijk te worden verklaard.

Door de gemachtigde van de betrokkene wordt aangevoerd, dat de betrokkene desalniettemin in zijn hoger beroep zou moeten worden ontvangen, omdat de kantonrechter getreden is buiten het toepassingsgebied van art. 12 WAHV, door de (gemachtigde van de) betrokkene niet in de gelegenheid te stellen op een openbare zitting zijn zienswijze toe te lichten, alsmede buiten het toepassingsgebied van art. 13a, eerste lid WAHV, door zijn beslissing uitsluitend te baseren op het met ingang van 12 maart 2002 niet meer toepasselijke art. 13a, eerste lid, WAHV en door naar inhoud een tussenbeslissing, maar qua vorm een eindbeslissing te wijzen, nu niet op het kostenverzoek is beslist.

Het hof overweegt hieromtrent, dat gelet op het in 3.12. overwogene de kantonrechter niet is getreden buiten het toepassingsgebied van art. 12 WAHV, noch fundamentele beginselen van een behoorlijke rechtspleging heeft geschonden nu de wijze van afdoening niet in strijd is met het bepaalde in art.13b, tweede lid WAHV. Het hof kan voorts de gemachtigde van de betrokkene niet volgen in zijn opvatting, dat de beslissing van de kantonrechter qua inhoud een tussenbeslissing is, nu door de kantonrechter op het aan hem voorgelegde beroep is beslist. Het feit, dat de kantonrechter heeft verzuimd op het verzoek tot vergoeding van de kosten van het beroep bij de rechtbank een beslissing te nemen, ontneemt aan de beslissing van de kantonrechter niet het karakter van een eindbeslissing.

De betrokkene klaagt echter terecht, dat de kantonrechter art. 13a WAHV, zoals dit luidt vanaf 12 maart 2002, buiten toepassing heeft gelaten. Dit heeft tot gevolg, dat de betrokkene, hoewel art. 14 WAHV niet in hoger beroep voorziet toch moet worden ontvangen. (vgl. HR 15-12-2000 NJ 2001, 251). Het hof zal derhalve de beslissing van de kantonrechter vernietigen en doen wat deze had behoren te doen.

Het hof heeft ingevolge art. 13a, eerste lid, WAHV in verbinding met art. 7:28 tweede lid Awb in de eerste plaats te beoordelen of de inleidende beschikking is vernietigd wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.

De beslissing van de officier van justitie d.d. 19 december 2002 houdt als motivering van de beslissing in: " Het in het beroepschrift gestelde is voldoende aannemelijk geworden, zodat de beschikking niet in stand kan blijven." Hetgeen in het beroepschrift is gesteld, komt hoofdzakelijk hierop neer, dat de inleidende beschikking ter zake van de op 3 april 1999 geconstateerde gedraging aan de betrokkene te laat aan de betrokkene is toegezonden. Daarom zou op grond van schending van de redelijke termijn als bedoeld in art. 6, eerste lid, EVRM, het beginsel dat het recht tot vervolging van strafrechtelijke overtredingen na twee jaren is verjaard, en de omstandigheid, dat de betrokkene zich na zo lange tijd niet meer behoorlijk kan verdedigen, de inleidende beschikking moeten worden ingetrokken.

In aanmerking nemende, dat blijkens het zaakoverzicht de initiële beschikking voor de eerste maal op 23 april 1999 is verzonden en nadien tot aan het uitgaan van de initiële beschikking op 3 september 2002 bij voortduring is gepoogd de betrokkene de beschikking bekend te maken, met frequente verificatie van het GBA-adres, kan niet worden gezegd, dat de inleidende beschikking is ingetrokken wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Voor een vergoeding van de kosten die de betrokkene heeft gemaakt in verband met de behandeling van het administratief beroep is derhalve geen plaats.

Het hof ziet geen aanleiding tot vergoeding van de proceskosten, zoals gevraagd bij het beroepschrift.

Het gerechtshof:

vernietigt de beslissing van de kantonrechter;

wijst het verzoek van de betrokkene om de advocaat-generaal en de officier van justitie te veroordelen in de proceskosten af.

Dit arrest is gewezen door mrs. Dijkstra, Poelman en Van Dijk in tegenwoordigheid van mr. Bijma als griffier, en uitgesproken ter openbare zitting.