Aanhef

Het vrije verkeer van werknemers is een in artikel 45 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) verankerde fundamentele vrijheid van de burgers van de Unie en een van de pijlers van de interne markt in de Unie. De toepassing ervan wordt in het kader van het Unierecht verder ontwikkeld om ervoor te zorgen dat burgers van de Unie en hun familieleden hun rechten ten volle kunnen uitoefenen. Het begrip ‘hun familieleden’ dient te worden opgevat in dezelfde betekenis als de in artikel 2, lid 2, van Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad (3) gedefinieerde term, en is dus ook van toepassing op familieleden van grensarbeiders.

Het vrije verkeer van werknemers is ook belangrijk in de ontwikkeling van een echte arbeidsmarkt in de Unie: het stelt werknemers in staat naar gebieden met een arbeidskrachten tekort of met hogere werkgelegenheidskansen te gaan, meer mensen vinden een baan die beter bij hun vaardigheden past, en knelpunten op de arbeidsmarkt kunnen uit de weg worden geruimd.

Dankzij het vrije verkeer van werknemers hebben alle burgers van de Unie, waar ze ook wonen, het recht om naar een andere lidstaat te verhuizen om er te werken en/of er voor het werk te verblijven. Het beschermt hen tegen discriminatie op grond van nationaliteit wat betreft de toegang tot arbeid, de voorwaarden van arbeid en werk, in het bijzonder met betrekking tot de beloning, ontslag, en fiscale en sociale voordelen, door te waarborgen dat zij, overeenkomstig het nationaal recht, de nationale praktijk en collectieve arbeidsovereenkomsten, gelijk behandeld worden met burgers van de betrokken lidstaat. Deze rechten moeten zonder onderscheid worden toegekend aan alle burgers van de Unie die hun recht op vrij verkeer uitoefenen, met inbegrip van ‘permanente’ werknemers, seizoenarbeiders, en grensarbeiders. Het vrije verkeer van werknemers moet worden onderscheiden van de vrijheid van dienstverrichting, die ondernemingen onder meer het recht geeft om in een andere lidstaat diensten te verrichten en daartoe eigen werknemers naar een andere lidstaat te detacheren om tijdelijk de werkzaamheden uit te voeren die nodig zijn om in die lidstaat diensten te verrichten.

Artikel 45 VWEU verleent aan werknemers in de Unie en hun familieleden die hun recht op vrij verkeer uitoefenen, aanzienlijke — in Verordening (EU) nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad (4) nader bepaalde — rechten voor de uitoefening van deze fundamentele vrijheid.

De daadwerkelijke uitoefening van het recht op vrij verkeer van werknemers vormt echter nog steeds een belangrijke uitdaging en veel werknemers in de Unie zijn zich erg vaak niet bewust van hun rechten op vrij verkeer. Onder meer omwille van hun potentieel kwetsbaardere positie kunnen werknemers in de Unie nog steeds het slachtoffer zijn van ongerechtvaardigde beperkingen van of belemmeringen voor de uitoefening van hun recht op vrij verkeer, zoals het niet erkennen van hun kwalificaties, van discriminatie op grond van nationaliteit, en van uitbuiting wanneer zij naar een andere lidstaat verhuizen. Er bestaat bijgevolg een kloof tussen het recht enerzijds en de praktische toepassing ervan anderzijds en het is zaak deze kloof te dichten.

De Commissie kondigde in haar mededeling van juli 2010 met als titel ‘Het vrije verkeer van werknemers opnieuw garanderen rechten en belangrijkste ontwikkelingen’, aan te zullen nagaan hoe kan worden tegemoetgekomen aan de nieuwe behoeften en uitdagingen, vooral in het licht van nieuwe mobiliteitspatronen waarmee werknemers in de Unie en hun familieleden worden geconfronteerd. Zij verklaarde tevens dat zij in het kader van de nieuwe strategie voor de interne markt zou nagaan hoe de mechanismen voor de daadwerkelijke toepassing van het beginsel van de gelijke behandeling van werknemers in de Unie en hun familieleden die hun recht op vrij verkeer uitoefenen, kunnen worden bevorderd en versterkt. De Commissie gaf ook een overzicht van de ontwikkelingen in de wetgeving en rechtspraak, in het bijzonder met betrekking tot de personele werkingssfeer van het Unierecht inzake vrij verkeer van werknemers, en over de inhoud van de rechten die werknemers in de Unie en hun familieleden genieten.

In het verslag over het EU-burgerschap 2010 met als titel ‘Het wegnemen van de belemmeringen voor de rechten van EU-burgers’ van 27 oktober 2010 stelde de Commissie dat de verschillende en niet-correcte toepassing van de wetgeving van de Unie inzake het vrije verkeer een van de belangrijkste obstakels is waarmee burgers van de Unie worden geconfronteerd bij de uitoefening van hun rechten uit hoofde van de wetgeving van de Unie. De Commissie heeft daarom aangekondigd maatregelen te willen nemen om het vrije verkeer van EU-burgers en hun familieleden uit derde landen te vergemakkelijken door de EU-regels strikt te handhaven, bijvoorbeeld op het gebied van non-discriminatie; dit door goede praktijken en een betere kennis van de EU-regelgeving bij het maatschappelijk middenveld te stimuleren en door onder EU-burgers meer informatie te verspreiden over hun recht op vrij verkeer (maatregel 15 van het verslag over het EU-burgerschap 2010). Bovendien is de Commissie in het verslag over het EU-burgerschap 2013 met als titel ‘EU-burgers: uw rechten, uw toekomst’ nader ingegaan op de noodzaak administratieve belemmeringen weg te nemen en de procedures voor burgers van de Unie die in andere lidstaten wonen, werken en reizen te vereenvoudigen.

In de mededeling van de Commissie met als titel ‘Naar een banenrijk herstel’ van 18 april 2012 (het werkgelegenheidspakket), heeft de Commissie haar voornemen aangekondigd een wetgevingsvoorstel in te dienen om mobiele werknemers te ondersteunen (informatie en advies) bij de uitoefening van de rechten die voortvloeien uit het VWEU en Verordening (EU) nr. 492/2011 en heeft zij er bij de lidstaten op aangedrongen de aandacht te vestigen op de door het recht van de Unie inzake antidiscriminatie, gendergelijkheid en het vrij verkeer van werknemers verleende rechten en burgers van de Unie toegang tot betrekkingen in hun overheidsdienst te verlenen en deze toegang te vergemakkelijken, overeenkomstig het recht van de Unie als uitgelegd door het Hof van Justitie van de Europese Unie. Het Hof van Justitie heeft in dit verband consequent geoordeeld dat het voorbehouden van bepaalde banen in de openbare dienst aan de eigen onderdanen van een lidstaat restrictief moet worden uitgelegd, en dat die beperking enkel betrekking heeft op betrekkingen die een rechtstreekse of indirecte deelneming aan de uitoefening van openbaar gezag inhouden en die werkzaamheden omvatten strekkende tot bescherming van de algemene belangen van de staat of van andere publieke lichamen.

Een adequate en doeltreffende toepassing en handhaving van artikel 45 VWEU en van Verordening (EU) nr. 492/2011, alsmede het besef van rechten, zijn belangrijk voor de bescherming van de rechten en de gelijke behandeling van werknemers in de Unie en hun familieleden, terwijl een zwakke handhaving daarvan de doeltreffendheid van de op dit gebied geldende regels van de Unie ondermijnt, en de rechten en de bescherming van werknemers in de Unie en hun familieleden bedreigt.

De interne markt kan ook alleen naar behoren functioneren als de regels van de Unie inzake het vrije verkeer van werknemers doeltreffender en uniformer worden toegepast.

De toepassing en monitoring van de regels van de Unie inzake vrij verkeer van werknemers moeten worden verbeterd om werknemers in de Unie en hun familieleden, en tevens werkgevers, openbare instanties en andere betrokkenen beter over hun rechten en verantwoordelijkheden inzake vrij verkeer te informeren, om werknemers in de Unie en hun familieleden bij de uitoefening van die rechten te helpen en te beschermen, en om te voorkomen dat overheden en publieke of particuliere werkgevers de regels omzeilen. De lidstaten kunnen in dit verband ook rekening houden met de effecten van verhoogde mobiliteit, zoals ‘braindrain’ of ‘youth drain’.

Om de correcte toepassing van de belangrijke regels van de Unie inzake het vrije verkeer van werknemers te waarborgen en op de naleving ervan toe te zien moeten de lidstaten adequate maatregelen nemen om de werknemers in de Unie en hun familieleden die hun recht op vrij verkeer uitoefenen te beschermen tegen discriminatie op grond van nationaliteit en tegen ongerechtvaardigde beperkingen van of belemmeringen voor de uitoefening van dat recht.

Daarom moeten specifieke regels worden vastgesteld om de belangrijke regels inzake het vrije verkeer van werknemers in het kader van artikel 45 VWEU en Verordening (EU) nr. 492/2011 doeltreffend te handhaven en een betere en meer uniforme toepassing ervan te bevorderen. Bij de handhaving van deze fundamentele vrijheid dient rekening te worden gehouden met het beginsel van gelijkheid van vrouwen en mannen en het verbod op discriminatie van werknemers in de Unie en hun familieleden op enige grond die wordt vermeld in artikel 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (‘het Handvest’).

Werknemers in de Unie en hun familieleden die het slachtoffer zijn geworden van discriminatie op grond van nationaliteit of van wie de uitoefening van hun recht op vrij verkeer op ongerechtvaardigde wijze is beperkt of verhinderd, moeten in dit verband de zekerheid hebben over daadwerkelijke en doeltreffende gerechtelijke bescherming te kunnen beschikken. Wanneer de lidstaten in administratieve procedures voorzien als een middel om juridisch verhaal te verkrijgen, dienen zij ervoor te zorgen dat elke administratieve beslissing voor een gerecht kan worden aangevochten in de zin van artikel 47 van het Handvest. Gezien het recht op doeltreffende juridische bescherming, dienen werknemers in de Unie te worden beschermd tegen een nadelige behandeling of nadelige gevolgen die voortvloeien uit een klacht of uit een procedure die tot doel heeft de handhaving van de uit hoofde van deze richtlijn gevrijwaarde rechten.

Teneinde een doeltreffender niveau van bescherming te bieden moeten ook verenigingen en rechtspersonen, met inbegrip van de sociale partners, gerechtelijke stappen namens of ten behoeve van vermeende slachtoffers kunnen ondernemen, met de toestemming van de betrokkene, overeenkomstig door de lidstaten vastgestelde modaliteiten. Zulks mag geen afbreuk doen aan de nationale procedurevoorschriften inzake vertegenwoordiging en verdediging in rechte, noch aan andere bevoegdheden en collectieve rechten van sociale partners, vertegenwoordigers van werknemers en werkgevers, die onder meer te maken hebben met het handhaven van eventuele collectieve arbeidsovereenkomsten, met inbegrip van acties namens een collectief belang, uit hoofde van het nationale recht of de nationale praktijk. Teneinde doeltreffende juridische bescherming te waarborgen, en zonder afbreuk te doen aan de bestaande, voor de sociale partners beschikbare collectieve verdedigingsmechanismen, noch aan de nationale wetgeving of praktijk, worden de lidstaten verzocht de tenuitvoerlegging van gemeenschappelijke beginselen voor mechanismen voor collectieve vorderingen tot staking en tot schadevergoeding te onderzoeken.

Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof van Justitie moeten nationale voorschriften met betrekking tot de termijnen voor de handhaving van rechten uit hoofde van deze richtlijn zodanig zijn dat zij de uitoefening van die rechten nagenoeg onmogelijk of buitensporig moeilijk maken.

De burgers zouden beter tegen discriminatie op grond van nationaliteit worden beschermd als in alle lidstaten doeltreffende organen met de juiste deskundigheid bestonden die bevoegd zijn om het beginsel van gelijke behandeling te bevorderen, de problemen van werknemers in de Unie en hun familieleden te analyseren, mogelijke oplossingen te onderzoeken en hen specifieke bijstand te verlenen. Deze organen moeten onder andere bevoegd zijn voor het verstrekken aan de werknemers in de Unie en hun familieleden van onafhankelijk juridische en/of andere bijstand, zoals het verstrekken van juridisch advies over de toepassing op hen van de relevante regels van de Unie en nationale regels inzake het vrij verkeer van werknemers, van informatie over de klachtenprocedures, en van hulp bij het beschermen van de rechten van werknemers en hun familieleden. Zij kunnen tevens bevoegd zijn voor bijstand in gerechtelijke procedures.

Het is aan de lidstaten om te beslissen of de uit hoofde van deze richtlijn uit te voeren taken moeten worden toegewezen aan de bovenvermelde organen of aan bestaande nationale organen met gelijkaardige doelstellingen, bijvoorbeeld het bevorderen van het vrij verkeer van personen, het toepassen van het beginsel van gelijke behandeling, of het vrijwaren van individuele rechten. Indien een lidstaat besluit het mandaat van een bestaand orgaan te verruimen, dan moet hij ervoor zorgen dat dit orgaan voldoende middelen krijgt om zijn bestaande en nieuwe taken op doeltreffende en passende wijze uit te voeren. Indien de taken aan meer dan één orgaan worden toegewezen, moeten de lidstaten de goede coördinatie van die taken waarborgen.

Lidstaten moeten er zorg voor dragen dat een of meer van deze organen dienst doen als contactpunt en dat zij samenwerken en informatie delen, zoals de contactgegevens van de organen, de rechtsmiddelen en de contactgegevens van de verenigingen, organisaties of andere rechtspersonen die informatie en diensten verstrekken aan werknemers in de Unie en hun familieleden, met gelijkwaardige contactpunten in andere lidstaten. De lijst van contactpunten dient ter beschikking van het publiek te worden gesteld.

De lidstaten moeten de samenwerking bevorderen tussen de door hen in het kader van deze richtlijn aangewezen organen en de bestaande informatie- en ondersteuningsdiensten van sociale partners, verenigingen, organisaties of andere relevante rechtspersonen, bijvoorbeeld organisaties die verantwoordelijk zijn voor coördinatieregelingen uit hoofde van Verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad (5) en, indien van toepassing, arbeidsinspectiediensten.

De lidstaten moeten synergiën[lees: synergieën] bevorderen met bestaande informatie- en ondersteuningsmiddelen op het niveau van de Unie. Zij moeten er in dit verband voor zorgen dat bestaande of nieuwe organen nauw samenwerken met de bestaande informatie- en ondersteuningsdiensten, zoals Uw Europa, Solvit, Enterprise Europe Network, de Points of Single Contact, en Eures, met inbegrip van grensoverschrijdende Eures-partnerschappen, indien relevant.

De lidstaten moeten de dialoog met de sociale partners en met relevante niet-gouvernementele organisaties bevorderen om ongerechtvaardigde beperkingen van en belemmeringen voor het recht op vrij verkeer, of verschillende vormen van discriminatie op grond van nationaliteit, aan de orde te stellen en te bestrijden.

De lidstaten moeten vastleggen hoe burgers van de Unie, zoals werknemers, studenten en recent afgestudeerden, en tevens werkgevers, de sociale partners en andere betrokken partijen gemakkelijk toegankelijke en relevante informatie kunnen verkrijgen over de bepalingen van deze richtlijn en van Verordening (EU) nr. 492/2011, met inbegrip van informatie over de uit hoofde van deze richtlijn aangewezen organen en over de beschikbare rechts- en beschermingsmiddelen. De lidstaten moeten maatregelen treffen om deze informatie beschikbaar te stellen in meer dan één officiële taal van de Unie, rekening houdend met de eisen op de arbeidsmarkt. Dit moet de wetgeving van lidstaten inzake het gebruik van talen onverlet laten. Deze informatie kan via individuele advisering worden verstrekt, en moet tevens gemakkelijk toegankelijk zijn via Uw Europa en Eures.

Om de handhaving van de rechten uit hoofde van de Uniewetgeving te vergemakkelijken, moet Richtlijn 91/533/EEG van de Raad (6) op consequente wijze ten uitvoer worden gelegd en worden gemonitord.

Deze richtlijn stelt minimumvereisten vast en laat de lidstaten daarmee de keuze gunstigere bepalingen aan te nemen of te handhaven. De lidstaten kunnen ook de bevoegdheden van de organisaties die tot taak hebben werknemers in de Unie te beschermen tegen discriminatie op grond van nationaliteit, verruimen tot het recht van alle burgers van de Unie die hun recht op vrij verkeer uitoefenen, en hun familieleden op gelijke behandeling zonder discriminatie op grond van nationaliteit, dat is neergelegd in artikel 21 VWEU en Richtlijn 2004/38/EG. De uitvoering van deze richtlijn mag niet dienen als rechtvaardiging voor enigerlei achteruitgang ten opzichte van de in de lidstaten reeds bestaande situatie.

Met het oog op de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van deze richtlijn dienen de lidstaten bij het vaststellen van passende maatregelen om aan hun verplichtingen uit hoofde van deze richtlijn te voldoen, ofwel bij de officiële bekendmaking van de uitvoeringsmaatregelen, naar deze richtlijn te verwijzen.

Overeenkomstig de gezamenlijke politieke verklaring van de lidstaten en de Commissie over toelichtende stukken van 28 september 2011 hebben de lidstaten zich ertoe verbonden om in gerechtvaardigde gevallen de kennisgeving van hun omzettingsmaatregelen vergezeld te doen gaan van een of meer stukken waarin het verband tussen de onderdelen van een richtlijn en de overeenkomstige delen van de nationale omzettingsinstrumenten wordt toegelicht. De wetgever vindt de overdracht van dergelijke stukken in het kader van deze richtlijn gerechtvaardigd.

Nadat voldoende tijd voor de tenuitvoerlegging van deze richtlijn is verstreken, dient de Commissie een verslag over de uitvoering van de richtlijn op te stellen, waarin met name wordt geëvalueerd of het opportuun is een voorstel in te dienen om een betere handhaving van de Uniewetgeving inzake het vrij verkeer te waarborgen. In dit verslag moet de Commissie aandacht besteden aan eventuele moeilijkheden van jong afgestudeerden bij het zoeken naar een baan in de Unie, en van uit derde landen afkomstige echtgenoten van werknemers in de Unie.

Deze richtlijn respecteert de grondrechten en strookt met de beginselen van het Handvest, in het bijzonder de vrijheid van beroepskeuze en het recht om te werken, het recht op non-discriminatie, in het bijzonder op grond van nationaliteit, het recht op collectieve onderhandelingen en collectieve actie, rechtvaardige en billijke arbeidsomstandigheden en -voorwaarden, het recht op vrijheid van verkeer en van verblijf en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een eerlijk proces. Ze moet in overeenstemming met die rechten en beginselen ten uitvoer worden gelegd.

Deze richtlijn eerbiedigt de verschillende arbeidsmarktmodellen van de lidstaten, ook de arbeidsmarktmodellen die door collectieve arbeidsovereenkomsten worden gereguleerd.

Daar de doelstelling van deze richtlijn, namelijk de vaststelling van een algemeen gemeenschappelijk kader van passende bepalingen, maatregelen en mechanismen voor een betere en uniformere toepassing en handhaving in de praktijk van de door het VWEU en door Verordening (EU) nr. 492/2011 verleende rechten in verband met het vrij verkeer van werknemers, niet voldoende door de lidstaten kan worden verwezenlijkt maar, gezien de draagwijdte en de gevolgen van de richtlijn, beter door de Unie kan worden verwezenlijkt, kan de Unie overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde subsidiariteitsbeginsel maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze richtlijn niet verder dan nodig is om die doelstelling te verwezenlijken,