HR, 08-02-2013, nr. 12/00529

Belanghebbende heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep bij de rechtbank te Dordrecht (hierna: de Rechtbank) ingesteld. De Rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de aanslag verminderd met € 1.082,40, zijnde de als leges aan belanghebbende in rekening gebrachte kosten van nasporingen door de Gemeente met het oog op de verstrekte informatie.5.

De Rechtbank heeft overwogen:

(…) De rechtbank overweegt dat in de WOB geen bepalingen zijn opgenomen met betrekking tot legesheffing en die wet derhalve geen wettelijke basis biedt om leges te heffen ter zake van het in behandeling nemen van WOB-verzoeken.

Verweerder heeft de Legesverordening aan de nota van 19 juni 2009 ten grondslag gelegd. Op grond van artikel 2 van de Legesverordening kunnen rechten worden geheven voor het genot van door het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in de verordening en de daarbij behorende tarieventabel.

Kennelijk is het begrip ‘diensten’ in artikel 2 van de Legesverordening in dezelfde zin gebruikt als in artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet.

Of verweerder van eiseres de in geschil zijnde leges mocht heffen hangt af van het antwoord op de vraag of de door verweerder verrichte werkzaamheden als diensten in voormelde zin kunnen worden aangemerkt.

Op grond van bestendige jurisprudentie van de Hoge Raad (onder andere het arrest van 17 april 2009, LJN: BIl253) kunnen door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden slechts als diensten worden aangemerkt indien het gaat om werkzaamheden die liggen buiten het gebied van de publieke taakuitoefening en rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.

De rechtbank is in het onderhavige geval van oordeel dat de werkzaamheden niet kunnen worden aangemerkt als diensten in voormelde zin. Artikel 110 van de Grondwet verplicht de overheid tot het betrachten van openbaarheid bij de uitvoering van haar taak volgens regels bij de wet te stellen. De WOB heeft ten doel de burger in de gelegenheid te stellen de bestuurlijke besluitvormingsprocessen in het heden en verleden te doorzien. De WOB vormt het algemene juridische kader voor de informatievoorziening door bestuursorganen en tracht het belang van de openbaarheid van stukken te beschermen. Het recht op openbaarmaking ingevolge de WOB dient uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering. Het doen van nasporingen door ambtenaren in gegevensverzamelingen van de gemeente ter voldoening aan verzoeken op grond van de WOB betreft dan ook werkzaamheden in het kader van de publieke taakuitoefening en houdt niet rechtstreeks en in overheersende mate verband met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.

Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder ten onrechte leges heeft geheven ten aanzien van het verzoek van eiseres. (…)

Van der Burg annoteerde bij de uitspraak van de Rechtbank voor BB:6.

Sinds 1997 weten we dat slechts van dienstverlening (waarvoor genotsrechten kunnen worden geheven) sprake is wanneer de werkzaamheden rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Dit besliste de Hoge Raad in het zogenoemde brandweerkostenarrest. Hoewel ik nadien mijn hart heb vastgehouden voor toetsing van de rioolrechten aan dit criterium, liet de Hoge Raad deze in 2005 in leven, zonder noemenswaardige motivering overigens. Wel sneuvelde de legesheffing ten aanzien van onder meer de planschadevergoeding (2004) en ten aanzien van de identiteitsbewijzen (al heeft op dat punt voor zover ik weet de Hoge Raad nog niet gesproken). In de onderhavige procedure staat de legesheffing ten aanzien van een WOB-verzoek (Wet Openbaarheid Bestuur) ter discussie. De rechtbank beslist dat hiervoor geen leges kunnen worden geheven en hangt dit op aan de grondwettelijke plicht van de overheid tot het betrachten van openbaarheid bij de uitvoering van haar taak volgens regels bij de wet te stellen. Deze openbaarheid dient volgens de rechtbank uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering. Het doen van nasporingen door ambtenaren in gegevensverzamelingen van de gemeente ter voldoening aan verzoeken op grond van de WOB betreft dan ook werkzaamheden in het kader van de publieke taakuitoefening en houdt niet rechtstreeks en in overheersende mate verband met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Het zal me niet verbazen wanneer een dergelijke argumentatie straks stand gaat houden in een eventuele procedure bij de Hoge Raad.

De Gemeente heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de Rechtbank bij het Hof. Het Hof heeft geoordeeld dat anonimiseren niet onder ‘nasporing’ valt als bedoeld in de verordening van de Gemeente. Partijen hebben de duur van de nasporing uiteindelijk op 1 uur bepaald. Het Hof acht het in beginsel toegelaten dat over dit uur leges geheven worden.

Het Hof heeft het hoger beroep van de gemeente toch ongegrond verklaard in verband met een door belanghebbende gedaan beroep op schending van het gelijkheidsbeginsel. De Gemeente heft namelijk geen leges bij een op de WOB gebaseerd verzoek tot inzage aan de balie terwijl daar in principe dezelfde nasporingswerkzaamheden voor nodig zijn.

Het Hof heeft overwogen:

Peters heeft bij voornoemde uitspraak geannoteerd voor AB:7.

Legeskosten bij de behandeling van WOB-verzoeken houden de gemoederen in Nederland bezig. De uitspraak van de Haagse rechtbank in zaak De Winter/Kaag en Braassem (Rb. Den Haag 28 april 2010, AB 2010/258) bracht vreugde — vooral binnen de kringen van de onderzoeksjournalistiek — maar ook volharding. Zo riep de VNG bij circulaire haar leden publiekelijk op om toch vooral leges te blijven vragen. Die tegengestelde reacties zijn natuurlijk voorspelbaar. Ze worden ook ingegeven door het feit dat de strijd nog niet gestreden is: het is een uitspraak in eerste aanleg en de principiële beslissing moet van de hoogste rechter komen. In dat wordingsproces zijn we nu dus weer een stapje verder. Dat de procedure De Winter/Kaag en Braassem geen vervolg zou krijgen, was bekend, maar er waren genoeg andere zaken voorhanden. Dat zijn er niet alleen van Brenno de Winter aangaande het actieplan Nederland in Open Verbinding — waarbij de gemeente Heerlen heeft aangekondigd het legesverhaal door te willen zetten — maar ook van RTL in het kader van een onderzoek naar het declaratiegedrag van wethouders. Een van hun 441 WOB-verzoeken betrof de gemeente Leerdam en dat heeft geleid tot het onderhavige arrest. Nadat de Rechtbank Dordrecht zich in eerste instantie op de lijn van de Haagse rechtbank had gesteld, heeft in hoger beroep het Hof Den Haag een ander geluid laten horen. Heel veel juridische haarkloverij zit daar niet aan, want de juridische vragen zijn wel bekend. De Rechtbank Den Haag nam eerder twee heldere standpunten in: 1. de WOB biedt geen wettelijke basis voor een legesheffing en 2. art. 229 Gemeentewet doet dat ook niet nu het geen dienst betreft. Het Hof Den Haag stelt zich bij dat tweede aspect anders op: voor het doen van nasporingen kunnen leges in rekening worden gebracht daar het om een ‘dienst’ gaat. Beide rechterlijke instanties nemen dezelfde definitie voor het begrip ‘dienst’ nl. de formulering van de Hoge Raad (onder andere) in HR 17 april 2009, BNB 2009/149. Het gaat dan om ‘door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden die liggen buiten het gebied van de publieke taakuitoefening en rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang’. Principieel verschilpunt is dat de rechtbank het ontbreken van belang als vereiste in de WOB (art. 3 lid 3 WOB) in ogenschouw neemt en tot de conclusie komt dat het daardoor niet om een dienst kan gaan (geen individualiseerbaar belang) en het Hof eenvoudigweg stelt dat de nasporingen in overheersende mate verband houden met het individualiseerbaar belang dat bestaat bij de vrager van de specifieke informatie (r.o. 7.5.1). Natuurlijk moet er daarnaast nog op gewezen worden dat het Hof kijkt naar de hoogte van de tarieven (r.o. 7.5.2), melding maakt dat het ‘Tromsø’ niet is meegenomen (7.5.3) en uiteindelijk de heffing van Leerdam onhoudbaar vindt wegens schending van het gelijkheidbeginsel daar nasporingen bij inzage niet berekend worden (r.o. 7.6.1). Maar dat zijn uiteindelijk slechts bijkomstigheden ten opzichte van de principieel voorliggende vraag.

Kan er een voorkeur worden uitgesproken voor een van de uitgezette lijnen? Dat valt eigenlijk nog niet mee in mijn ogen. De juridisch-technische kant van de vraagstelling speelt hier op. De heffingsproblematiek die opgesloten zit in art. 229Gemeentewet heeft geen inhoudelijke verbondenheid met de rechtstatelijke functie van de WOB, waardoor het belang daar niet speelt. Daarmee is de visie van de Rechtbank Den Haag scherper in functioneel opzicht omdat daarin heffingsperikelen en WOB-karakteristieken tezamen gehouden worden. Maar daar staat tegenover dat de benaderingswijze van het Hof uitsluitend vanuit de heffing wellicht als zuiverder kan worden verdedigd. Het is dan ook eigenlijk de vraag of het heil in dezen verwacht moet worden van de hoogste rechter. Zoals gezegd, we zijn met het Hof Den Haag een stapje verder (hoger) richting Hoge Raad. Maar het geschetste kernprobleem zal in cassatie evenzeer spelen: moet de vraag hier louter heffingstechnisch worden benaderd of meer ad hoc gezien de rechtsstatelijke inbedding? Ik vrees dat de belastingkamer van de Hoge Raad ook niet aan dit duivelse dilemma kan ontkomen, als die al — gegeven het eigen specialisme — die beide aspecten ontwaart in de casus!

De standpunten van de rechtbank Den Haag hebben mijns inziens van meet af aan duidelijk gemaakt dat in deze problematiek de wetgever aan zet is. De deining die het arrest van het Hof Den Haag te weeg zal brengen, bevestigt dat alleen maar. Navrant is het dan dat nog geen week voor het arrest een brief van de Minister van Binnenlandse Zaken naar de Tweede Kamer is gezonden waarin stellingen worden betrokken (Brief van Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan Tweede Kamer, 31 mei 2011, kenmerk: 2011 – 2000 22 47 19). Daarin spreekt de minister uit dat hij in de WOB wil vastleggen dat alle bestuursorganen (zowel centraal als decentraal) kosten in rekening kunnen brengen. Het gaat dan om marginale verstrekkingskosten van alleen kosten voor reproductie en levering. De minister overweegt: ‘De voorgestelde aanpassing van de Wob en de recente uitspraken van de rechtbank brengen met zich mee dat bestuursorganen, waaronder de medeoverheden, bepaalde kosten, anders dan de verstrekkingkosten, niet meer in rekening mogen brengen. Daarom zal ik conform artikel 2 van de Financiële verhoudingswet (Fvw), nader onderzoek laten verrichten naar de financiële gevolgen voor de medeoverheden’. De verwijzing naar de rechtbankuitspraken door de minister als ‘fait accompli’ stelt nog niet gerust, juist nu het Hof een hele andere kant op gegaan is. Dat zou als contra-argument tegenwicht kunnen gaan geven en het politieke denkproces weer op losse schroeven kunnen zetten. Tegelijkertijd is wel enige haast geboden: het is niet wenselijk om dit vraagstuk uitsluitend aan rechterlijke rechtsvorming over te laten. Maar opportuun is dat helaas wel bij de stand van zaken na Hof Den Haag.

Van der Sluis heeft bij voornoemde uitspraak geannoteerd voor GST:8.

Belanghebbende voert in cassatie het volgende aan:

Sinds de Wob in werking trad, mei 1980, is er geen geschil over noch een rechtsgrond voor inning van behandelkosten bij Wob-verzoeken. Bij Wob-verzoeken gaat het altijd om een plicht en om het algemeen belang en daarmee niet om een individualiseerbaar eigen belang of individualiseerbare dienst. Bij Wob-verzoeken geldt bovendien: openbaar voor een verzoeker is openbaar voor eenieder. Bestuursorganen publiceren de openbaarmakingen dan ook doorgaans op hun site.

Sinds enkele jaren hebben 15% van de gemeenten, alle kleinere, de opvatting dat behandelkosten wel in rekening gebracht moeten kunnen worden. In totaal is eiser inzake vijf gemeenten hiertegen in beroep gegaan. Die zaken zijn alle door gemeenten verloren.

De eerste zaak die in hoger beroep kwam is de onderhavige inzake van de gemeente Leerdam. In de bijgevoegde uitspraak kunt u vinden dat het Hof Den Haag de gemeente gedeeltelijk in het gelijk stelt. Cruciaal hierin, zonder ander aspecten terzijde te schuiven, is dat de uitspraak zeer principieel van aard is. Het is namelijk de eerste uitspraak binnen Nederland, en overigens ook ver daarbuiten, waarbij een verzoeker in principe moet betalen voor een openbaarmaking inzake het algemeen belang. De technische en geïndividualiseerde benadering van zowel verzoeker als algemeen belang staat precedentloos haaks op iedere letter binnen en buiten het recht hier ooit over geschreven.

Wij verzoeken om aanhouding van deze cassatie zaak en vragen verlof om de gronden later te leveren omdat er ontwikkelingen in de pijplijn zitten:

Na afsluiting van het onderzoek van het Hof Den Haag, ter zitting 25 mei 2011, zond Minister Donner op 31 mei 2011 een brief aan de Tweede Kamer. Deze brief gaat over de Wob en besteedt, als gevolg van de commotie ontstaan door die groep gemeenten die behandelkosten in rekening brengen, expliciet aandacht aan het plots gaan innen van behandelkosten in Wob-verzoeken.

De minister herhaalt en bevestigt dat behandelkosten bij Wob-verzoeken niet geïnd mogen worden. Hieronder de volledige passage:

(…) (de brief van Minister Donner is verderop in deze conclusie opgenomen. RIJ)

In die zelfde brief geeft de minister aan geen stappen te zullen nemen strijdig met het Verdrag van Tromsø, een verdrag dat inning van behandelkosten expliciet verbiedt. Een verdrag tot stand gekomen op initiatief van Nederland. In de Tweede Kamer is op 29 september aanstaande hoorzitting over de Wob en de onderhavige problematiek. Op deze hoorzitting zullen onder meer X, in de vorm van de chef van […]redactie A en onze juridisch adviseur B spreken. Snel na die zitting komt er een debat in de Tweede Kamer waarop de minister met definitieve standpunten komt.

Dit alles wordt verwacht medio november van dit jaar. Het is bijzonder aannemelijk dat de minister inzake behandelkosten 30 jaar wets- en rechtsgeschiedenis zal herbevestigen, en in lijn met het Verdrag Tromsø zal handelen. Gebeurt dit dan is de hier door ons bestreden uitspraak van het Hof Den Haag alleen nog van historische betekenis en ontdaan van welk gevolg dan ook. We kunnen u vragen hierop te anticiperen. We geven er echter de voorkeur aan u te verzoeken om aanhouding van deze cassatiezaak en om verlof tot later leveren van de gronden tot de tweede helft van november 2011.

(…)

En voorts:

Ter onderbouwing van zijn cassatieberoep heeft belanghebbende verwezen naar zijn pleitnota voor het Hof. Hierin is onder meer aangevoerd:

(…)

Concreet kijkend naar Nederland, naar de wetsgeschiedenis, naar de Memorie van Toelichting, naar een 31 jaar lang bestaande praktijk met geen inning voor andere dan kopieerkosten [die wel innen, tegen kostprijs, is ook universeel en buiten dit geschil], naar een Besluit tarieven openbaar bestuur dat inning van behandelkosten expliciet uitsluit [dit besluit is weliswaar aangenomen noch behandeld door lagere overheden, maar er wel voor ontworpen, in het verweer sprak ik hier al over], naar een bestendige verstrekkingspraktijk waarin niets maar dan ook niets wijst op een verandering op dit vlak. Dat de Tweede Kamer het Tarievenbesluit alleen aangenomen heeft voor landelijke organen betekent natuurlijk niet dat het voor andere organen dus juridisch anders ligt en al helemaal niet dat daaruit de conclusie te trekken zou kunnen zijn dat lagere overheden leges zouden kunnen innen, zoals eiser in het beroepsschrift stelt. Er is één uitzondering, en daarom staan we vandaag hier. De VNG bracht enige tijd geleden een advies uit aan gemeenten om behandelkosten, via leges, bij Wob-verzoeken te gaan innen. Wat meteen opvalt bij dit advies is dat meer dan 85% van de gemeenten, waaronder alle grote, dit niet is gaan opvolgen. Wat ook opvalt is dat het vooral ingegeven lijkt door twee misvattingen: er zou op enige schaal sprake zijn van misbruik van de Wob en er zou een grote werkdruk uit het behandelen van Wob-verzoeken voortkomen. Over beide kom ik nog te spreken. Er valt meer op aan dit advies van de VNG. In alle gevallen waarin eisers het bestreden, hebben de rechtbanken de inning van behandelkosten van tafel geveegd. Het gaat om de gemeenten Kaag & Braassem, Leerdam, Heerlen en Landgraaf. Deze uitspraken brachten diverse andere gemeenten ertoe voortaan af te zien van de inning van behandelkosten, waaronder gemeenten waar ook beroepen tegen liepen, zoals de gemeente Reeuwijk. En Leerdam ging, bijgestaan door de VNG in hoger beroep. [Landgraaf heeft dit pro forma ook gedaan, maar lijkt te aarzelen, dan wel deze zaak af te wachten.] Wat verder opvalt is dat er van de gemeenten die behandelkosten in rekening brengen enkele zijn die dit bij de ene verzoeker wel en bij de andere niet doen. Zo berekent de gemeente Venlo bij een van mijn cliënten, X, wel en bij een andere, D, de omroep van Q, geen behandelkosten.

Bovendien blijken alle gemeenten die behandelkosten in rekening brengen bij verzoeken om kopie dit niet te doen bij verzoeken om inzage. Het mag evident zijn dat de behandelinspanning voor beide gelijk is. Er is een verschil: voor een kopieset moet gekopieerd worden, maar dit mag tegen kostprijs in rekening gebracht worden en voor een inzage moet een ruimte geregeld worden, enz. Dit zijn echter aspecten die niet meespelen in de behandelkosten zoals eiser die hier naar voren brengt.

Er is geen rechtsgrond, en die kan er ook niet zijn of komen. Het gaat in welke Wob dan ook om toegang vanwege het algemeen belang; om een plicht waar via de belastingen al voor betaald is; om een recht van de burger op toegang tot beleidsdocumenten. Bestuursrechtelijk zijn de documenten eigendom van het volk, dit stelt dat eenieder, behoudens de in de Wob genoemde uitzonderingsgronden, recht op toegang heeft. Het gaat om en recht voor de burger, om een plicht voor bestuursorganen en niet om een dienst. Bij een dienst gaat het én om een geïndividualiseerd product en om een geïndividualiseerd belang. Beide zijn hier niet, ten principale, niet aan de orde. Omdat er geen sprake is van een dienst kan er geen inning zijn van kosten.

Achterliggend speelt dat bij nogal wat bestuursorganen een cultuur aan het ontstaan is waarin termen als ‘misbruik van de Wob’ en ‘hoge werkdruk door de Wob’ sinds begin deze eeuw steeds luider gehoord worden. Deze geluiden zijn de reden dat we hier staan. We staan hier vanwege een klimaatsverandering en niet vanwege het hiervoor geschetste juridische kader, want daar is niet gewijzigd. Er is misbruik van de Wob. Zo hebben mensen die een acceptgiro voor snelheidsovertredingen ontvangen en netwerk van juridische adviseurs die door Wob-verzoeken over onder meer de flitsfoto's in te dienen de inning weten lam te leggen. Dit misbruik is kunnen ontstaan doordat bij de inning de bewijsmiddelen niet bekend worden en mensen die dus via de Wob gingen opvragen. Netto is dit dus eigenlijk geen misbruik van de Wob, maar een slim en onbedoeld inzetten van de Wob om een slordige boete-oplegging te frustreren. Binnenkort behoort dit tot het verleden omdat bij de incasso voortaan de toegang tot de bewijsmiddelen meteen meegeleverd wordt.

Meer ten principale kun je je afvragen of er misbruik van de Wob kan zijn. Het gaat om recht op toegang tot documenten die eigendom van het volk zijn. Kan dit oneigenlijk zijn? Kan dit misbruik zijn? Onder deze categorie worden meer bijzondere gebruiksvormen van de Wob geschaard, zoals het commercieel gebruik, bijvoorbeeld door auto-navigatiesystemen van KNMI gegevens. Van belang in deze zaak is dat die klimaatsverandering maakte dat in brede kringen rondzoemt dat er misbruik van de Wob gemaakt wordt en dat er iets gedaan aan gedaan moet worden. Hier gaat het om een journalistiek Wob verzoek, zuiverder kan de toepassing van de Wob niet zijn. De veronderstelde hoge werkdruk was een hoofdreden voor de VNG om te komen tot haar advies aan gemeenten. Dit wekt verbazing omdat er in ons land bijzonder weinig geWobd wordt. Als ik me op de cijfers van de Universiteit van Tilburg, hun Wob-Monitor, baseer kom ik op 8 verzoeken per 100.000 inwoners per jaar. Deze cijfers zijn voor Engeland 72, Ierland 125, VS 492 en voor Bulgarije 175. [Het betreft hier cijfers voor op landelijk niveau ingediend Wob-verzoeken, voor lagere zijn geen cijfers bekend, maar het geeft een goede indicatie.] Er zijn landen waar nog minder geWobd wordt, zoals de Romaanse en Duitsland. Dit komt vooral door een hele andere onderzoekscultuur. Deze cijfers worden impliciet en onbedoeld bevestigd door de VNG. Ter onderbouwing van hun advies tot het in rekening brengen van behandelkosten deden zijzelf een onderzoek onder gemeenten om op die manier die veronderstelde grote werkdruk in kaar te brengen. Uit dit onderzoek kwam dat het reuze meevalt met de werkdruk, dat veel gemeenten het zelfs niet echt registreren. Sinds dat onderzoek is de werkdruk ook niet meer zo prominent aanwezig in de VNG argumentaties.

Eiser stelt dat er maatschappelijk veel discussie is over het innen van behandelkosten bij Wob-verzoeken. Dat klopt maar de kranten erop nalezend betreft dit vooral verontwaardiging over de houding van de VNG; instemming met de uitspraken van de rechtbanken die de legesinningen terzijde schoven. Eiser stelt ook dat het om veel zaken gaat. Misschien is dat wel tekenend voor de tunnel waar eiser zich in bevindt. Om de een of andere reden vindt de VNG en in haar kielzog een steeds kleiner aantal gemeenten dat er een probleem is. Een parallel trekken naar het brandweerkostenarrest is niet te volgen. Op de eerste plaats gaat het bij de Wob om rechten van de burger, om extra-parlementaire controle rechten, maar daarenboven gaat het in dat arrest om echte kosten, te vergelijken met de kopieerkosten en die vallen buiten dit geschil.

(…)

De Gemeente heeft incidenteel beroep in cassatie ingesteld. De Gemeente heeft daartoe aangevoerd:

Artikel 229 Gemeentewet luidt:

Artikel 2 WOB luidt:

Artikel 3 WOB luidt:

Artikel 12 WOB luidt:

Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen voor de centrale overheid regels worden gesteld met betrekking tot in rekening te brengen vergoedingen voor het ingevolge een verzoek om informatie vervaardigen van kopieën van documenten en uittreksels of samenvattingen van de inhoud daarvan.

Artikel 14 WOB luidt:

Nadere regels omtrent de uitvoering van het bij of krachtens deze wet bepaalde kunnen worden gesteld:

In de legesverordening van de Gemeente is bepaald:

Onder de naam ‘leges’ worden rechten geheven voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.

Belastingplichtig is de aanvrager van de dienst dan wel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend.

(…)

In de bij de legesverordening van de Gemeente behorende tarieventabel is, voor zover in cassatie van belang, het volgende bepaald:

In de wetsgeschiedenis bij de WOB is over artikel 12 WOB opgemerkt:9.

Artikel 7 van de WOB geeft de Kroon de bevoegdheid om voor het verstrekken door organen van de centrale overheid van fotokopieën van documenten uit hoofde van verzoeken om informatie tarieven vast te stellen. Deze tarieven zijn vastgesteld bij de Aanwijzingen inzake Openbaarheid van bestuur nummer 51. Het tarief bedraagt thans f 0,40 per bladzijde met dien verstande dat stukken tot 25 bladzijden gratis worden verstrekt. De Evaluatiecommissie wijst in haar eindrapport op het feit dat gemeenten en provincies voor fotokopieën zeer uiteenlopende bedragen in rekening brengen. In aanbeveling 20 wordt aanbevolen het tarief dat het rijk hanteert, ook op de gemeenten, provincies en andere (overheids-)organen van toepassing te doen zijn. Wij hebben deze aanbeveling zo verstaan dat het doel zou moeten zijn te voorkomen dat tarieven zouden gelden die belemmerend kunnen werken bij de toepassing van de WOB. Dit sluit niet uit dat de tarieven die de overheidsorganen in rekening brengen, onderling kunnen verschillen. Zij behoren echter een bepaalde grens niet te overschrijden. Met het oog daarop is in artikel 12 bepaald dat voor kopieën van documenten en uittreksels of samenvattingen van de inhoud van documenten vergoedingen in rekening kunnen worden gebracht volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vast te stellen regels. In deze voor alle overheidsorganen geldende algemene maatregel van bestuur zullen voor de niet tot de rijksoverheid behorende organen maxima van de in rekening te brengen vergoedingen worden aangegeven. Tevens vindt daarin de tariefstelling voor de organen van de rijksoverheid plaats. Onze gedachten gaan daarbij uit naar de volgende tariefopbouw. Voor kopieën van documenten geldt een tarief van f 0,75 per geleverde kopie met dien verstande dat de eerste 5 kopieën niet in rekening worden gebracht en er een minimum tarief zal gelden van f 10,- in geval recht verschuldigd is. Dit betekent dat bij een aantal van 6 tot 13 kopieën f 10,-verschuldigd is. Het minimum hangt samen met de comptabele problemen van kleine bedragen. Indien in verband met het verzoek om informatie een uittreksel uit of een samenvatting van de inhoud van een document moet worden gemaakt, geldt een tarief van f 5,- per bladzijde. Wij achten een dergelijk tarief gerechtvaardigd, gelet op de hoeveelheid werk die het vervaardigen van uittreksels en samenvattingen met zich brengt. Acht de verzoeker de kosten te hoog, dan zal hij genoegen moeten nemen met inzage indien zulks mogelijk is. Over de tariefstelling voor de niet tot de rijksoverheid behorende organen zal overleg gevoerd worden met de VNG, het IPO en de UvW. Voorts zal de Raad voor de Gemeentefinanciën worden gehoord. Wij denken aan een opzet zoals die voor het rijk zal gelden, zij het dat de organen de vrijheid hebben om al dan niet een tarief te berekenen binnen bepaalde marges.

(…)

Bij arrest van 7 mei 1997, ook bekend als het brandweerkostenarrest, heeft de Hoge Raad overwogen:10.

Van Leijenhorst heeft bij voornoemd arrest geannoteerd voor BNB:11.

De overheid verleent allerlei diensten aan individuele personen, aan groepen van personen en aan de door de overheid bestuurde gemeenschap als geheel. Waar het gebaat zijn van de gemeenschap als geheel overheerst (handhaving openbare orde, defensie, veiligheid, enz.) moet de gemeenschap de kosten dragen. De financiering geschiedt dan uit de algemene middelen. Staat het gebaat zijn van een groep van personen voorop, zoals bijvoorbeeld bij het instandhouden van een rioolstelsel of bij het verwijderen van huishoudelijke afvalstoffen, dan ligt het voor de hand de kosten op de belanghebbende groep (degenen, wier eigendom op het rioolstelsel is aangesloten; degenen, die huishoudelijk afval produceren) te verhalen door het heffen van zogeheten bestemmingsbelastingen (riool- resp. afvalstoffenheffing). In beide gevallen — dienstverlening aan de gemeenschap als geheel en dienstverlening aan een groep van personen — gaan zowel de dienstverlening als de financiering de individuele persoon te boven, zij liggen op het niveau van de collectiviteit (de gemeenschap of de groep). Pas als sprake is van geïndividualiseerde diensten kunnen de kosten van die diensten aan de individuele afnemers in rekening worden gebracht, waarbij acht moet worden geslagen op de volgende beperkingen:

Bij arrest van 17 april 2009 heeft de Hoge Raad overwogen:12.

Van den Burg heeft bij voornoemd arrest geannoteerd voor NTFR:13.

Kenmerkend voor de legesheffing is dat sprake moet zijn van een wederprestatie van de overheid, een dienst. Wat onder dienstverlening wordt verstaan is niet uitgewerkt in de wet en moet daarom naar spraakgebruik en in de jurisprudentie worden uitgelegd. Zo moet de dienst voor degene die in de legesheffing is betrokken van belang zijn en niet ongewenst zijn. In 1997 introduceerde de Hoge Raad in een arrest handelend over brandweerrechten (kostenverhaal van brandweerkosten in een geval van het uit een gracht takelen van een auto) een belangrijk criterium voor de vraag of sprake is van dienstverlening bij de rechten: de dienst moet ‘rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang’. Ook in een arrest uit 2004 over de vraag of leges kunnen worden geheven voor een verzoek om planschade ex. art. 49 Wet RO trekt de Hoge Raad deze lijn door. Volgens de Hoge Raad gaat het in het laatste geval rechtstreeks en vooral om het dienen van het publieke belang.

Van vergunningen kan men stellen dat hiermee verboden worden opgeheven waarmee het individuele belang wordt gediend. Hiermee kan worden gesteld dat er een verandering van de rechtstoestand plaatsvindt (dat geldt overigens ook voor voorlopige maar weer niet voor ambtshalve — dus ongevraagde — vergunningen). Het stelsel van verboden bestaat overigens wel ten behoeve van het algemeen belang.

In het onderhavige geval heeft belanghebbende in verband met echtelijke problemen de gemeente verzocht om haar tijdelijke vrijstelling te verlenen van het verbod in het bestemmingsplan van permanente bewoning van een recreatiewoning. De Hoge Raad stelt geheel in de lijn van bovenbeschreven jurisprudentie dat een verzoek van een particulier om van een bestemmingsplan af te wijken in het algemeen niet op het publieke belang zal zijn gericht, maar zal zijn gestoeld op een persoonlijke wens van de verzoeker. Dat geldt ook hier. De werkzaamheden van de gemeente bij de beoordeling van dat verzoek houden rechtstreeks en in overwegende mate verband met dit individuele belang van belanghebbende. Dat wordt niet anders doordat de gemeente bij haar beslissing op het verzoek de belangen van belanghebbende afweegt tegen de gevolgen voor de ruimtelijke ordening. De omstandigheid dat belanghebbende de vrijstelling op het moment waarop deze verleend werd niet meer nodig had, is te dezen niet relevant.

De Hoge Raad heeft bij arrest van 9 september 2011 overwogen:14.

Van den Burg e.a. schrijven:15.

Het begrip dienstverlening wordt niet in de wet omschreven. Om die reden dient dit aan de hand van het spraakgebruik en jurisprudentie te worden uitgelegd. Er dient een wederprestatie te worden verricht. Wordt door de gemeente geen wederprestatie verricht, dan mogen geen rechten worden geheven. De wederprestatie dient voor degene die in de rechten wordt betrokken van belang te zijn. Indien blijkt dat belanghebbende de wederprestatie niet wenst, kunnen geen rechten worden geheven.

Soms kunnen zowel het individuele belang als het algemene belang met een gemeentelijke activiteit worden bevorderd. Van belang is dat primair het individuele belang met een activiteit wordt bevorderd. Wordt daarentegen primair het algemene belang met een activiteit bevorderd dan is voor kostenverhaal via rechten geen plaats.

En voorts16.

Is de gemeente verplicht de diensten te verlenen, dan ontstaat daardoor niet de bevoegdheid tot het heffen van genotsrechten indien daarmee slechts uitvoering wordt gegeven aan een op haar rustende publiekrechtelijke plicht en het individuele belang met de dienst niet wordt gediend. Hierbij kan worden gedacht aan het onderhouden van wegen op basis van de Wegenwet. Dit vindt kennelijk plaats in het kader van het algemene belang. Het heffen van rechten ter zake van bijvoorbeeld brandbestrijding of politiële diensten is niet toegestaan aangezien dit een publieke taak van de gemeenten is en gemeenten deze taak (…) wettelijk verplicht dienen uit te voeren. Heffing is mogelijk indien sprake is van een dienst die het gemeentebestuur heeft verstrekt en waarvan de genothebbende het feitelijke genot heeft. Het bestaan van een wettelijke plicht voor de gemeente om bepaalde diensten te verlenen is geen doorslaggevend criterium om te bepalen of de bevoegdheid tot het heffen van rechten al dan niet is vervallen. Kosten van bijzondere diensten van de brandweer of politie — bijvoorbeeld het leegpompen van kelders dan wel advisering bij beveiliging — kunnen via genotsrechten worden verhaald.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft bij brief van 31 mei 2011 geschreven:17.

De Minister van Binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties heeft bij brief van 13 januari 2012 opgemerkt:

De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken heeft mij verzocht om voorafgaand aan het voor 31 januari 2012 geplande algemeen overleg over openbaarheid van bestuur en persvrijheid in de 21e eeuw, nadere informatie te verstrekken over de brief van 31 mei 2011 (Kamerstukken II 2010/11, 32 802, nr. 1) en de in die brief aangekondigde wijziging van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). In reactie op dat verzoek bericht ik u als volgt. De brief van 31 mei 2011 is uitgangspunt bij het thans in voorbereiding zijnde wetsvoorstel tot wijziging van de Wob. Zo zal er een regeling komen die beoogt het oneigenlijk gebruik van de Wob tegen te gaan. Uitgangspunt daarbij blijft dat de verzoeker geen belang hoeft te stellen. Ook komt er een regeling die — van oneigenlijke verzoeken te onder-scheiden — omvangrijke verzoeken beter hanteerbaar moet maken. Ook hier blijft uitgangspunt dat de verzoeker geen belang hoeft te stellen. Vanzelfsprekend zal die regeling ook geen afbreuk mogen doen aan de mogelijkheid voor de verzoeker inzicht te verwerven in het functioneren van de overheid. Verder wijs ik nog op de uniforme kostenregeling die ik tot stand wil brengen waarbij — in lijn met het Verdrag van Tromsø — in de Wob zal worden opgenomen dat ten hoogste de werkelijke kosten van reproductie en levering in rekening mogen worden gebracht (marginale verstrekkingskosten). Op dit moment worden de teksten voor het wetsvoorstel interdeparte-mentaal afgestemd. Zodra het voorstel daar rijp voor is, zal consultatie plaatsvinden. Zoals al in de brief van 31 mei 2011 is aangekondigd, zal het voorstel worden toegestuurd aan de decentrale overheden en de gebruikelijke adviesorganen. Het voorstel zal ook worden toegezonden