HR, 22-12-2017, nr. 17/03020

Het Hof heeft overwogen dat het een verwijtbare fout van belanghebbende zelf betreft. Voorts heeft het Hof overwogen dat niet gehandeld is in strijd met de onderzoeksplicht van de heffingsambtenaar nu er geen onderzoeksplicht van toepassing is, er geen beleid bestond over een nacontrole en dat een nacontrole slechts beperkt was tot de vraag of er sprake was van laden of lossen, niet of een betaalbewijs was achtergelaten. Het beroep van belanghebbende op het arrest van uw Raad van 18 juni 2010 acht het Hof niet van toepassing nu het daar de inkomstenbelasting betrof die bij wege van aanslag wordt geheven.

In zijn overwegingen heeft het Hof vooraleerst uit het oog verloren dat de keuzes voor verwerking van de aangifte en het controleren en verwerken daarvan zijn gemaakt om uitsluitend de heffingsambtenaar voordeel te bieden. Namelijk een snellere en efficiëntere controle met de inzet van veel minder (dure) menskracht. Algemeen bekend is dat medewerkers van de heffingsambtenaar openlijk kritiek hebben op de wijze waarop deze controles plaatsvinden en deze kwalificeren als ‘niet integer en oneerlijk’.1. Een dergelijk beleid waarbij enkel nog de modus operandi van de heffingsambtenaar centraal staat heeft als logisch gevolg dat dit leidt tot verminderde rechtsbescherming waarbij de gerechtvaardigde belangen aan de zijde van belanghebbenden niet langer afdoende worden meegewogen.

Het Hof overweegt in zijn uitspraak dat de heffingsambtenaar geen acht slaat of hoeft te slaan op een betalingsbewijs dat in de auto wordt achtergelaten en dat de heffingsambtenaar mocht volstaan met de controle zoals beschreven in r.o. 2.4. Dat houdt aldus in dat de heffingsambtenaar volgens het Hof kan volstaan met het enkel scannen van het kenteken en na te gaan of dit kenteken voorkomt in zijn database met betaalde kentekens. De heffingsambtenaar hoeft aldus niet ter plaatse te gaan kijken, er is geen onderzoeksplicht of zorgvuldigheidsnorm van toepassing, de heffingsambtenaar kan direct een naheffingsaanslag opleggen.

Dit oordeel van het Hof getuigt van een onjuiste rechtsopvatting, althans is niet voldoende gemotiveerd.

Volgens artikel 231, lid 2, aanhef en letter b, van de Gemeentewet gelden de in de AWR neergelegde bevoegdheden en verplichtingen van de inspecteur met betrekking tot de gemeentelijke belastingen voor de gemeenteambtenaar, belast met de heffing van gemeentelijke belastingen. Ingevolge artikel 5 AWR geschiedt de vaststelling van een belastingaanslag door het ter zake daarvan opmaken van een aanslagbiljet door de heffingsambtenaar als inspecteur. Hieronder dient ook een naheffingsaanslag te worden volstaan. Artikel 11, lid 1, AWR bepaalt dat de aanslag wordt vastgesteld door de heffingsambtenaar als inspecteur. Mitsdien heeft ook de heffingsambtenaar bij het opleggen van de naheffingsaanslag een onderzoeksplicht op grond van artikel 3:2 Awb en dient deze de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen te vergaren.

Belanghebbende heeft overigens nooit betoogd, zoals het Hof overweegt in r.o. 5.4, dat het zou gaan om een ‘nadere onderzoeksplicht’, dat wil zeggen onderzoek dat verder gaat dan hetgeen gebruikelijk is of redelijkerwijs mag worden verwacht.

Bij het vaststellen van de naheffingsaanslag was de heffingsambtenaar gehouden ten minste de normale zorgvuldigheid te betrachten (vgl. ook het arrest van het Hof Leeuwarden van 13 juni 2017, ECLI:NL:GHARL:2017:5236). Voor zover het Hof dan ook het tegendeel heeft aangenomen in r.o. 5.8 berust dat oordeel derhalve op een onjuiste rechtsopvatting.

Het voorgaande geldt evenzeer voor de reikwijdte van de te betrachten zorgvuldigheid en de onderzoeksplicht van de heffingsambtenaar. Anders dan het Hof meent heeft belanghebbende voldoende maatregelen genomen om de heffingsambtenaar kenbaar te maken dat de parkeerbelasting wél was voldaan. Had de heffingsambtenaar de normale zorgvuldigheid betracht dan had hij dit ook kunnen constateren.

In de voorliggende zaak is Immers niet in geschil dat belanghebbende het betaalbewijs achter zijn voorruit heeft geplaatst. De desbetreffende parkeerautomaat bood ook de gelegenheid om dit betaalbewijs te printen. Op het betaalbewijs is het bedrag zichtbaar waarvoor is betaald en vanaf wanneer en tot welk tijdstip er mocht worden geparkeerd. Het Hof heeft aangenomen dat er in zijn algemeenheid weliswaar nadere controles plaatsvonden om te bepalen of bijvoorbeeld werd gelost of geladen, maar dat niet specifiek werd gecontroleerd op betaalbewijzen. Zou dit al zo zijn dan is dit onderscheid kunstmatig en niet redengevend. Immers zijn ook al deze nadere controles in essentie erop gericht om na te gaan of het belastbare feit zich heeft voorgedaan en of er aldus een naheffingsaanslag kon worden opgelegd. Dat er nadere controles plaatsvonden onderschrijft bovendien dat het controleren op de aanwezigheid van een betaalbewijs mogelijk was voor de heffingsambtenaar. Het zou merkwaardig genoeg betekenen dat de onderzoeksplicht van de heffingsambtenaar wel zover gaat dat nabij en in de auto moet worden gekeken voor een aanwijzing dat er werd geladen of gelost, maar dat er niet kon worden gekeken voor aanwijzingen dat de parkeerbelasting toch was voldaan.

Belanghebbende zoekt daarnaast tevens aansluiting bij de Wet digitale handhaving veelvoorkomende overtredingen. In de Memorie van Toelichting bij die wet Is bepaald omtrent parkeerovertredingen dat:

Voorts is in de Nota naar aanleiding van het Verslag (Kamerstukken II, 33.697, nr. 6) door de minister de volgende werkwijze voorgeschreven:

Uitgangspunt behoort te zijn dat de feitelijke situatie volledig wordt vastgelegd door middel van fotografisch materiaal en dat het voor een belanghebbende vrijwel direct kenbaar is dat er een overtreding is geconstateerd. Dit heeft naar het oordeel van belanghebbende consequenties voor de zorgvuldigheid waarmee de heffingsambtenaar te werk dient te gaan bij het opleggen van een eventuele naheffingsaanslag. Zo zal hij zich er tevens van moeten vergewissen dat geen betaalbewijs in de auto aanwezig is en van dat feit een foto opname moeten maken. Het behoeft geen toelichting dat de werkwijze van de heffingsambtenaar verregaand is uitgekleed ten opzichte van de werkwijze die de wetgever voor ogen heeft gehad. Zo wordt door de heffingsambtenaar ook geen kennisgeving achtergelaten maar ontvangt een belanghebbende de naheffingsaanslag pas enkele dagen later per post.

Anders dan het Hof meent behoort het dan ook tot de onderzoeksplicht en de normale te betrachten zorgvuldigheid van de heffingsambtenaar dat de auto moet worden gecontroleerd op aanwezigheid van een eventueel betaalbewijs. Daartoe is, anders dan het Hof overweegt, niet bepalend of er concreet beleid is dat er ook op een betaalbewijs wordt gecontroleerd nu de normale zorgvuldigheid reeds daartoe gebiedt.

Uit de voorgeschreven wijze waarop (elektronische) aangifte moest worden gedaan volgt evenmin een ander antwoord. De gebruikte techniek en de wijze van elektronisch controleren dienen immers slechts de eenzijdige (economische) belangen van de heffingsambtenaar en niet die van de belastingplichtige. Van belanghebbende kon niet worden gevergd dat hij nogmaals een nieuw kaartje kocht met daarop het juiste kenteken, maar heeft in dit geval adequaat gereageerd door het betaalbewijs leesbaar achter de voorruit in de auto te plaatsen en ervan uit te gaan dat dit door de controlerende instantie zou worden gezien.

Indien de oorzaak van een onterechte aanslag is gelegen in een door verweerder expliciet voorgeschreven handelswijze zonder het geven van de mogelijkheid tot het verstrekken van aanvullende Informatie (zoals het plaatsen van een fysiek betaalbewijs in de auto), dienen de gevolgen daarvan voor rekening en risico van de heffingsambtenaar te komen en behoren deze niet eenzijdig op de aangifteplichtige te worden afgewenteld. Voorgaande klemt des te meer nu de werkwijze van de heffingsambtenaar geenszins voldoet aan de reeds hiervoor geciteerde werkwijze die de wetgever voor ogen geeft gehad. Ook hierom is de werkwijze van de heffingsambtenaar onzorgvuldig en getuigt het oordeel van het Hof van een onjuiste rechtsopvatting.

Het Hof heeft overwogen dat partijen niet van mening verschillen over de relevante feiten die ten grondslag lagen aan de in bezwaar bestreden naheffingsaanslag. Het Hof overweegt voorts dat sprake is van twee besluiten en dat deze van elkaar moeten worden onderscheiden. Nu het primaire besluit werd vernietigd was reeds daarom volledig aan het bezwaar tegemoet wordt gekomen. Derhalve mocht de heffingsambtenaar afzien van het horen op grond van art. 7:3 aanhef en onder e Awb, aldus het Hof

Het oordeel van het Hof getuigt van een onjuiste rechtsopvatting althans is onvoldoende gemotiveerd en onbegrijpelijk.

De rechtbank heeft geoordeeld dat de hoorplicht is geschonden, maar deze schending met toepassing van art. 6:22 Awb gepasseerd. In hoger beroep is hierover door belanghebbende geklaagd en gemotiveerd gesteld dat door het niet-horen hij in zijn belangen is geschaad, waardoor aan dit verzuim niet zomaar voorbij kon worden gegaan. Vervolgens laat het Hof echter na te toetsen of deze toepassing van artikel 6:22 Awb juist is en beperkt het Hof zich ten onrechte tot enkel nog de vraag of de heffingsambtenaar op grond van art. 7:3 Awb van het horen af kon worden gezien. Daarmee treedt het Hof tevens buiten de omvang van het geschil. Bij het Hof Is niet bepleit dat de rechtbank ten onrechte heeft vastgesteld dat de hoorplicht zou zijn geschonden. De heffingsambtenaar heeft evenmin incidenteel hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank.

Voor zover het Hof met r.o. 5.11 en 5.12 zou hebben overwogen dat belanghebbende, anders dan in het door het Hof in r.o. 5.10 geciteerde arrest, niet zou zijn benadeeld, kan belanghebbende het Hof hierin niet volgen. Belanghebbende en de heffingsambtenaar verschilden immers — en zulks blijkt ook uit de gedingstukken — wel van mening omtrent de van belang zijnde feiten en waardering daarvan voor wat betreft de vraag of de onrechtmatigheid van het besluit aan de heffingsambtenaar zelf te wijten was. Gelet hierop valt niet in te zien dat belanghebbende niet zou zijn benadeeld door het achterwege blijven van een hoorzitting.

Voor zover het Hof overweegt dat van een schending van de hoorplicht geen sprake zou zijn nu van het horen kon worden afgezien op grond van art. 7:3 aanhef en onder e, Awb, merkt belanghebbende het volgende op.

Uit de gedingstukken volgt dat de heffingsambtenaar in de bezwaarfase belanghebbende heeft uitgenodigd om (telefonisch) te worden gehoord op 27 juli 2015. In de uitspraak op bezwaar is door de heffingsambtenaar niet afgezien van het horen omdat geheel aan het bezwaar tegemoet zou zijn gekomen. De heffingsambtenaar overweegt juist wél te hebben willen horen. Onder die omstandigheden kan, anders dan het Hof meent, niet worden gezegd dat de heffingsambtenaar zich alsnog op het standpunt kon stellen dat hij van het horen mocht afzien op grond van art. 7:3, aanhef en onder e, Awb. Het Hof heeft dit niet onderkend, reeds hierom getuigt het oordeel van het Hof van een onjuiste rechtsopvatting.

De overweging van het Hof in r.o. 5.16 t/m 5.18 dat sprake is van twee van elkaar te onderscheiden besluiten en dat een en ander leidt tot de conclusie dat als onderdeel van ‘het bezwaar’ als bedoeld in art. 7:3 Awb zeker niet moet worden begrepen het verzoek om vergoeding van kosten als bedoeld in art. 7:15 Awb, getuigt eveneens van een onjuiste rechtsopvatting en is ook overigens door het Hof onvoldoende gemotiveerd.

In de Memorie van Toelichting is over de procedurele aspecten van de beslissing op het verzoek om kostenvergoeding opgemerkt dat (Kamerstukken II, 1999/2000, 27 024, nr. 3, blz. 8):

Hieruit kan geen andere conclusie volgen dan dat een beslissing op het verzoek tot vergoeding van kosten onderdeel uitmaakt van de beslissing op het bezwaar en dat aldus voor de door het Hof aangebrachte dichotomie in r.o. 5.18 geen plaats is. De kostenbeslissing maakt deel uit van de beslissing op bezwaar. Niet voor niets heeft uw Raad eerder overwogen dat een nadien alsnog genomen beslissing op het verzoek om vergoeding van kosten indien dat was nagelaten een reeds genomen beslissing op bezwaar kan completeren.

Anders dan het Hof oordeelt In r.o. 5.18 bestaat ‘het bezwaar’ als bedoeld in art. 7:3 Awb zowel uit de tegen het primaire besluit gerichte bezwaren als het kostenverzoek. De inhoud van het bezwaarschrift en wat een belanghebbende daarmee wil bereiken is bepalend, niet het besluit waartegen het bezwaar zich richt. De wetstekst noch de bedoeling van de wetgever biedt steun voor de opvatting van het Hof.

Het primaire besluit is bovendien drager van de in art. 7:15 Awb genoemde onrechtmatigheid indien het wordt herroepen. De vraag of er sprake is van een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid maakt als gevolg daarvan ook onderdeel uit van da heroverweging in bezwaar. De kostenbesllssing en de vraag aan wie de onrechtmatigheid te wijten valt is vrijwel altijd integraal verweven met de materiële aard van de zaak en de daarbij van belang zijnde feiten (bijv. of het kaartje zichtbaar was, of voldoende gelegenheid is gegeven een kaartje te kopen, en zo voorts). Een belanghebbende moet zich hierover in bezwaar kunnen uitlaten indien partijen daarover van mening verschillen, ook uit rechtseconomische overwegingen nu anders die discussie pas eerst bij de rechtbank aan de orde zou kunnen komen.2.

Gelet hierop deed de situatie waarbij volledig aan het bezwaar tegemoet werd gekomen als bedoeld in art. 7:3 aanhef en onder e, Awb zich niet voor, reeds omdat de gevraagde vergoeding van kosten door de heffingsambtenaar was afgewezen. Het Het hof is derhalve tevens van een onjuiste maatstaf uitgegaan voor de beantwoording van de vraag of de heffingsambtenaar van het horen mocht afzien.