CBb, 30-07-2019, nr. 18/1527

Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op4.921 kilogram (kg).

Bij besluit van 3 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en geweigerd om op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw ontheffing aan appellante te verlenen.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 juni 2019. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

Appellante exploiteert een melkveehouderij. Eind 2012 heeft appellante haar stalcapaciteit uitgebreid met 117 plekken. Appellante wilde haar melkveehouderij (stapsgewijs) uitbreiden. Op 21 juli 2015 verkreeg zij een omgevingsvergunning voor het houden van 267 melkkoeien en 73 stuks jongvee. Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 85 melkkoeien en 96 stuks jongvee. Verweerder heeft het fosfaatrecht op dit aantal afgestemd en een korting van 8,3% toegepast.

Op 4 juli 2017 heeft verweerder in het kader van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm) geoordeeld dat in het geval van appellante sprake is van een individuele en buitensporige last. Zij is voor 12 december 2013 onomkeerbare verplichtingen aangegaan ten aanzien van haar bedrijfsuitbreiding. Aan haar is ontheffing verleend en haar melkveefosfaatreferentie is vastgesteld op 9.457 kg.

Appellante voert aan dat het bestreden besluit een onaanvaardbare inbreuk maakt op haar eigendomsrecht. Het fosfaatrechtstelsel vormt voor haar een individuele en buitensporige last in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EP). Zowel op regelingsniveau als op individueel niveau mist een fair balance. De invoering van het stelsel van fosfaatrechten was ten tijde van de uitbreidingen voor haar niet voorzienbaar. De toekenning van fosfaatrechten voor (slechts) 85 melkkoeien brengt haar bedrijfsvoering in gevaar. Verweerder heeft appellante in het kader van de Wvgm ontheffing verleend en een melkveefosfaatreferentie van 9.457 kg toegekend omdat sprake was van een individuele en buitensporige last. Deze ontheffing is met de komst van het fosfaatrechtenstelsel nutteloos geworden. Appellante mocht verwachten dat verweerder haar 9.457 kg fosfaatrecht zou toekennen. Verweerder moet appellante op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw ontheffing verlenen.

Verweerder betwist dat appellante een individuele en buitensporige last draagt. Van bijzondere omstandigheden, anders dan een financiële last, is niet gebleken. Aan de in het kader van de Wvgm verleende ontheffing kon appellante geen gerechtvaardigde verwachtingen ontlenen, nu daarvoor andere voorwaarden golden om in aanmerking te komen voor het verkrijgen van ontheffing dan op grond van artikel 38 van de Msw. Daarnaast beschikte appellante op 2 juli 2015 nog niet over de vergunningen die nodig waren voor haar uitbreidingsplannen.

3. Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw kan verweerder ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.

Het College heeft de algemene uitgangspunten voor de beoordeling van het beroep op artikel 1 van het EP uiteengezet in zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en in de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1 t/m 7) en 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291).

Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. Zoals is overwegen onder 6.8.2 in de uitspraak van 23 juli 2019 is in dat verband vooral relevant in welke mate de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een individuele en buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is verder mede van belang of het bedrijf legaal is uitgebreid, en of de investeringen passen binnen de vergunningen voor het houden van een specifiek aantal melkkoeien en jongvee.

Appellante is er niet in geslaagd aan die bewijslast te voldoen. Op 2 juli 2015 beschikte appellante niet over de vereiste vergunningen voor de beoogde uitbreiding van haar veestapel. De vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 is haar pas 21 juli 2015 verleend. Appellante is dus met de door haar gedane investeringen vooruitgelopen op de voor de uitbreiding benodigde vergunning. Zoals het College eerder heeft overwogen, zie de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, is dan in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 EP. Dit uitgangspunt geldt ook wanneer dat voor appellante aanzienlijke financiële consequenties heeft. Hetgeen appellante heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Deze beroepsgrond faalt.

Het beroep van appellante op het vertrouwensbeginsel treft geen doel. Zoals het College heeft overwogen in de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:1, bestaan relevante verschillen tussen de doelstellingen van de Wvgm en het fosfaatrechtenstelsel. Appellante kon aan de ontheffing in het kader van de Wvgm niet de in rechte te honoreren verwachting ontlenen dat toekomstige maatregelen haar niet zouden treffen. Dat verweerder in het kader van de Wvgm heeft geoordeeld dat in het geval van appellante sprake was van een individuele en buitensporige last, maakt niet dat ook in het kader van het fosfaatrechtenstelsel tot dat oordeel moet worden gekomen.

De stelling dat appellante met de komst van het fosfaatrechtenstelsel de aan haar verleende ontheffing in het kader van de Wvgm niet meer kan benutten, heeft zij - tegenover de gemotiveerde weerlegging door verweerder - niet onderbouwd. Reeds daarom slaagt deze beroepsgrond niet.

Het bestreden besluit mist een voldoende draagkrachtige motivering en is daarmee in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het College ziet aanleiding toepassing te geven aan artikel 6:22 van de Awb aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld.

5. Het beroep is ongegrond. In het licht van deze overwegingen is er in het geval van appellante geen verplichting voor verweerder om het fosfaatrecht te verhogen of andere compensatie te bieden.

6. Gelet op 4.6 ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze worden, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht, begroot op € 1.024,- voor de door een derde verleende rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,-).

Het College:

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. J.M.M. van Dalen als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 juli 2019.

w.g. R.C. Stam w.g. J.M.M. van Dalen