HR, 14-10-2016, nr. 16/00801

Het Hof concludeert, onder verwijzing naar een aantal uitspraken van het Hof van Justitie, dat het Handvest in onderhavig geval geen toepassing vindt omdat de Wet op belastingen van rechtsverkeer niet beoogt uitvoering te geven aan een Unierechtelijke bepaling.

Belanghebbenden betwisten de juistheid van deze conclusie onder verwijzing naar de Conclusie van Advocaat-Generaal Wahl.1. In die conclusie verwijst de Advocaat-Generaal onder meer naar jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie waarin ondanks het feit dat geen fundamentele vrijheden deel uitmaakten van het geschil en bovendien alle aspecten van een zaak zich in de interne sfeer van een Lidstaat afspeelden (zodat voor het Hof strikt genomen geen taak was weggelegd), het Hof zich desalniettemin bevoegd heeft verklaard en een oordeel heeft gegeven.

De Advocaat-Generaal gaat in r.o. 51 e.v. nader in op de toepassing van het Handvest. Daartoe overweegt hij dat vaste rechtspraak is dat de in de rechtsorde van de EU gewaarborgde grondrechten toepassing kunnen vinden in alle situaties die door het Unierecht worden beheerst (r.o. 54). Uit deze vaststelling alsmede uit al hetgeen daarna volgt (in het bijzonder r.o. 62) leiden belanghebbenden af dat zodra vastgesteld kan worden dat een nationale regeling de werkingssfeer van het Unierecht raakt c.q. door het Unierecht worden beheerst, daarmee het ‘Recht van de Unie ten uitvoer wordt gebracht’ en mitsdien het Handvest en de daarin opgenomen bepalingen van toepassing zijn en in acht moeten worden genomen.

Desalniettemin is het uiteindelijk oordeel van de Advocaat-Generaal in de betreffende zaak niet-ontvankelijkverklaring. Niet omdat de vraag niet onder de gegeven omstandigheden van belang zou kunnen zijn, maar omdat de verwijzingsvraag niet aan de vereisten van artikel 267 VWEU voldeed. Dat had, zo concludeert de Advocaat-Generaal, voorkomen kunnen worden door de relatie met het Unierecht en daarmee het belang voor de procedure en rechtseenheid uiteen te zetten. Dat is bijzonder teleurstellend te noemen voor de verzoekers, maar ook voor andere rechtzoekenden, aangezien er wellicht meer bekend had kunnen zijn ten aanzien van de reikwijdte / toepassing van het Handvest. Vooruitlopend op deze ‘belangentoets’ wordt hierna ingegaan op het belang dat belanghebbenden in de onderhavige procedure hebben bij beantwoording van het aangedragen middel en de daaraan ten grondslag liggende overwegingen.

In het hoger beroepschrift is reeds aangedragen dat het enkele feit dat iemand woonachtig is in een Lidstaat en daarmee burger van de Unie is, reeds met zich meebrengt dat hij of zij een rechtstreeks beroep kan doen op het Handvest. Het Hof is in zijn uitspraak voorbij gegaan aan dit argument. Dat klemt te meer nu Advocaat-Generaal Wahl heeft geconcludeerd dat het gaat om de vraag of een nationale regeling de werkingssfeer van het Unierecht raakt c.q. door het Unierecht wordt beheerst waarmee het Recht van de Unie reeds ten uitvoer wordt gebracht. Oftewel, het gaat niet om de vraag of de heffing van overdrachtsbelasting gereguleerd wordt door de Unie, zoals bijvoorbeeld de omzetbelasting, maar om de vraag of de heffing van overdrachtsbelasting het recht van de Unie op enige wijze raakt. Dat kan elk recht zijn. Nu artikel 20 lid 2 van het VWEU bepaalt dat de burgers van de Unie de rechten en plichten hebben die bij de Verdragen zijn bepaald, waarbij het Handvest ingevolge artikel 6 lid 1 VEU als verdrag in deze zin kwalificeert, zijn belanghebbenden van mening dat het Burgerschap van de Unie (dat dus wordt beheerst door het Unierecht) met zich meebrengt, dat elke nationale bepaling die consequenties heeft voor belanghebbenden het Unierecht raakt en mitsdien het Unierecht wordt uitgeoefend, met als gevolg dat belanghebbenden te allen tijde de mogelijkheid hebben rechten te ontlenen aan het Handvest. Dat de juistheid van deze stelling geenszins ondenkbaar is blijkt naar de mening van belanghebbenden ook uit r.o. 69 van de conclusie waarin de Advocaat-Generaal vervolgt:

Voorts is in het pleidooi bij de Rechtbank gesteld dat het feit dat de Nederlandse Grondwet in de artikelen 93 en 94 voorschrijft dat het Unierecht voorrang heeft op de nationale wetgeving, met zich meebrengt dat de grondrechten van het Handvest te allen tijde worden gegarandeerd. In het hoger beroepschrift is deze stelling als herhaald ingelast. Het Hof heeft deze stelling echter onbeantwoord gelaten en is daarmee naar de mening van belanghebbenden in ieder geval in strijd met het motiveringsbeginsel. Onduidelijk is daarmee bovendien of het Hof met belanghebbenden van mening is dat belanghebbenden te allen tijde worden beschermd door de in het Handvest opgenomen grondrechten. Deze stelling wordt te meer van belang als belanghebbenden niet reeds uit hoofde van hun burgerschap van de Unie de in het Handvest opgenomen grondrechten kunnen doen laten gelden. Belanghebbenden herhalen derhalve dat het feit dat de wetgever met de invoering van de artikelen 93 en 94 van de Grondwet er voor heeft gekozen zich te conformeren aan het ‘hogere recht’ waaronder het Unierecht, met zich meebrengt dat de nationale wetgeving de werkingssfeer van het Unierecht raakt c.q. door het Unierecht wordt beheerst, met als gevolg dat het Unierecht wordt uitgeoefend en belanghebbenden mitsdien rechten kunnen ontlenen aan het Handvest. Naar de mening van belanghebbenden geldt dat te meer aangezien onze Grondwet in artikel 120 toetsing van wetgeving aan in de Nederlandse Grondwet opgenomen grondrechten, waaronder het recht van eigendom (artikel 14) uitsluit. Buiten de toetsing aan hogere regelgeving zoals het Handvest, is er dus geen mogelijkheid om een beroep op de grondrechten te effectueren.

Tot slot is in het pleidooi bij de Rechtbank gesteld dat ook omgekeerd de wetgever van de Unie kennelijk de mening is toegedaan dat als de nationale wetgeving in strijd is met Europese regelgeving, de nationale regel buiten toepassing moet worden gelaten. Deze wetgeving is ook vastgelegd in verklaring 17 van de ‘Verklaringen gehecht aan de slotakte van de intergouvernementele conferentie die het Verdrag van Lissabon heeft aangenomen’2. betreffende voorrang en bevestigen daarmee hetgeen het Hof van Justitie reeds in de arresten Costa/Enel en Simmenthal heeft geoordeeld. Ook op grond van deze bepaling van Unierecht moet naar de mening van belanghebbenden worden geconstateerd dat de nationale wetgeving per definitie de werkingssfeer van het Unierecht raakt c.q. door het Unierecht wordt beheerst, zodra deze wetgeving in strijd komt met Europese regelgeving, waaronder het Handvest en de daarin opgenomen grondrechten, met als gevolg dat bij een dergelijke strijdigheid, de grondrechten van belanghebbenden worden gegarandeerd door het Handvest.

Op grond van bovenstaande verzoeken belanghebbenden uw Raad voor recht te verklaren dat:

Indien uw Raad overweegt dat deze stellingen geen grondslag vinden in het recht, verzoeken belanghebbenden uw Raad de hiernavolgende prejudiciële vragen aan het Hof van de Europese Unie voor te leggen:

Dat belanghebbenden belang hebben bij de beantwoording van deze rechtsvragen zal uiteen worden gezet in middel II.

Onder verwijzing naar artikel 52 lid 3 van het Handvest alsmede de toelichting bij het Handvest, concludeert het Hof dat artikel 17 van het Handvest dezelfde inhoud en reikwijdte heeft als artikel 1 Eerste Protocol EVRM, en dat mitsdien met een toetsing aan artikel 1 Eerste Protocol EVRM kan worden volstaan. Volgens het Hof dient dat oordeel te zijn dat de overdrachtsbelasting het recht van eigendom niet schendt.

Belanghebbenden kunnen zich in deze conclusies niet vinden. Belanghebbenden stellen op basis van de slotzin van artikel 52 lid 3 van het Handvest vast dat, in tegenstelling tot hetgeen het Hof concludeert, is beoogd de burger tenminste dezelfde bescherming te bieden, door bijvoorbeeld dezelfde inhoud en reikwijdte te hanteren als het corresponderende artikel in het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens. Een ruimere bescherming van bijvoorbeeld het grondrecht van eigendom dan door het Europees Hof van de Rechten van de Mens wordt geboden, wordt in die laatste volzin uitdrukkelijk toegestaan. Onder middel I is reeds betoogd op welke gronden belanghebbenden de mening zijn toegedaan dat in onderhavig geval, in tegenstelling tot hetgeen het Hof concludeert, wel degelijk uitvoering wordt gegeven aan Unierechtelijke bepalingen. Naar de mening van belanghebbenden is de conclusie dat kan worden volstaan met een toetsing aan artikel 1 Eerste Protocol EVRM derhalve onjuist.

Mede gelet op het feit dat artikel 52 lid 3 van het Handvest een ruimere bescherming toelaat dan door het EVRM geboden, hebben belanghebbenden belang bij de vaststelling dat zij wel degelijk rechten kunnen ontlenen aan de grondrechten opgenomen in het Handvest. Ten aanzien van de overwegingen waarom de heffing van overdrachtsbelasting volgens belanghebbenden in strijd is met het recht op eigendom wordt verwezen naar hetgeen reeds in de processtukken bij de Rechtbank en het Hof is aangedragen. Belanghebbenden begrijpen het Hof aldus dat de wetgever ten aanzien van de overdrachtsbelasting binnen zijn ruime beoordelingsmarge is gebleven en geen buitensporige last vormt. Zowel de Rechtbank als het Hof hebben naar de mening van belanghebbenden miskend dat een maatregel in strijd komt met het recht van eigendom als de maatregel disproportioneel is en is ingevoerd in verband met budgettaire overwegingen. Een belastingmaatregel moet dus kunnen worden gerechtvaardigd waarbij budgettaire overwegingen niet als rechtvaardiging kunnen dienen. Dit is ook reeds in het pleidooi voor de Rechtbank aan de orde gekomen. In dat pleidooi is tevens aangedragen dat de grondslag voor de overdrachtsbelasting wel degelijk is gelegen in budgettaire overwegingen en dat de maatregel niet proportioneel is. Graag verwijs ik te dien aanzien naar hetgeen reeds in het pleidooi is gesteld. Belanghebbenden concluderen dat zowel de Rechtbank als het Hof ten onrechte en onvoldoende gemotiveerd aan de aangedragen stellingen voorbij zijn gegaan en (dientengevolge) ook op dit punt een onjuist oordeel hebben gegeven.

Op grond van vorenstaande verzoeken belanghebbenden uw Raad voor recht te verklaren dat de heffing van overdrachtsbelasting in strijd is met het recht van eigendom ex artikel 17 van het Handvest. Mocht uw Raad overwegen dat de stelling dat de overdrachtsbelasting het recht van eigendom in de zin van artikel 17 van het Handvest schendt geen steun vindt in het recht, dan verzoeken belanghebbenden uw Raad de volgende prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie voor te leggen:

Onder middel II is reeds betoogd dat zowel de Rechtbank als het Hof naar de mening van belanghebbenden hebben miskend dat een maatregel in strijd komt met het recht van eigendom als de maatregel disproportioneel is en is ingevoerd in verband met budgettaire overwegingen. Een belastingmaatregel moet dus kunnen worden gerechtvaardigd waarbij budgettaire overwegingen niet als rechtvaardiging kunnen dienen. Dit is ook reeds in het pleidooi voor de Rechtbank aan de orde gekomen. In dat pleidooi is tevens aangedragen dat de grondslag voor de overdrachtsbelasting wel degelijk is gelegen in budgettaire overwegingen en dat de maatregel niet proportioneel is. Graag verwijs ik ten aanzien van dit middel naar hetgeen reeds in de eerdere gedingstukken is gesteld. Belanghebbenden verzoeken uw Raad mitsdien voor recht te verklaren dat de heffing van overdrachtsbelasting in strijd is met het recht van eigendom dat wordt beschermd door artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.

In het pleidooi dat is gehouden voor het Hof is aangedragen dat de terugwerkende kracht die is verleend verder gaat dan noodzakelijk was voor het beoogde doel c.q. dan noodzakelijk was vanwege het vertrouwen dat door leden van het kabinet was gewekt, met als gevolg dat het recht van eigendom van belanghebbenden ex artikel 17 van het Handvest respectievelijk artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM is geschonden, en met als gevolg dat er bovendien geen rechtvaardiging bestaat voor het onderscheid dat wordt gemaakt tussen overdrachten en afdrachten na 15 juni 2011.

Belanghebbenden leiden uit de uitspraak van het Hof af dat het Hof in zijn uitspraak niet is ingegaan op de stelling van belanghebbenden dat de terugwerkende kracht verder gaat dan noodzakelijk was voor het beoogde doel c.q. vanwege het gewekte vertrouwen en mitsdien in strijd is met het recht van eigendom ex artikel 17 van het Handvest respectievelijk artikel 1 Eerste Protocol EVRM. Belanghebbenden constateren daarmee een onvolledige beoordeling van de aangedragen grond.

Uitgangspunt is dat aan wetgeving geen terugwerkende kracht mag worden verleend. In het pleidooi voor het Hof is daartoe het volgende opgemerkt:

Zoals gezegd zijn belanghebbenden de mening toegedaan dat de terugwerkende kracht die in onderhavig geval is verleend aan de tariefsvermindering verder gaat dan noodzakelijk. Belanghebbenden verzoeken uw Raad mitsdien voor recht te verklaren dat de terugwerkende kracht die is verleend aan de tariefsvermindering in strijd is met het recht van eigendom in de zin van artikel 17 van het Handvest van de Europese Unie alsmede artikel 1 Eerste Protocol EVRM, nu belanghebbenden geen recht hebben kunnen doen laten gelden op het verlaagde tarief (en dus het volledige tarief hebben moeten betalen) terwijl er geen noodzaak was de maatregel te laten terugwerken tot de door de wetgever aangewezen datum. Zo uw Raad overweegt dat de stelling dat de terugwerkende kracht van de tariefsvermindering in strijd is met artikel 17 van het Handvest van de Europese Unie geen steun vindt in het recht, verzoeken belanghebbenden uw Raad de volgende prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie van de Europese Unie voor te leggen:

Voor de toelichting ten aanzien van dit middel verwijzen belanghebbenden graag naar het pleidooi dat is gehouden voor het Hof. Naar de mening van belanghebbenden vereist dit middel voor het overige geen nadere toelichting.

Het Hof heeft in r.o. 4.15 en 4.16 geoordeeld dat het voor de ingebrekestelling als bedoeld in artikel 4:17, derde lid, Awb niet vereist is om de inspecteur expliciet aan te manen. Het Hof meent dat uit de bewoordingen van de eerdere brieven, ondanks de gemengde boodschap (u moet uitspraak doen, maar u mag dat nog niet want ik wil eerst gehoord worden), reeds voldoende duidelijk blijkt dat de inspecteur in gebreke is gesteld. Daarmee wijkt het Hof af van oordelen van andere rechters. Ik wijs in dit kader op de volgende uitspraken:

In de hierboven genoemde uitspraak van Rechtbank Den Haag oordeelde de Rechtbank:

In de hierboven genoemde uitspraak van Hof Den Haag (betreft het hoger beroep tegen de hierboven geciteerde uitspraak van de Rechtbank) oordeelde het Hof:

Uw Raad achtte dit oordeel juist. In het arrest van 9 januari 2015 heeft U het beroep van belanghebbende onder verwijzing naar artikel 80a van de Wet op de rechterlijke organisatie niet-ontvankelijk verklaard.

Deze zaak had betrekking op één van de 233 vergelijkbare zaken die de gemachtigde van belanghebbende, […], behandelde. Ook de onderhavige zaak is daar één van. In al deze zaken heeft steeds gespeeld dat gemachtigde eerst nadere informatie wenste te krijgen om de motivering van het bezwaar aan te vullen en daarna vóór het doen van de uitspraak gehoord wenste te worden. In zoverre zijn alle brieven die vooraf gaan aan het verstrekken van de nadere informatie en het horen uitsluitend verzoeken om de behandeling van het bezwaarschrift voortvarend aan te pakken, doch niet het verzoek om die uitspraak al te doen. In zoverre is de zaak dus volledig vergelijkbaar met de reeds door U op 9 januari 2015 besliste zaak.

Ik wijs er nog op dat ook de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dezelfde lijn hanteert en voor een juiste ingebrekestelling eist dat het bestuursorgaan wordt gemaand om op een aangegeven termijn een voor beroep vatbare beslissing te nemen (zie ABRvS 5 december 2012, nr. 201109778/1/A3, V-N 2013/6.9, ECLI:NL:RVS:2012:BY5083):

Uit deze jurisprudentie blijkt duidelijk dat zowel de Hoge Raad als de Afdeling, anders dan het Hof, uitgaat van de eis dat expliciet gemaand moet worden tot het nemen van de voor beroep vatbare beschikking. In zoverre geeft de uitspraak van het Hof blijk van een onjuiste rechtsopvatting.

Het is voor mij ook onbegrijpelijk dat het Hof uit de brieven van 23 november 2001 en 15 december 2011 afleidt dat de inspecteur op de juiste wijze in gebreke is gesteld. Deze brieven bevatten nog steeds dezelfde gemengde boodschap. Gemachtigde legt zich nog niet neer bij de mededeling dat er geen nadere stukken zijn en gaat verder in op de nog te houden hoorzitting.

Het is voor mij tevens onbegrijpelijk dat het Hof uit de overlegging van de lijst met namen namens wie door gemachtigde een bezwaar was ingediend (17 februari 2011) en de verklaring van de inspecteur dat hem op 9 maart 2012 duidelijk was namens wie gemachtigde optrad afleidt dat de ingebrekestelling van de inspecteur nu was voltooid. Uit de daarna door gemachtigde op 7 mei 2012 toegezonden mail volgt namelijk dat belanghebbende nog steeds voorwaarden stelde voorafgaand aan het doen van de definitieve uitspraak op bezwaar.

De benadering van het Hof leidt mijns inziens ook tot onduidelijkheid over de aanvang van de ingebrekestellingstermijn van twee weken. In de visie van het Hof dient de inspecteur zichzelf gedurende de bezwaarfase steeds af te vragen of de ingebrekestelling nu voltooid is, zonder dat belanghebbende zich op dat punt expliciet uitspreekt. Een situatie die zich niet goed verdraagt met de door de wetgever geformuleerde methodiek voor het verbeuren van een dwangsom.

Nadat de hoorzitting is gehouden op 22 maart 2012 heeft gemachtigde de inspecteur op geen enkel moment gemaand tot het op een aangegeven termijn nemen van een voor beroep vatbare beslissing.

Schending van het Nederlands recht, met name van artikel 4.15, tweede lid, onderdeel b en artikel 4.15, tweede lid, onderdeel c van de Awb en/of artikel 8:77 van de Awb, doordat het Hof heeft geoordeeld dat de beslissingstermijn van artikel 7:10, eerste lid, van de Awb tot het doen van uitspraak op de ingediende bezwaarschriften was verstreken, zulks ten onrechte dan wel op gronden die de beslissing niet kunnen dragen.

In de procedure voor de Rechtbank (zie verweerschrift pagina 6 en 7) en eveneens in de procedure voor het Hof (zie verweerschrift onderdeel 4) heeft de inspecteur de stelling ingenomen dat nu belanghebbende voor het einde van de beslistermijn het verzoek heeft gedaan om gehoord te worden, de termijn voor afdoening van het bezwaar is opgeschort tot na het houden van de hoorzitting.

Steun voor deze stelling is te vinden in de uitspraken van Rechtbank Zeeland-West-Brabant 1 juni 2012, ECLI:NL:RBBRE:2012:BX0634:

en Hof Leeuwarden 21 februari 2012, ECLI:NL:GHLEE:2012:BV6723:

Het Hof oordeelt in r.o. 4.11. ten onrechte dat de beslistermijn van het bezwaarschrift niet is verlengd. In de brief van gemachtigde van 15 september 2011, en dus niet de brief van 23 november 2011, waar het Hof in r.o. 4.11 kennelijk van uitgaat, heeft belanghebbende verzocht om voorafgaand aan de uitspraak op bezwaar gehoord te worden. Een dergelijk verzoek dient aangemerkt te worden als een impliciete toestemming tot verlenging van de beslistermijn. Op dat moment van het verzoek was namelijk de beslistermijn van artikel 7:10, eerste lid nog niet verstreken. Daarmee heeft het Hof ten onrechte geen rekening gehouden bij zijn oordeel over de mogelijke verlenging van de beslistermijn.

Op grond van het vorenstaande ben ik van oordeel dat de uitspraak van het Hof niet in stand zal kunnen blijven.

DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN,

namens deze,

DE DIRECTEUR-GENERAAL BELASTINGDIENST,