CRvB, 09-07-2019, nr. 18/2549 PW

Appellant heeft op 27 juli 2016 een aanvraag om een individuele inkomenstoeslag (toeslag) op grond van artikel 36 van de Participatiewet (PW) ingediend.

Bij besluit van 18 augustus 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van

11 oktober 2016 (bestreden besluit), heeft het college deze aanvraag afgewezen. Aan de afwijzing heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant niet deelneemt aan een schuldhulptraject. Daarmee voldoet hij niet aan een van de in de Verordening individuele inkomenstoeslag Participatiewet Amsterdam (Verordening) genoemde voorwaarden om in aanmerking te kunnen komen voor een toeslag.

Nadat de rechtbank Amsterdam bij uitspraak van 5 april 2017 de Verordening onverbindend had verklaard (ECLI:NL:RBAMS:2017:3577), heeft het college bij besluit van 29 juni 2017 (nader besluit), vooruitlopend op de inwerkingtreding van de op 6 juni 2017 door de gemeenteraad van Amsterdam vastgestelde Verordening individuele inkomenstoeslag Participatiewet Amsterdam 2017 (Verordening 2017), het bestreden besluit herzien en alsnog aan appellant een toeslag van € 50,- toegekend.

Op 28 juli 2017 is de Verordening 2017 in werking getreden.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit

niet-ontvankelijk verklaard en het beroep tegen het nader besluit ongegrond verklaard.

3. In hoger beroep heeft appellant zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd voor zover het beroep tegen het nader besluit ongegrond is verklaard. Daarbij heeft appellant het volgende aangevoerd. De hoogte van de toeslag is te laag en in strijd met de bedoeling van de wetgever. Aangesloten had moeten worden bij de hoogte van de langdurigheidstoeslag, zoals deze onder de Wet werk en bijstand (WWB) gold en gebaseerd was op de aanzienlijk hogere norm voor pensioengerechtigden. Appellant verkeert immers in dezelfde positie als de pensioengerechtigden, omdat hij langdurig van een laag inkomen moet rondkomen en geen zicht heeft op inkomensverbetering. De wetgever heeft pensioengerechtigden uitgesloten van de toeslag, omdat in hun norm reeds rekening wordt gehouden met dit feit. De hoogte van de toeslag is daarom in strijd met het recht op non-discriminatie vastgelegd in artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 1 van Protocol 12 bij het EVRM, aangezien een onderscheid wordt gemaakt tussen pensioengerechtigden en niet-pensioengerechtigden en dus naar leeftijd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Artikel 36, eerste lid, van de PW bepaalt dat het college op een daartoe strekkend verzoek van een persoon van 21 jaar of ouder doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd, die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft en geen uitzicht heeft op inkomensverbetering, gelet op de omstandigheden van die persoon, een individuele inkomenstoeslag kan verlenen.

In artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW is bepaald dat de gemeenteraad bij verordening regels stelt met betrekking tot het verlenen van een individuele inkomenstoeslag, als bedoeld in artikel 36. In het tweede lid van dat artikel is bepaald dat de regels, bedoeld in

het eerste lid, voor zover het gaat om het eerste lid, onderdeel b, in ieder geval betrekking hebben op de hoogte van de individuele inkomenstoeslag en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de begrippen langdurig en laag inkomen.

De in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW bedoelde verordening is de Verordening 2017. In artikel 5 van de Verordening 2017 is bepaald dat de individuele inkomenstoeslag € 50,- per jaar bedraagt.

De beroepsgronden die appellant tegen de hoogte van de individuele inkomenstoeslag heeft aangevoerd richten, zich tegen het in artikel 5 van de Verordening 2017 vastgestelde bedrag van de toeslag en daarmee tegen de verordening zelf. De Verordening 2017 is een algemeen verbindend voorschrift. Ingevolge artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht kan tegen een algemeen verbindend voorschrift geen beroep worden ingesteld. Deze bepaling staat niet in de weg aan de mogelijkheid van exceptieve toetsing. Algemeen verbindende voorschriften, die geen wet in formele zin zijn, kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. Daarnaast kunnen aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. Dit betekent dat aan de rechter de bevoegdheid toekomt te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding betrokken besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. De intensiteit van beoordeling kan, afhankelijk van de omstandigheden van het geval, minder of meer terughoudend zijn (zie uitspraak van

1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016).

Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraken van 21 november 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:4102, en 23 oktober 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3366), bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de vaststelling van de hoogte van de individuele inkomenstoeslag op een bedrag van € 50,- niet in overeenstemming is met de bedoeling van de wetgever. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de individuele inkomenstoeslag valt af te leiden dat de gemeenten, net als bij de langdurigheidstoeslag als bedoeld in

artikel 36 van de WWB, zoals deze bepaling sinds 1 januari 2009 luidde, verplicht zijn om in een verordening regels te stellen over het verlenen van een toeslag. Deze regels dienen in ieder geval betrekking te hebben op de hoogte van de toeslag en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de begrippen langdurig en laag inkomen. De gemeenten zijn daarbij vrij in de wijze waarop zij invulling geven aan deze begrippen. In zoverre is de opdracht aan de gemeenteraad in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW gelijkluidend aan de opdracht in de WWB voor de langdurigheidstoeslag. De wetgever heeft daarin geen wijziging beoogd. Dit brengt met zich dat de wetsgeschiedenis van artikel 36 van de WWB en de rechtspraak over de langdurigheidstoeslag van belang blijven bij de beoordeling van de toeslag als bedoeld in artikel 36 van de PW.

Tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel dat uiteindelijk heeft geleid tot wijziging van de artikelen 8 en 36, eerste lid, van de WWB is uitgebreid aandacht besteed aan de vraag of een minimum toeslag moet worden voorgeschreven. De in dat verband door de Kamerleden Karabulut en Van Gent voorgestelde amendementen om minimum normbedragen voor de langdurigheidstoeslag voor te schrijven dan wel de hoogte van de toeslag, of althans het minimumbedrag hiervan, bij algemene maatregel van bestuur vast te leggen, zijn verworpen (Kamerstukken II 2008/09, 31 441, nrs. 10 en 11, en Handelingen II 2008/09, nr. 10, blz. 658).

Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de bepalingen over de individuele inkomenstoeslag in de PW noch die van de langdurigheidstoeslag in de WWB blijkt dat de wetgever een minimum- of maximumhoogte van de toeslag heeft beoogd. Vergelijk ook de in 4.2.1 genoemde uitspraken van 21 november 2017 en 23 oktober 2018 en de uitspraak van 15 juli 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2379. De gemeenten zijn geheel vrij in de wijze waarop zij invulling geven aan de inkomenstoeslag. Dit betekent dat, anders dan appellant betoogt, ook geen aanknopingspunten in de wetsgeschiedenis voorhanden zijn waaruit zou blijken dat voor de hoogte van de individuele inkomenstoeslag aansluiting had moeten worden gezocht bij de hoogte van de vóór 2009 geldende bedragen van de langdurigheidstoeslag.

In de nadere toelichting ter zitting op de hoogte van de toeslag heeft de gemachtigde van het college erop gewezen dat de gemeenteraad bij de vaststelling van Verordening 2017 aansluiting heeft gezocht bij het lokale armoedebeleid. In de gemeente Amsterdam is het armoedebeleid onder meer vormgegeven door het beschikbaar stellen van de Stadspas en de collectieve ziektekostenverzekering. De keuze is gemaakt om zoveel mogelijk minima te bereiken, wat ertoe heeft geleid dat het bedrag van de toeslag is vastgesteld op € 50,-. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de in de Verordening gemaakte keuze voor het toeslagbedrag de terughoudende toetsing als bedoeld onder 4.2 niet kan doorstaan.

Uit 4.2 tot en met 4.4 volgt dat de beroepsgrond dat het bedrag van de toeslag te laag en in strijd met de bedoeling van de wetgever is vastgesteld, niet slaagt.

De beroepsgrond dat met de hoogte van het toeslagbedrag een ongeoorloofd onderscheid naar leeftijd wordt gemaakt, slaagt ook niet. De rechtbank heeft op juiste gronden vastgesteld dat geen sprake is van gelijke gevallen. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 27 februari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:548) kan in geval van de PW en de Algemene ouderdomswet (AOW) niet gesproken worden van ongelijke behandeling van gelijke gevallen, omdat sprake is van wetten met verschillende doelstellingen. Daarbij is van belang geacht dat de PW een voorziening is en de AOW een volksverzekering en dat de wetgever grond heeft gezien voor het hanteren van andere normbedragen. Voor pensioengerechtigden gelden hogere normbedragen. De pensioengerechtigden, waaronder ook de pensioengerechtigden met een op de PW gebaseerde AIO-aanvulling, kunnen geen aanspraak maken op een individuele inkomenstoeslag. Voor zover voor de laatst genoemde groep pensioengerechtigden met een AIO-aanvulling al kan worden gezegd dat sprake is van gelijke gevallen, dan vloeit de ongelijke behandeling voort uit de normen die voor pensioengerechtigden gelden en is dus, anders dan appellant meent, ook in zoverre geen sprake van een ongeoorloofd onderscheid naar leeftijd.

Uit 4.1 tot en met 4.6 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, moeten worden bevestigd.

5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.