1.2.6 Ontwerp Staatscommissie Gratama

De kritische houding van Westerouen van Meeteren ten opzichte van de dwangsom-veroordeling werd door de wetgever niet overgenomen: kort na het verschijnen van zijn dissertatie zag in 1920 het eerste wetsontwerp met betrekking tot de dwangsom het licht. Al in 1900 had de Nederlandse Juristenvergadering zich met meerderheid van stemmen uitgesproken vóór een wettelijke dwangsomregeling, in de geest van de voorschriften betreffende het Zwangsgeld en Ordnungsgeld in het Duits en Oostenrijks recht; op deze regelingen was het eerste wetsontwerp gebaseerd.1 Het ontwerp was voorbereid door de in 1911 ingestelde Staatscommissie Gratama, die belast was met de herziening van het gehele Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. In de art. 15 en 16 van het Ontwerp was de dwangsomregeling neergelegd. Blijkens de memorie van toelichting moest de wettelijke regeling in de eerste plaats duidelijk maken dat een bedreiging met een subsidiaire geldveroordeling rechtsgeldig was.

Het gebruikmaken van het hulpmiddel van de schadevergoedingsveroordeling zou daarmee onnodig geworden, zodat de schuldeiser zou zijn ontheven van een zware bewijslast met betrekking tot zijn toekomstige schade.

Art. 15 van het Ontwerp had specifiek betrekking op veroordelingen tot het verrichten van handelingen, die uitsluitend van de wil van de veroordeelde afhingen en alleen door deze konden worden verricht. Krachtens art. 15 van het Ontwerp kon de rechter bepalen dat een door hem vast te stellen geldsbedrag verbeurd zou worden, wanneer de veroordeelde niet binnen een zekere termijn aan de veroordeling voldeed. Ook kon op grond van dit artikel worden bepaald dat de veroordeelde gegijzeld zou worden, totdat hij zich - onder voldoende waarborg - bereid verklaard zou hebben de bevolen handeling te verrichten.

Art. 16 van het Ontwerp had betrekking op het verbod tot het verrichten van bepaalde handelingen. Krachtens dit artikel kon bepaald worden dat indien, zolang of zo dikwijls de veroordeelde daaraan niet zou voldoen, een door de rechter vast te stellen geldsbedrag zou worden verbeurd. Ook in dit geval kon de rechter bepalen dat de veroordeelde gegijzeld zou worden, totdat hij zich - onder voldoende waarborg bereid verklaard zou hebben het verbod na te komen en de gevolgen van zijn niet nakoming ongedaan te maken.

Met het Ontwerp werd aldus een typisch uit het Duitse recht stammend onderscheid geïntroduceerd tussen de executie van vonnissen betreffende handelingen die uitsluitend door de schuldenaar verricht konden worden ('Unvertretbare Handlungen') en handelingen die ook door een derde konden worden verricht ('Vertretbare Handlungen'). De Memorie van Toelichting bij het ontwerp vermeldde ten aanzien van deze laatste categorie handelingen,2 dat geen behoefte aan een zijdelings dwangmiddel bestond, nu deze op andere wijze konden worden afgedwongen.3Art. 15 van het Ontwerp van de Staatscommissie Gratama zag dan ook uitsluitend op eerstbedoelde categorie, in navolging van het Duitse recht.4 Ook de in art. 16 van het Ontwerp opgenomen mogelijkheid tot het opleggen van dwangsommen in het geval de naleving van een verplichting tot dulden of nalaten verzekerd moest worden, was opgenomen naar voorbeeld van de Duitse regeling.5

In het ontwerp van de Staatscommissie Gratama was de Duitse regeling niet integraal overgenomen. Zo werd een belangrijk verschil met de Duitse regeling gevormd door het feit dat het Ontwerp de wederpartij van de dwangsomschuldenaar als begunstigde van de verbeurde dwangsommen aanwees, terwijl in het Duitse recht het verschuldigde Zwangsgeld en Ordnungsgeld aan de Staat werd verbeurd.6 Blijkens de Memorie van Toelichting bij art. 16 van het Ontwerp was dit ook de reden, waarom in de tekst van het Ontwerp niet van een boete werd gesproken. Desalniettemin werd in de Memorie van Toelichting ten aanzien van art. 16 opgemerkt dat de dwangsom in de executiefase wel degelijk een semistrafrechtelijk karakter leek te hebben:7 'hoewel de uitvoering der dwangmiddelen, nadat door den veroordeelde in strijd met de gegeven bevelen zal zijn gehandeld, meer het karakter krijgt van eene straf, toegepast op de overtreding daarvan, is de bedreiging ermede toch een dwangmiddel om de tenuitvoerlegging van het uitgesproken vonnis te verzekeren'.8

Het wetsontwerp van de Staatscommissie Gratama werd geen wet. J. Donner, toenmalig Minister van Justitie, was van mening dat volledige overneming van het ontwerp onwenselijk was. In 1928 gaf hij aan wel binnen afzienbare tijd tot 'partiële ter handneming van onderwerpen die urgent zijn' te zullen overgaan. In 1932 werden diverse wetsontwerpen ingediend met betrekking tot bedoelde urgente onderwerpen, waaronder een wetsontwerp betreffende de dwangsom.9