CBb, 28-11-2016, nr. 15/36

Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen een uitspraak van de rechtbank Overijssel van 10 december 2014 (13/2234).

De staatssecretaris heeft een reactie op het hoger beroepschrift ingediend.

Op 5 april 2016 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

Appellant exploiteert een agrarisch bedrijf aan de [adres 1] te [plaats] .

De Algemene Inspectiedienst (AID) heeft een landelijk onderzoek uitgevoerd

naar aflevering van mest waarbij een fictieve afnemer zou zijn vermeld, te weten “De Groenerije” of “CTE-service”. Op basis van dat onderzoek is vervolgens een onderzoek gestart naar appellant in verband met het vermoeden dat door hem de Meststoffenwet (Msw) zou zijn overtreden. In een AID-rapport met het rapportnummer 57929 van 2 december 2009 (boeterapport) zijn de bevindingen van dat onderzoek neergelegd. De AID heeft blijkens dat boeterapport vastgesteld dat er in de periode van 27 mei 2009 tot en met 4 juni 2009 in totaal tien vrachten dierlijke mest zijn gelost op de locatie [adres 2] te [plaats] . Op basis daarvan heeft de staatssecretaris aan appellant bij besluit van 4 april 2012 (het primaire besluit) een boete opgelegd van € 45.000,- wegens overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw. Daarbij is uitgegaan van een overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 7.588 kg stikstof en overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 1.765 kg. Tegen dit besluit heeft appellant bezwaar gemaakt. Op 7 juni 2012 is appellant naar aanleiding van zijn bezwaarschrift gehoord. Blijkens het bestreden besluit zijn partijen tijdens die hoorzitting overeengekomen dat met het nemen van een beslissing op bezwaar gewacht zou worden tot na een uitspraak van het College over – kort gezegd – de toepassing van derogatie. Bij uitspraak van 21 mei 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:CA2239) heeft het College daarover geoordeeld.

Bij besluit van 20 augustus 2013 (het bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar van appellant gegrond verklaard en de boete verlaagd tot een bedrag van € 31.908,-. Daarbij heeft de staatssecretaris de berekening van de overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen in verband met derogatie aangepast en de boete, die in verband met de toepassing van derogatie was vastgesteld op een bedrag van € 35.453,50, verder gematigd met 10% tot het bedrag van € 31.908,- omdat ten tijde van het primaire besluit meer dan 26 weken zijn verstreken sinds de start van het interne onderzoek op 14 januari 2011. Tegen dit besluit heeft appellant beroep ingesteld.

Bij brief van 31 december 2013 heeft de rechtbank het boeterapport opgevraagd bij de staatssecretaris. Op 6 januari 2014 heeft de staatssecretaris dit rapport overgelegd.

2 De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat de fosfaattoestand van de bodem, zoals door appellant aangevoerd, niets zegt over de aan- of afvoer van meststoffen op het bedrijf van appellant. Bovendien kunnen vele factoren van invloed zijn op de verschillende stoffen in de bodem. De door de staatssecretaris bij de berekening van het gebruik van meststoffen betrokken gegevens, zoals neergelegd in het boeterapport, bieden voldoende grondslag voor het boetebesluit. Uit dit onderzoek is, op grond van de bij de Dienst Regelingen bekende analyse van laad- en losmeldingen en GPS-gegevens, gebleken dat er tenminste tien vrachten dierlijke meststoffen zijn afgeleverd op de locatie [adres 1] te [plaats] . GPS-coördinaten zijn in beginsel bepalend. De rechtbank acht aangetoond dat de tien vrachten op het bedrijf van appellant zijn aangeleverd. Dat dit buiten medeweten van appellant is gedaan is niet aannemelijk, gelet op de tijdstippen van de lossingen overdag en de locatie waar de dierlijke meststoffen zijn gelost, zijnde het erf waarop ook het woonhuis van appellant is gelegen. Voor het oordeel dat de overtreding in mindere mate aan appellant kan worden verweten, ziet de rechtbank geen grond. Appellant heeft als afnemer van de mest een eigen en zelfstandige verantwoordelijkheid bij de naleving van de Msw. Appellant had dan ook niet af mogen gaan op de adviezen van een ander, zonder daarbij te beschikken over de daarbij behorende VDM’s. Voor matiging van de boete wegens onevenredigheid ziet de rechtbank evenmin aanleiding. Dat appellant slechts economisch nadeel in plaats van voordeel zou hebben ondervonden van de overtreding, kan - los van de omstandigheid dat appellant dit op geen enkele wijze inzichtelijk en aannemelijk maakt - op zichzelf geen grondslag vormen voor matiging.

3. De in geding zijnde overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw heeft betrekking op het kalenderjaar 2009. De systematiek van deze artikelen brengt mee dat eerst na afloop van het betrokken kalenderjaar kan worden vastgesteld of er een overtreding is begaan omdat eerst dan beoordeeld kan worden hoeveel mest de landbouwer in dat jaar (totaal) in op of in de bodem heeft gebracht. Voor de toepassing van artikel IV, eerste lid, van de Wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Awb; Stb. 2009, 264) dient er derhalve van uit te worden gegaan dat de gestelde voorliggende overtreding niet voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Vierde tranche - 1 juli 2009 - heeft plaatsgevonden. Hieruit volgt dat de bij de Vierde tranche ingevoerde titel 5.4 van de Awb inzake de bestuurlijke boete van toepassing is.

Appellant heeft aangevoerd dat de staatssecretaris ten onrechte ervan is uitgegaan dat tien vrachten mest op het bedrijf van appellant zijn afgeleverd. Appellant heeft erop gewezen dat de volgens de staatssecretaris aangevoerde mest zeer ongebruikelijke gehaltes bevat. De volgens de staatssecretaris aangewende hoeveelheid fosfaat (1.765 kg) is dusdanig hoog, dat het ongeloofwaardig is dat de tien vrachten mest geleverd dan wel aangewend zijn. Uit bodemonderzoek dat is uitgevoerd in opdracht van appellant is gebleken dat de fosfaattoestand van zijn bodem in 2009 met circa 500 kg fosfaat is toegenomen, hetgeen van een volstrekt andere orde is dan waarvan de staatssecretaris uitgaat. Het bewijs van de aanvoer van de tien vrachten mest berust uitsluitend op informatie van betrokkenen bij een constructie waarvan appellant het slachtoffer is geworden.

Over dit betoog overweegt het College als volgt.

Het College heeft reeds eerder geoordeeld (zie onder meer de uitspraak van 5 november 2013, ECLI:NL:CBB:2013:223) dat uit het systeem van de artikelen 7 en 8 van de Msw alsmede de wetsgeschiedenis blijkt dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem dus primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. De weg waarlangs het aannemelijk maken van naleving van de gebruiksnormen geschiedt, ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Dit neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het betreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de staatssecretaris, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.

Het College stelt vast dat de staatssecretaris het boeterapport pas tijdens de beroepsprocedure op verzoek van de rechtbank heeft overgelegd. Hoewel dit niet in overeenstemming is met het bepaalde in artikelen 5:48 en 5:50 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), heeft (de gemachtigde van) appellant ter zitting - desgevraagd - verklaard dat hij het boeterapport heeft ingezien in de bezwaarfase en dat hij zich om die reden niet geschaad acht in zijn verdediging. Nu voorts in het primaire besluit is verwezen naar het boeterapport en uit de door appellant in het kader van deze procedure overgelegde stukken niet blijkt dat hij is uitgegaan van een ander dan het hem ten laste gelegde feitencomplex, ziet het College aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren.

Uit het boeterapport blijkt dat het bewijs dat er tien vrachten (vloeibare) mest op het bedrijf van appellant zijn aangeleverd is gebaseerd op gegevens die bekend zijn bij de Dienst Regelingen, waaronder GPS-gegevens van de loslocatie. De geregistreerde locatie bevindt zich onweersproken op het erf van appellant.

De stelling van appellant dat bemonstering van zijn grond uitwijst dat er voor zijn percelen slechts sprake is van een geringe toename van fosfaat waarmee wordt tegengesproken dat er dierlijke mest, in de door de staatsecretaris beweerde hoeveelheden en met de beweerdelijke gehaltes fosfaat en stikstof, is aangevoerd, kan niet worden gevolgd. Het College heeft reeds eerder geoordeeld dat bemonsteringen niets zeggen over aan- en afvoer van meststoffen op een bedrijf (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 29 oktober 2014, ECLI:NL:CBB:2014:397). Verder kunnen, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, vele andere factoren van invloed zijn op de verschillende stoffen in de bodem, zodat op grond van dergelijke gegevens niet geconcludeerd kan worden dat geen mest is aangevoerd.

Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht ervan uitgegaan dat de tien vrachten mest op het bedrijf van appellant zijn afgeleverd. Nu appellant niet aannemelijk heeft gemaakt, door middel van zijn mestboekhouding dan wel anderszins, dat de mest is afgevoerd dan wel is opgeslagen, is de staatssecretaris, gezien het hiervoor weergegeven beoordelingskader, terecht ervan uitgegaan dat de mest op of in de bodem is gebracht van de tot het bedrijf van appellant behorende landbouwgrond. Het College is dan ook met de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris heeft aangetoond dat appellant artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw heeft overtreden.

Het betoog van appellant slaagt dus niet.

5. Het betoog van appellant dat hij het slachtoffer is geworden van mestdump of misleiding en niet zou hebben bewilligd in de aanvoer van de mest, slaagt evenmin. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen is het, in aanmerking genomen de tijdstippen van de lossingen overdag en de locatie waar de mest is gelost – het erf bij het woonhuis van appellant – niet aannemelijk dat dit buiten medeweten van appellant is gedaan. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat appellant als afnemer van de dierlijke meststoffen een eigen en zelfstandige verantwoordelijkheid heeft bij de naleving van de Msw. Met juistheid heeft de rechtbank overwogen dat appellant die verantwoordelijkheid heeft miskend door bij de tien vrachten dierlijke meststoffen af te gaan op adviezen van een ander, zonder daarbij te beschikken over de daarbij behorende vervoersbewijzen dierlijke meststoffen. Het College is derhalve met de rechtbank van oordeel dat de overtreding aan appellant kan worden verweten en dat van een verminderde verwijtbaarheid geen sprake is, zodat de staatssecretaris terecht geen toepassing heeft gegeven aan artikel 5:41 van de Awb.

Appellant heeft voorts aangevoerd dat matiging van de boete op haar plaats is vanwege bijzondere omstandigheden. Hij beroept zich daarbij op de omstandigheid dat hij geen economisch voordeel heeft genoten. Voorts heeft appellant, met verwijzing naar de eerdergenoemde uitkomsten van de bemonsteringen van zijn grond, gesteld dat daaruit gebleken is dat van milieuschade geen sprake is. Tenslotte heeft appellant een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel, waarbij hij heeft verwezen naar de matiging van 50% die de staatsecretaris heeft toegepast in zaken waarin compost was aangeleverd.

Dit betoog faalt. Dat appellant geen financieel voordeel zou hebben genoten kan op zichzelf niet tot matiging leiden (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 13 juli 2016, ECLI:NL:CBB:2016:209). De bemestingsonderzoeken in het kader waarvan de bemonsteringen van de grond worden genomen, zien op de landbouwkwaliteit van de grond en niet op risico’s voor het milieu. Dat met de overschrijding van de gebruiksnormen schade wordt veroorzaakt aan het milieu wordt daarmee dus niet tegengesproken. De vergelijking die door appellant is gemaakt met de zogenoemde Comgoed-zaken leidt niet tot het door hem gewenste resultaat. In die zaken was sprake van omstandigheden op grond waarvan de staatssecretaris verminderde verwijtbaarheid heeft aangenomen. Niet is gebleken dat de omstandigheden die in die zaken aan de orde waren in relevante mate overeenkomen met de positie waarin appellant verkeert (zie de uitspraak van 29 oktober 2014, ECLI:NL:CBB:2014:397). Het College is dan ook van oordeel dat er geen aanleiding is voor matiging van de boete wegens de door appellant aangevoerde omstandigheden.

Tot slot heeft appellant aangevoerd dat de behandeling van zijn zaak dermate lang heeft geduurd dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden. Immers, op het moment dat uitspraak wordt gedaan heeft de hele procedure langer dan vier jaar geduurd. Om die reden moet de boete verder gematigd worden.

Dienaangaande overweegt het College als volgt.

De procedure waarin aan appellant voor overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw een boete is opgelegd, valt binnen de werkingssfeer van artikel 6 EVRM (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 april 2015, ECLI:NL:CBB:2015:129). Die procedure moet binnen een redelijke termijn zijn voltooid. Het College dient te beoordelen of de hier bedoelde redelijke termijn al dan niet is overschreden en of op grond daarvan de boete (verder) gematigd moet worden. Bij de beoordeling of de redelijke termijn is overschreden geldt, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) naar voren komt, dat de redelijkheid van de termijn niet in abstracto kan worden bepaald maar steeds moet worden beoordeeld in het licht van de omstandigheden van het specifieke geval, waarbij onder meer in aanmerking moet worden genomen de ingewikkeldheid van de zaak, het processuele gedrag van partijen en het belang dat in het geding is.

De redelijke termijn neemt een aanvang wanneer door het bestuursorgaan jegens de betrokkene een handeling wordt verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting heeft ontleend, en in redelijkheid ook de verwachting heeft kunnen ontlenen, dat hem wegens overtreding van de Msw een boete zal kunnen worden opgelegd. Als een zodanige - met een instelling van strafvervolging vergelijkbare - handeling moet hier het boetevoornemen van 14 januari 2011 worden aangemerkt. Naar het oordeel van het College kan in dit geval als uitgangspunt worden gehanteerd dat een redelijke termijn is overschreden indien de rechterlijke beoordeling in eerste aanleg niet is afgerond binnen twee jaar nadat de termijn is aangevangen. De redelijke termijn van de rechterlijke behandeling in hoger beroep dient ook op twee jaar te worden gesteld, zodat de redelijke termijn derhalve in totaal vier jaar beslaat. Het College wijst in dit verband op het arrest van de Hoge Raad van 22 april 2005 ECLI:NL:HR:2005:AO9006, het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1258.

Het College stelt vast dat appellant tijdens de zitting van de rechtbank heeft aangevoerd dat de redelijke termijn is overschreden en dat de rechtbank daarop niet expliciet heeft beslist. Voorts stelt het College vast dat de procedure in eerste aanleg is afgerond met de uitspraak van de rechtbank van 10 december 2014, zodat die fase van de procedure gerekend vanaf het moment van het boetevoornemen, drie jaar en elf maanden heeft geduurd. Voor de bepaling van de redelijke termijn dient de periode die gemoeid is geweest met het wachten tot het nemen van een beslissing op bezwaar tot na de uitspraak van het College over de toepassing van derogatie (van 21 mei 2013) - zoals appellant en de staatssecretaris op 7 juni 2012 zijn overeengekomen - echter niet te worden meegerekend. Datzelfde geldt voor de periode gedurende welke de rechtbank het beroep heeft aangehouden in afwachting van een uitspraak van het College, nu appellant ter zitting van de rechtbank heeft aangegeven daartegen geen bezwaar te hebben; die periode bedraagt bijna negen maanden. Na aftrek van de bedoelde perioden van iets meer dan elf maanden en iets minder dan negen maanden, heeft de procedure in eerste aanleg twee jaar en drie maanden geduurd, zodat de redelijke termijn in die procedure met drie maanden is overschreden.

Nu het hogerberoepschrift is ingediend op 19 januari 2015 en sedertdien nog geen twee jaar is verstreken tot de uitspraak in hoger beroep, is de redelijke termijn in de procedure in hoger beroep niet overschreden.

De termijn in de procedure in eerste aanleg is overschreden met drie maanden. Vast staat dat de staatssecretaris bij de beslissing op het bezwaar uit overwegingen van coulance al tot een matiging van het boetebedrag met 10% heeft besloten omdat ten tijde van het primaire besluit van 4 april 2012 reeds meer dan 26 weken waren verstreken sedert de datum van de start van het interne onderzoek. Ofschoon de staatssecretaris op grond van dit matigingsbeleid een ander aanvangsmoment – te weten: de start van het interne onderzoek – hanteert dan het geval is bij de vaststelling van de redelijke termijn – te weten: het voornemen tot boeteoplegging – overweegt het College dat deze matiging van invloed is op de vraag of en zo ja, in hoeverre een verdergaande matiging op grond van de overschrijding van de redelijke termijn dient plaats te vinden. Daarbij komt het College tot het volgende oordeel. Bedraagt in zodanige omstandigheden de overschrijding van de redelijke termijn minder dan een half jaar, dan is er voor een verdergaande matiging in beginsel geen plaats. Bij overschrijding van meer dan een half jaar, zal in die omstandigheden in beginsel een verdergaande matiging per half jaar worden toegepast van 5%. Nu de overschrijding hier drie maanden, dus minder dan een half jaar bedraagt, ziet het College geen aanleiding voor verdergaande matiging. Het betoog van appellant treft geen doel.

8. Het hoger beroep van appellant is ongegrond.

9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. H. Bolt en mr. A. Venekamp in aanwezigheid van mr. X.M. Born, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 november 2016.

w.g. R.R. Winter w.g. X.M. Born