HvJ EU, 19-03-2020, nr. C-234/18

Artikel 31, lid 1, onder c), VEU, in de versie die van toepassing was ten tijde van de aanneming van het kaderbesluit, bepaalt dat het gezamenlijk optreden inzake justitiële samenwerking in strafzaken ‘het waarborgen van de verenigbaarheid van de in de lidstaten geldende voorschriften, voor zover nodig ter verbetering van die samenwerking’ omvat. Artikel 34, lid 2, onder b), VEU geeft de Raad de bevoegdheid om op initiatief van een lidstaat of van de Commissie met eenparigheid van stemmen kaderbesluiten vast te stellen ‘voor de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten. Deze kaderbesluiten zijn verbindend voor de lidstaten ten aanzien van het te bereiken resultaat, doch aan de nationale instanties wordt de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen. Zij hebben geen rechtstreekse werking’.

Protocol nr. 36 betreffende de overgangsbepalingen regelt de overgang van de institutionele bepalingen van de Verdragen die van toepassing waren vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon naar de bepalingen van dat Verdrag.3. Artikel 9 daarvan bepaalt dat ‘[d]e rechtsgevolgen van de handelingen van de instellingen, organen en instanties van de Unie die vastgesteld zijn op basis van het Verdrag betreffende de Europese Unie […] na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon [worden] gehandhaafd zolang deze handelingen niet krachtens de verdragen ingetrokken, nietig verklaard of gewijzigd zijn’.

Artikel 48 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: ‘Handvest’)4. bepaalt dat ‘eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, […] voor onschuldig [wordt] gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan’.

Overeenkomstig artikel 51, lid 1, zijn de bepalingen van het Handvest ‘gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie […], alsmede, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, tot de lidstaten’.

In de overwegingen van kaderbesluit 2005/212/JBZ wordt het hiernavolgende gepreciseerd. De voornaamste drijfveer van grensoverschrijdende, georganiseerde criminaliteit is financieel gewin. Een effectieve voorkoming en bestrijding van georganiseerde criminaliteit dient daarom te worden toegespitst op de opsporing, bevriezing, inbeslagneming en confiscatie van opbrengsten van misdrijven. Door verschillen tussen de wetgeving van de lidstaten op dat gebied wordt dit bemoeilijkt.5. In de conclusies van de Europese Raad van Wenen van december 19986. heeft de Europese Raad aangedrongen op versterking van het optreden van de Europese Unie tegen de internationale georganiseerde criminaliteit overeenkomstig een actieplan over de wijze waarop de bepalingen van het Verdrag van Amsterdam inzake de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid het best kunnen worden uitgevoerd.7. De bestaande instrumenten terzake hebben niet tot een voldoende effectieve grensoverschrijdende samenwerking op het gebied van confiscatie geleid, aangezien de opbrengsten die verkregen zijn uit bepaalde feiten die strafbaar zijn gesteld met een vrijheidsstraf van meer dan één jaar, door sommige lidstaten nog steeds niet geconfisqueerd kunnen worden.8. Het doel van dit kaderbesluit is dus ervoor te zorgen dat alle lidstaten effectieve regels hebben om te bepalen wanneer opbrengsten van misdrijven kunnen worden geconfisqueerd, onder meer inzake de bewijslast van de herkomst van vermogen in het bezit van een persoon die is veroordeeld voor een delict dat te maken heeft met georganiseerde criminaliteit.9.

Artikel 1, derde streepje, definieert ‘hulpmiddelen’ als ‘alle voorwerpen die op enigerlei wijze, geheel of gedeeltelijk, zijn gebruikt of zijn bestemd om te worden gebruikt om één of meer strafbare feiten te begaan’. In het vierde streepje daarvan wordt ‘confiscatie’ gedefinieerd als ‘een straf of maatregel opgelegd door een rechter na een procedure in verband met één of meer strafbare feiten, welke straf of maatregel leidt tot het blijvend ontnemen van de beschikkingsbevoegdheid over voorwerpen’.

Artikel 2, lid 1, bepaalt het volgende: ‘Elke lidstaat neemt de maatregelen die nodig zijn om gehele of gedeeltelijke confiscatie mogelijk te maken van hulpmiddelen en opbrengsten die verkregen zijn uit feiten waarop een vrijheidsstraf van meer dan één jaar is gesteld, of van voorwerpen waarvan de waarde overeenkomt met die van de opbrengsten’. Artikel 2, lid 2, voorziet in een specifieke afwijking met betrekking tot ‘belastingmisdrijven’ (die niet worden gedefinieerd), volgens welke de lidstaten ‘andere procedures dan de strafprocedure [kunnen] toepassen om de opbrengsten van het misdrijf te ontnemen aan de dader’.

Artikel 4 luidt als volgt: ‘Elke lidstaat neemt de maatregelen die nodig zijn om te bewerkstelligen dat de personen die worden getroffen door de in de artikelen 2 en 3 bedoelde maatregelen, beschikken over doeltreffende rechtsmiddelen om hun rechten te beschermen.’

Artikel 5 bepaalt dat het kaderbesluit ‘de verplichting om de grondrechten en de fundamentele beginselen, met inbegrip van met name het vermoeden van onschuld, zoals vervat in artikel 6 van het Verdrag betreffende de Europese Unie te eerbiedigen, onverlet [laat]’.

Artikel 6, lid 1, bepaalt dat de lidstaten de nodige maatregelen moeten treffen om uiterlijk op 15 maart 2007 aan dit kaderbesluit te voldoen.

In overweging 5 van richtlijn 2014/42 staat te lezen dat ‘[m]et de vaststelling van minimumvoorschriften […] de regelingen van de lidstaten inzake bevriezing en confiscatie onderling [zullen] worden aangepast, waardoor het wederzijdse vertrouwen en de doeltreffende grensoverschrijdende samenwerking worden versterkt’. Overweging 9 geeft aan dat de richtlijn tot doel heeft ‘de bepalingen van de kaderbesluiten 2001/500/JBZ en 2005/212/JBZ te wijzigen en uit te breiden. Deze kaderbesluiten moeten gedeeltelijk worden vervangen voor de lidstaten die gebonden zijn aan deze richtlijn.’10.

Overeenkomstig artikel 1, lid 1, van de richtlijn worden ‘minimumvoorschriften vastgesteld betreffende de bevriezing van voorwerpen met het oog op een eventuele confiscatie, en betreffende de confiscatie van voorwerpen in strafzaken’.

In artikel 2, lid 3, worden ‘hulpmiddelen’ op dezelfde wijze gedefinieerd als in artikel 1, derde streepje, van kaderbesluit 2005/212/JBZ. In lid 4 wordt ‘confiscatie’ gedefinieerd als ‘een definitieve ontneming van voorwerpen bevolen door een rechter in verband met een strafbaar feit’.

Artikel 3 definieert het materiële toepassingsgebied van de richtlijn:11.

Artikel 4, lid 1, luidt als volgt: ‘De lidstaten nemen de nodige maatregelen die de volledige of gedeeltelijke confiscatie mogelijk maken van hulpmiddelen en opbrengsten of voorwerpen waarvan de waarde overeenkomt met die van de hulpmiddelen of opbrengsten, onder voorbehoud van definitieve veroordeling wegens een strafbaar feit, die ook bij verstek kan gebeuren.’ Artikel 4, lid 2, bepaalt: ‘Indien confiscatie op grond van lid 1 niet mogelijk is, nemen de lidstaten, ten minste in gevallen waar deze onmogelijkheid het gevolg is van ziekte of vlucht van de verdachte of beklaagde, de nodige maatregelen om confiscatie van opbrengsten en hulpmiddelen mogelijk te maken voor gevallen waarin een strafprocedure is aangevangen met betrekking tot een strafbaar feit dat al dan niet rechtstreeks economisch voordeel kan opleveren, en waarin deze procedure zou kunnen hebben geleid tot een strafrechtelijke veroordeling indien de verdachte of beklaagde in staat was geweest voor de rechter te verschijnen.’

Artikel 5 heeft betrekking op de ruimere confiscatie van voorwerpen die toebehoren aan een persoon die veroordeeld is wegens een strafbaar feit dat al dan niet rechtstreeks economisch voordeel kan opleveren, indien een rechter ervan overtuigd is dat de bedoelde voorwerpen uit criminele gedragingen zijn verkregen. Het bevat een niet-uitputtende lijst van ‘strafbare feiten’ waarop het ‘minstens’ van toepassing zou moeten zijn.

Artikel 6, lid 1, voorziet in confiscatie van opbrengsten of andere voorwerpen waarvan de waarde overeenkomt met opbrengsten die door een verdachte of beklaagde aan derden zijn overgedragen, of die door derden zijn verworven van een verdachte of beklaagde, ten minste wanneer die derden wisten of hadden moeten weten dat het doel van de overdracht of verwerving het vermijden van confiscatie was.

Artikel 8, lid 1, luidt: ‘De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de personen tegen wie de in deze richtlijn bedoelde maatregelen zijn gericht, recht hebben op een doeltreffende voorziening in rechte en een eerlijk proces, om hun rechten te kunnen handhaven.’

Artikel 12 bepaalt dat de omzettingstermijn voor de naleving van de richtlijn afloopt op 4 oktober 2016.

Artikel 14, lid 1, luidt: ‘[A]rtikel 1, eerste vier streepjes, en artikel 3 van kaderbesluit 2005/212/JBZ worden vervangen ten aanzien van de lidstaten die aan deze richtlijn gebonden zijn, onverminderd de verplichtingen van de lidstaten wat betreft de termijn voor de omzetting van de kaderbesluiten in nationaal recht.’ Artikel 14, lid 2, geeft aan dat ‘[t]en aanzien van de lidstaten die aan deze richtlijn gebonden zijn, […] verwijzingen naar […] de bepalingen van de kaderbesluiten 2001/500/JBZ en 2005/212/JBZ, bedoeld in lid 1, [gelden] als verwijzingen naar deze richtlijn’.

Artikel 15 bepaalt dat de richtlijn in werking treedt op de twintigste dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad (29 april 2014).12.

In 2012 heeft Bulgarije de Zakon za otnemane v polza na darzhavata na nezakonno pridobito imushtestvo (wet inzake de confiscatie van illegaal verkregen vermogen; hierna: ‘wet van 2012’) aangenomen, die op 19 november 2012 in werking is getreden. Deze wet werd ingetrokken door de Zakon za protivodeystvie na koruptsiata i za otnemane na nezakonno pridobito imushtestvo (wet inzake corruptiebestrijding en de confiscatie van illegaal verkregen vermogen), gepubliceerd op 19 januari 2018. Overeenkomstig § 5, lid 1, daarvan moet de commissie voor de bestrijding van corruptie en de confiscatie van illegaal verkregen vermogen (hierna: ‘commissie voor de bestrijding van corruptie’) het onderzoek en de procedure die op grond van de wet van 2012 zijn ingeleid, overeenkomstig de bepalingen van die wet voltooien.

Artikel 1, lid 1, bepaalt dat de wet tot doel heeft, de voorwaarden en de procedure voor de confiscatie van illegaal verkregen vermogen vast te stellen. Overeenkomstig artikel 1, lid 2, wordt dit vermogen, wanneer er geen legale bron voor de verwerving van vermogen kan worden vastgesteld, als illegaal verkregen vermogen beschouwd.

In artikel 5, lid 1, wordt de commissie voor de bestrijding van corruptie opgericht als een onafhankelijke, gespecialiseerde en permanente nationale autoriteit.

Artikel 2 bepaalt dat ‘de procedure waarin deze wet voorziet, wordt gevoerd ongeacht of tegen de persoon tegen wie een onderzoek is ingesteld en/of personen die met hem samenwerken, een strafrechtelijke procedure is ingesteld’.

Overeenkomstig artikel 21, lid 1, leidt de commissie voor de bestrijding van corruptie een procedure in wanneer zij gegronde redenen heeft om te vermoeden dat bepaalde vermogensbestanddelen illegaal zijn verkregen. Artikel 21, lid 2, bepaalt dat er redelijke gronden bestaan wanneer na onderzoek blijkt dat het vermogen dat in het bezit is van de personen tegen wie het onderzoek is ingesteld, aanzienlijke verschillen vertoont. Voorts bepaalt artikel 22, lid 1, dat ‘het onderzoek als bedoeld in artikel 21, lid 2, wordt ingeleid […] wanneer een persoon ervan wordt beschuldigd een strafbaar feit te hebben gepleegd in de zin van […] de artikelen 201 tot en met 203 van het wetboek van strafrecht’.

Artikel 66, leden 1 en 2, heeft betrekking op vermogensbestanddelen die worden overgedragen aan of onder zeggenschap staan van rechtspersonen. Het bepaalt dat ‘[d]e confiscatiemaatregelen […] ook [gelden] voor het vermogen dat de onderzochte persoon aan een rechtspersoon heeft overgedragen of in contanten of op andere wijze in het kapitaal van een rechtspersoon heeft ingebracht, wanneer de personen die de rechtspersoon leiden of zeggenschap daarover voeren, wisten of op grond van de omstandigheden konden vermoeden dat het vermogen illegaal was verkregen’, alsook dat ‘de confiscatiemaatregelen […] ook [gelden] voor illegaal verkregen vermogensbestanddelen van een rechtspersoon die onder de zeggenschap staan van de onderzochte persoon of van personen die met hem samenwerken’.

Artikel 203, lid 1, van de Nakazatelen kodeks (Bulgaars wetboek van strafrecht) kwalificeert grootschalige verduistering door een ambtsdrager als bijzonder ernstige verduistering, die strafbaar is gesteld met een vrijheidsstraf van 10 tot 20 jaar.

Het staat aan de nationale rechter om de precieze aard te bepalen van de strafbare feiten die het openbaar ministerie van Sofia aan de commissie voor de bestrijding van corruptie heeft gemeld en die ten grondslag liggen aan de onderhavige procedure. Mij komt het echter voor dat verduistering zoals beschreven in de verwijzingsbeschikking niet een van de strafbare feiten is die binnen het toepassingsgebied van de in artikel 3 van richtlijn 2014/42 genoemde instrumenten vallen. Daaruit volgt, zoals de Bulgaarse en de Tsjechische regering hebben aangevoerd, dat het voorwerp van de nationale procedure buiten de materiële werkingssfeer van richtlijn 2014/42 valt.

Kaderbesluit 2005/212/JBZ is daarentegen van toepassing op de confiscatie van hulpmiddelen en opbrengsten van strafbare feiten die strafbaar zijn gesteld met een vrijheidsstraf van meer dan een jaar. Hieruit volgt dat strafbare feiten zoals die in de onderhavige zaak, die strafbaar zijn gesteld met een vrijheidsstraf van tien tot twintig jaar, wel degelijk binnen de werkingssfeer van het kaderbesluit vallen. Deze conclusie doet geen afbreuk aan de vraag of de procedure in de onderhavige zaak al dan niet betrekking heeft op ‘confiscatie’ in de zin van artikel 1, vierde streepje, van dat kaderbesluit.

In de onderhavige zaak lopen twee parallelle nationale procedures. Enerzijds zijn er de strafprocedures wegens verduistering die in 2017 bij de gespecialiseerde strafrechter aanhangig zijn gemaakt en die op de datum van het verzoek om een prejudiciële beslissing hangende waren. Anderzijds zijn er procedures die volgens het nationale recht als civielrechtelijke procedures zijn aangemerkt en die zijn ingeleid met het verzoek tot bevriezing van 14 mei 2015 en de daaruit voortvloeiende bevriezing door de verwijzende rechter van het naar verluidt illegaal verkregen vermogen op 20 en 28 mei 2015. Deze procedures zijn voortgezet met de maatregelen die de commissie voor de bestrijding van corruptie op 22 maart 2016 heeft vastgesteld met het oog op de confiscatie van dit vermogen en die momenteel in behandeling zijn.

Het is aan de verwijzende rechter om de relevante data te verifiëren, maar het lijkt mij dat de termijn voor de uitvoering van richtlijn 2014/42 op 4 oktober 2016 is verstreken. Is deze richtlijn ratione temporis van toepassing op de onderhavige procedure? Hoewel de richtlijn niet ratione materiae van toepassing is, is de kwestie belangrijk, omdat de richtlijn een aantal bepalingen van het kaderbesluit vervangt.

Volgens vaste rechtspraak kan een richtlijn pas rechtstreekse werking hebben na het verstrijken van de termijn voor de omzetting ervan in nationaal recht.13. Bijgevolg kan voor de nationale rechterlijke instanties geen beroep worden gedaan op richtlijn 2014/42 in het kader van een procedure die op 22 maart 2016, dus vóór het verstrijken van de termijn voor de uitvoering ervan, is ingeleid. In die periode moeten de lidstaten zich echter onthouden van maatregelen die het voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar kunnen brengen.14.

Hieruit volgt dat de ten tijde van de feiten van kracht zijnde Unierechtelijke handeling die van toepassing is op de confiscatie van crimineel vermogen, kaderbesluit 2005/212/JBZ is.

Zoals bepaald in artikel 9, lid 1, van Protocol nr. 36 betreffende de overgangsbepalingen is kaderbesluit 2005/212/JBZ bij richtlijn 2014/42 gewijzigd met ingang van de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn (20 dagen na de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van 29 april 2014).

De werkingssfeer van de richtlijn is beperkt tot de in artikel 83, lid 1, VWEU genoemde vormen van criminaliteit. Dit betekent dat de bestaande Unievoorschriften inzake confiscatie blijven gelden om een zekere mate van harmonisatie te handhaven met betrekking tot criminele activiteiten die buiten de werkingssfeer van richtlijn 2014/42 vallen. De artikelen 2, 4 en 5 van kaderbesluit 2005/212/JBZ blijven dus van kracht.15.

Artikel 14, leden 1 en 2, van richtlijn 2014/42 bepaalt met name dat de richtlijn, voor de lidstaten die zij bindt, de eerste vier streepjes van artikel 1 en artikel 3 van kaderbesluit 2005/212/JBZ vervangt, en dat verwijzingen naar de vervangen artikelen van het kaderbesluit ‘worden opgevat als verwijzingen naar deze richtlijn’.

Moeten deze bepalingen dan worden uitgelegd als onderdeel van de richtlijn of van het kaderbesluit?

Aangezien deze bepalingen voortvloeien uit de richtlijn denk ik dat het de doelstellingen en de opzet van de richtlijn zijn die als leidraad moeten dienen voor de uitlegging daarvan, en niet die van het kaderbesluit. Dit is in overeenstemming met de duidelijke bewoordingen van artikel 14, lid 2, van de richtlijn. Daarmee wordt ook de noodzaak van een uniforme uitlegging van het Unierecht gerespecteerd: dezelfde bepalingen kunnen niet verschillend worden uitgelegd afhankelijk van de vraag of zij in de context van de richtlijn of in de context van het kaderbesluit worden gelezen.

Voor zover een kaderbesluit niet overeenkomstig artikel 9 van Protocol nr. 36 betreffende de overgangsbepalingen is ‘ingetrokken, nietig verklaard of gewijzigd’, behoudt het zijn juridische karakter. Wanneer een individuele bepaling door een richtlijn wordt gewijzigd (of, in het onderhavige geval, wordt vervangen), verandert alleen het eigen juridische karakter van die bepaling zelf. Een wijziging van een afzonderlijke bepaling kan echter geen afbreuk doen aan de juridische aard van het gehele rechtsinstrument waarin die bepaling is opgenomen. Wat hier gebeurt, is dat het oorspronkelijke kaderbesluit een gemengd rechtsinstrument wordt dat elementen van zowel het kaderbesluit als de richtlijn bevat.16.

Het bijzondere aan deze zaak is dat de nationale confiscatieprocedures ná de inwerkingtreding van de richtlijn (en dus na de wijziging van de tekst van het kaderbesluit) maar vóór het verstrijken van de termijn voor de omzetting ervan in nationaal recht zijn ingeleid.

De bepalingen van de richtlijn die in de plaats zijn gekomen van de eerste vier streepjes van de artikelen 1 en 3 van kaderbesluit 2005/212/JBZ kunnen derhalve niet vóór 4 oktober 2016 voor de nationale rechter worden ingeroepen. In het kader van deze zaak blijft het kaderbesluit dus in zijn ongewijzigde vorm van toepassing. Gedurende de voor de omzetting in nationaal recht gestelde termijn dienen de lidstaten zich echter te onthouden van maatregelen die het resultaat van de bepalingen van de richtlijn tot wijziging van het kaderbesluit ernstig in gevaar kunnen brengen.17. Ik herinner eraan dat de in de zaak Pupino ontwikkelde rechtspraak, volgens welke de nationale rechterlijke instanties het nationale recht zo veel mogelijk moeten uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de kaderbesluiten teneinde het daarmee beoogde resultaat te bereiken, van het allergrootste belang blijft.18.

Met de eerste tot en met de vierde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of nationale confiscatieprocedures zoals die in de onderhavige zaak (die worden ingeleid zodra een strafrechtelijke procedure is ingeleid, maar waarbij de confiscatie plaatsvindt zonder dat er een veroordeling is uitgesproken) verenigbaar zijn met diverse bepalingen van richtlijn 2014/42.

Met zijn zesde vraag toont de verwijzende rechter zich bezorgd wat de toepassing van het vermoeden van onschuld betreft voor zover artikel 8, lid 1, van richtlijn 2014/42 zich verzet tegen een confiscatie die niet op een strafrechtelijke veroordeling is gebaseerd.

Ik zal de door de verwijzende rechter aan de orde gestelde kwesties onderzoeken in het licht van het toepasselijke Unierecht ratione materiae en ratione temporis, dat wil zeggen kaderbesluit 2005/212/JBZ, en meer in het bijzonder de artikelen 2 en 5 daarvan (zoals gevraagd door het Hof). Ik zal niet ingaan op de vijfde vraag van de verwijzende rechter, aangezien deze alleen relevant is in het kader van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2014/42, dat in casu niet van toepassing is.