CBb, 29-10-2014, nr. AWB 12/1138

Appellanten hebben bij brief van 24 december 2012 hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 22 november 2012 (ECLI:NL:RBARN:2012:BY6908, hierna: de aangevallen uitspraak).

Bij brief van 3 april 2013 heeft de staatssecretaris een reactie op het hoger beroepschrift ingediend.

Op 17 maart 2014 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen. Ook [naam 2] en [naam 3] waren aanwezig.

1. Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader, en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

De Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) heeft een onderzoek ingesteld naar appellanten in verband met het vermoeden dat de Meststoffenwet (Msw) zou zijn overtreden. In een rapport (met nr. 59755) van 13 juli 2010 zijn de bevindingen van dat onderzoek neergelegd. In dat rapport is geconcludeerd dat op een aantal percelen behorende tot het bedrijf van appellanten grote hoeveelheden mest zijn aangebracht. Op basis van dat onderzoek is bij primair besluit van 28 september 2011 aan appellanten een boete van € 147.665,50 opgelegd wegens overtreding van artikel 7 van de Msw in het jaar 2009. Bij de vaststelling van de overtreding en de berekening van de hoogte van de boete is uitgegaan van een overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 14.113 kg stikstof, overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 4.638 kg en overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 5.933 kg.

Bij besluit van 26 april 2012 is het hiertegen door appellanten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Tegen dit besluit is beroep ingesteld.

2. De rechtbank heeft het beroep van appellanten gegrond verklaard en de boete wegens bijzondere omstandigheden gematigd tot € 60.000,-. Daartoe is het bestreden besluit vernietigd en het besluit van 28 september 2011 waarbij de oorspronkelijke boete was opgelegd herroepen.

Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat appellanten slechts gering economisch voordeel hebben genoten, welk voordeel bovendien van andere aard is dan de wetgever voor ogen had. De rechtbank acht appellanten wel verantwoordelijk voor overtreding van artikel 7 van de Msw, ondanks het feit dat zij hun mestrechten hadden verkocht aan Mesthandel [naam 4] B.V. (hierna: [naam 4]). Dat bedrijf heeft in de maanden augustus en september 2009 mest op de landbouwgrond van appellanten gebracht. Dat [naam 4] niet volgens de opdracht zou hebben gehandeld komt voor rekening van appellanten.

De in geding zijnde overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, Msw heeft betrekking op het kalenderjaar 2009. De systematiek van deze artikelen brengt mee dat eerst na afloop van het betrokken kalenderjaar kan worden vastgesteld of er een overtreding is begaan omdat eerst dan beoordeeld kan worden hoeveel mest de landbouwer in dat jaar (totaal) in op of in de bodem heeft gebracht. Voor de toepassing van artikel IV, eerste lid, van de Wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Awb; Stb. 2009, 264) dient er derhalve van uit te worden gegaan dat de gestelde voorliggende overtreding niet voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Vierde tranche – 1 juli 2009 – heeft plaatsgevonden. Hieruit volgt dat de bij de Vierde tranche ingevoerde titel 5.4 van de Awb inzake de bestuurlijke boete van toepassing is.

Voor de beoordeling zijn de volgende artikelen van belang:

Ingevolge artikel 7 van de Msw is het verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.

In artikel 8 van de Msw is bepaald dat het in artikel 7 gestelde verbod niet geldt indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:

a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;

b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;

c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.

In artikel 12 van de Msw is bepaald dat voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdelen a en c, de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen worden bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof dan wel fosfaat.

Op grond van artikel 51, eerste lid, van de Msw kan de Minister een overtreder een boete opleggen ter zake van overtreding van onder meer artikel 7 van de Msw.

Artikel 5:41 van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.

Artikel 5:46, derde lid, Awb bepaalt dat indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

Appellanten betogen dat hen ten onrechte een boete is opgelegd, omdat zij de gronden waarop de boete betrekking heeft in 2009 feitelijk niet in gebruik hebben gehad, althans omdat zij deze gronden vanwege drukke werkzaamheden niet zelf konden bemesten. Zij hebben het bemesten van de gronden overgelaten aan [naam 4] en daarvoor € 5.612,50 in rekening gebracht, te weten 22.45 ha à € 250,- per ha. Dit is een in de branche gebruikelijke transactie. Er is echter zonder medeweten van appelanten veel meer mest (althans meer fosfaat en stikstof) op de grond terechtgekomen dan was afgesproken. Appellanten stellen dat zij niet in staat waren om te controleren of het bemesten volgens de regels geschiedde. Daarom kunnen zij niet verantwoordelijk worden gehouden voor overtreding van artikel 7 van de Msw.

Uit hetgeen het College in, onder meer, zijn uitspraak van 21 mei 2013 (AWB 11/274,

ECLI:NL:CBB:2013:CA2374) heeft overwogen, volgt dat, om te kunnen vaststellen of een bepaalde oppervlakte kan worden aangemerkt als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, Msw, bepalend is of de betrokken landbouwer de feitelijke beschikkingsmacht over de gronden heeft, in die zin dat hij in de praktijk in staat is teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren; feitelijke beschikkingsmacht veronderstelt de aanwezigheid van een geldige juridische titel.

Het College is met de rechtbank van oordeel dat de in geding zijnde gronden in 2009 in gebruik waren bij appellanten, nu zij daarop akkerbouwproducten hebben geteeld. De gronden zijn in het kader van de Gecombineerde opgave 2009 opgegeven als tot het bedrijf behorende landbouwgrond, en maakten derhalve deel uit van het akkerbouwbedrijf van appellanten. De enkele omstandigheid dat de bemesting van de gronden was uitbesteed aan [naam 4] maakt niet dat appellanten geen beschikkingsmacht meer over die gronden hadden.

Vast staat dat op gronden die in gebruik waren bij appellanten en die tot hun landbouwbedrijf behoren, een grote hoeveelheid mest is uitgereden, als gevolg waarvan de eerdergenoemde gebruiksnormen in ruime mate zijn overschreden. De mate van overschrijding is niet in geschil. Het betoog van appellanten, dat de overtreding van artikel 7 van de Msw hen niet kan worden toegerekend, faalt. Van appellanten had mogen worden verwacht dat zij, toen zij het bemesten aan [naam 4] overlieten, precieze, op schrift gestelde, afspraken met hem zouden hebben gemaakt en op de naleving daarvan toezicht zouden houden. Appellanten hebben onvoldoende voorzorgsmaatregelen genomen om overtreding van de gebruiksnormen te voorkomen. Zij hebben verklaard nooit bij de percelen te zijn geweest op het moment van lossen en nooit om bewijzen te hebben verzocht van het stikstof- en fosfaatgehalte in de mest. Onder deze omstandigheden is het College van oordeel dat appellanten terecht als overtreder van artikel 7 van de Msw zijn aangemerkt en voorts dat niet kan worden gezegd dat appellanten geen of verminderd verwijt kan worden gemaakt.

Appellanten hebben zich in hoger beroep verder tegen de uitspraak van de rechtbank gekeerd omdat de boete wegens de bijzondere omstandigheden van dit geval nog verder gematigd had moeten worden. Zij hebben daartoe gewezen op het geringe financiële voordeel dat zij van de mestaanvoer hebben genoten, het feit dat [naam 4] het land buiten hun medeweten als mestdepot heeft gebruikt en het feit dat de grond ondanks de hoeveelheid gestorte mest geen hogere opbrengst heeft gegenereerd. Mede onder verwijzing naar eerdere uitspraken (bijvoorbeeld de uitspraak van 28 februari 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BV8605) stelt het College voorop dat de boetebedragen zijn verankerd in artikel 57, eerste lid, aanhef en onder c, van de Msw. Daarbij is de hoogte boete direct afhankelijk gemaakt van de mate waarin de gebruiksnormen zijn overschreden. Bij het bepalen van de boetenorm heeft de wetgever twee elementen gecombineerd, te weten het behaalde economische voordeel en de bestraffing voor de overtreding. De wetgever heeft het tarief van de boete voor zover het element van het economisch voordeel betreft in belangrijke mate gebaseerd op de kosten voor mestafzet op de langere afstand. Met de omstandigheid dat appellanten dit voordeel niet hebben genoten heeft de rechtbank nadrukkelijk rekening gehouden door de boete met meer dan 50% te matigen. De door appellanten in hoger beroep aangevoerde omstandigheden geven het College geen aanleiding voor verdere matiging van de boete. Hierbij is in aanmerking genomen dat met de ruime overschrijding van de gebruiksnormen aanzienlijke schade is veroorzaakt aan het milieu. Juist daarom wordt overtreding van die normen met hoge boetes bedreigd. Van een verminderde verwijtbaarheid is voorts, zoals hiervoor overwogen, geen sprake.

Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het hoger beroep geen doel treft, zodat de aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, mr. R.R. Winter en mr. E. Dijt, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 oktober 2014.

w.g. C.J. Waterbolk w.g. A.G.J. van Ouwerkerk