CRvB, 14-08-2018, nr. 16/2880 WWB

Appellante ontvangt sinds 19 september 2011 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW). Appellante heeft op 13 mei 2014, 6, 14 en 28 augustus 2014,

1 en 4 september 2014, 23 en 27 oktober 2014, 13 november 2014, 9 december 2014,

13 februari 2015 en 13 maart 2015 zogeheten mutatieformulieren bij het college ingediend, waarop zij opgave heeft gedaan van door haar in die onderscheidenlijke maanden ontvangen inkomen of het ontbreken daarvan, heffingskortingen en dwangsommen.

Appellante heeft naar aanleiding van elk door haar ingezonden mutatieformulier het college in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op het door haar ingediende mutatieformulier en het college verzocht haar een dwangsom toe te kennen (dwangsomverzoeken).

Bij afzonderlijke primaire besluiten, na bezwaar gehandhaafd bij besluiten op bezwaar of herzien besluit op bezwaar (bestreden besluiten), heeft het college de door appellante ingezonden dwangsomverzoeken afgewezen. Aan deze besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat het indienen van een mutatieformulier niet kan worden gelijkgesteld aan het indienen van een aanvraag in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), zodat het college niet gehouden was op elk ingediend mutatieformulier een nieuw besluit op het recht op bijstand te nemen. Gelet hierop is het college van oordeel dat de dwangsomverzoeken op juiste wijze en op goede gronden zijn afgewezen.

Appellante heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld bij de rechtbank.

Tevens heeft appellante ter zake van elk van de door haar ingezonden mutatieformulieren afzonderlijk, bij de rechtbank beroep ingesteld in verband met het niet tijdig beslissen op het door haar ingediende mutatieformulier.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank zowel de beroepen tegen de bestreden

besluiten als de beroepen wegens het niet tijdig nemen van een besluit door het college, ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank - kort samengevat - overwogen, dat de door appellante aan het college gezonden mutatieformulieren niet zijn te beschouwen als aanvragen in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb, maar een middel om te voldoen aan de op appellante rustende inlichtingenverplichting. Gelet hierop is evenmin sprake van een aanvraag als bedoeld in artikel 4:17, eerste lid, van de Awb. Van een niet tijdig geven van een beschikking op aanvraag als bedoeld in die bepaling is daarom geen sprake.

3. Appellante heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Partijen houdt in de eerste plaats verdeeld het antwoord op de vraag of de door appellante aan het college gezonden mutatieformulieren zijn te beschouwen als aanvragen in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb.

Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Op grond van het derde lid wordt onder aanvraag verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.

Appellante heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank een onjuiste toetsingsmaatstaf heeft aangelegd. Volgens appellante dient alleen te worden getoetst aan artikel 1:3, derde lid, van de Awb en is artikel 17 van de PW geen lex specialis van

artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Zij stelt verder dat niet van belang is dat zij in de mutatieformulieren niet expliciet heeft verzocht om het nemen van een besluit, omdat het formulier een aanvraag impliceert. Daarnaast wijst appellante erop dat in de PW een met artikel 8, tweede lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) overeenkomende uitsluitingsgrond ontbreekt. Daaruit volgt volgens appellante dat de wetgever (kennelijk) heeft beoogd om het verstrekken van gegevens door middel van een mutatieformulier niet uit te zonderen van het aanvraagbegrip. Zij heeft in dit verband gewezen op de navolgende passages uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 1:3, derde lid, van de Awb.

“Naar de Raad [te weten: de Raad van State] aanneemt, wordt een fiscale aangifte niet beschouwd als een ‘aanvraag’ in de zin van dit wetsvoorstel. Zou dit anders zijn dan rijst de vraag of het de bedoeling is dat bijvoorbeeld de in de artikelen 4.1.3.1 en volgende vastgelegde termijnen ook voor de fiscale praktijk gaan gelden. Een bevestigend antwoord op deze vraag is gelet op de fiscale praktijk tot nu toe - waarbij de aanslagregeling in beginsel over een volledig kalenderjaar wordt verdeeld, maar waarbij voorrang, op verzoek, wordt gegeven aan posten die tot een teruggave leiden - uitermate bezwaarlijk. Met name valt moeilijk te overzien wat het bepaalde in de artikelen 4.1.3.1 en 4.1.3.2 betekent voor de belastingdienst. Aan dit aspect dient uitdrukkelijk aandacht te worden besteed.” (Kamerstukken II 1988/89, 21 221, B, blz. 40)

“De regeling over de aanvraag dient tevens om het uitgangspunt voor de berekening van de beslissingstermijn te bepalen. Een goede afbakening van het begrip ‘aanvraag’ van een besluit is noodzakelijk in verband met de gevolgen die deze wet verbindt aan de status van ‘aanvraag’. Zowel voor de aanvrager als voor het bestuursorgaan gelden dan een aantal voorschriften die niet voor ieder tot het bestuur gericht verzoek behoren te gelden.” (Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 40)

“In het aangiftebiljet wordt een opgave verlangd van gegevens, waarvan de kennisneming van belang kan zijn voor de belastingheffing. Degene die aangifte doet, dient derhalve geen aanvraag in in de zin van de Awb, doch voldoet aan een hem in de AWR opgelegde verplichting. Dit neemt niet weg dat de gegevensverstrekking door de belastingplichtige in bepaalde gevallen enige gelijkenis vertoont met het doen van een aanvraag. Met het oog op de duidelijkheid zal door middel van de Aanpassingswetgeving in de AWR worden vastgelegd dat het doen van een belastingaangifte geen aanvraag is in de zin van de Awb.” (Kamerstukken II 1990/91, 21 221, nr. 5, blz. 37)

Appellante voert aan dat uit deze passages volgt dat de wetgever uitsluitend heeft beoogd het begrip ‘aanvraag’ in het kader van de fiscale regelgeving in te perken.

Deze beroepsgronden slagen niet. Daartoe wordt het volgende overwogen.

In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 1:3, derde lid, van de Awb over de afbakening van het begrip aanvraag, is, naast de door appellante aangehaalde en onder 4.3 weergegeven passages, nog het volgende vermeld (Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 40-41):

“Om welke aanvragen dient het in deze wet (…) wel te gaan? Aangezien welomschreven rechtsgevolgen verbonden kunnen zijn aan het behoren tot de hier bedoelde categorie aanvragen, moet een criterium gevonden worden aan de hand waarvan beoordeeld kan worden of een aanvraag tot die categorie behoort. In ieder geval dienen die aanvragen eronder te vallen, die krachtens een uitdrukkelijk wettelijk voorschrift kunnen worden ingediend. (…) Ook dienen die aanvragen eronder te vallen, waarvan misschien niet met zoveel woorden sprake is in de specifieke wet, maar die in de praktijk wel benodigd zijn om te kunnen komen tot een beschikking: dat zijn derhalve alle aanvragen van vergunningen, ontheffingen, verklaringen van geen bezwaar en vergelijkbare beschikkingen die een situatie toelaten, zonder welke toelating de situatie verboden zou zijn. Vervolgens dienen de aanvragen van bij voorbeeld subsidiebeschikkingen onder het toepassingsbereik gebracht te worden: veelal niet op wettelijk voorschrift gebaseerde, begunstigende beschikkingen die in het algemeen slechts op aanvraag worden genomen. Ten slotte dienen aanvragen gedaan door derde-belanghebbenden eronder te vallen.”

Uit deze passage blijkt dat de wetgever het begrip aanvraag heeft willen beperken tot de in die passage genoemde categorieën. Uit de enkele omstandigheid dat de wetgever, met het oog op de binnen de fiscale praktijk noodzakelijk geachte duidelijkheid, aanleiding heeft gezien in een bijzondere wet, in dit geval de AWR, uitdrukkelijk te bepalen dat het doen van aangifte geen aanvraag is in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb, kan niet de door appellante daaraan verbonden verder strekkende bedoeling van de wetgever worden afgeleid.

Het indienen van een mutatieformulier valt niet te rangschikken onder een van de in deze passage genoemde voorbeelden.

Anders dan appellante heeft betoogd, heeft het indienen van de mutatieformulieren op zichzelf geen rechtsgevolg. Een eventueel rechtsgevolg treedt pas in indien en voor zover het college naar aanleiding van de opgaven van appellante op het mutatieformulier een beslissing neemt over haar recht op bijstand. Een dergelijke beslissing behelst een - ambtshalve - genomen besluit van het college, waartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. De stelling dat een reactie van het college naar aanleiding van een opgave op het mutatieformulier geen rechtsgevolgen in het leven kan roepen als die opgave zelf niet als een aanvraag wordt aangemerkt, houdt dan ook geen stand.

De rechtbank heeft een juiste toetsingsmaatstaf aangelegd en heeft ook terecht geoordeeld dat de door appellante aan het college gezonden mutatieformulieren niet kunnen worden aangemerkt als aanvragen als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Leidend is de nakoming van de inlichtingenverplichting, die vormvrij is. Dat het college appellante verplicht om gebruik te maken van mutatieformulieren, verandert niets aan het juridisch karakter van de handeling, te weten de nakoming van de inlichtingenverplichting. Daarom is een mutatieformulier geen aanvraag. Vergelijk de uitspraak van 12 december 1994, ECLI:NL:CRVB:1994:AJ8897. Appellante heeft op de mutatieformulieren slechts mededeling gedaan van wat naar haar mening van belang is voor haar recht op bijstand. Op of bij die mutatieformulieren heeft zij geen verzoeken gedaan die in bewoordingen en strekking voldoende duidelijk zijn te herkennen als aanvragen als hiervoor bedoeld en daarom zo hadden moeten worden opgevat.

Uit de door appellante genoemde rechtspraak - de uitspraken van 1 maart 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV8156, 19 maart 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ3857,

14 oktober 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3366, en 16 maart 2015,

ECLI:NL:CRVB:2015:982 - volgt niet, anders dan appellante heeft aangevoerd, dat een opgave op een door het bestuursorgaan verstrekt informatieformulier steeds als een aanvraag moet worden aangemerkt. Uit de door appellante eveneens genoemde en al onder 4.4.3 vermelde uitspraak van 12 december 1994, ECLI:NL:CRVB1994:AJ8897, maar ook uit de uitspraak van 28 januari 1997, ECLI:NL:CRVB:1997:ZB7094, volgt daarentegen juist dat een wijzigingsformulier in beginsel niet als aanvraag dient te worden aangemerkt. Het inzenden van een inkomstenformulier kan volgens de uitspraak van 28 januari 1997, ECLI:NL:CRVB:1997:ZB7094, onder omstandigheden een element zijn dat wijst in de richting van een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb, maar zoals

onder 4.4.3 is overwogen, doen die omstandigheden zich in het hier voorliggende geval

niet voor.

Uit 4.2 tot en met 4.5 volgt dat de onder 4.1 geformuleerde vraag ontkennend moet worden beantwoord. Gelet hierop is evenmin sprake van het niet tijdig nemen van besluiten op de door appellante ingediende mutatieformulieren. Appellante kan aan de regeling in artikel 4:17 van de Awb dan ook geen aanspraak ontlenen op dwangsommen. Dit betekent dat het college de dwangsomverzoeken terecht heeft afgewezen.

Uit 4.6 vloeit voort dat appellante geen belang meer had bij een oordeel van de rechtbank over de beroepen tegen het uitblijven van beslissingen op de door haar ingezonden mutatieformulieren. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat de aangevallen uitspraak in zoverre dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad de beroepen tegen het uitblijven van beslissingen op de door appellante ingezonden mutatieformulieren niet-ontvankelijk verklaren.

De vraag of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de gehele rechtsgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt.

Voor de wijze van beoordeling van een verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt verwezen naar de uitspraak van de Raad van

26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009, en het arrest van de Hoge Raad van

19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252. Hieruit volgt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel niet is overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De redelijke termijn vangt in beginsel aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen en eindigt op het moment waarop de Raad uitspraak heeft gedaan.

Voor het voorliggende geval betekent dit het volgende. Vanaf de ontvangst van het eerste bezwaarschrift door het college op 2 september 2014 tot de uitspraak van de Raad zijn

drie jaar en ruim elf maanden verstreken. Appellante heeft voor het eerst in hoger beroep verzocht om een vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Zoals de Hoge Raad ook in zijn door appellante aangehaalde arrest van

12 december 2014, ECLI:NL:HR:2014:3562, heeft overwogen, heeft in een zodanig geval te gelden dat de vraag of die termijn is overschreden door de Raad moet worden beoordeeld naar de stand van het geding ten tijde van zijn uitspraak op het hoger beroep, waarbij de duur van de totale procedure tot dan toe in ogenschouw wordt genomen. Dit betekent dat de redelijke termijn van vier jaar niet is overschreden.

Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellante in hoger beroep. Deze worden begroot op € 33,14 aan reiskosten.

Ten overvloede merkt de Raad op dat de rechtbank wegens de beroepen in verband met het niet tijdig beslissen op de door appellante ingediende mutatieformulieren geen griffierecht van appellante heeft geheven. In hoger beroep is ook geen griffierecht van appellante geheven. Gelet hierop bestaat geen aanleiding om tot vergoeding van griffierecht aan appellante over te gaan.