4.5.2.2 Majeure risicobedrijven

De mogelijkheid om een vergunningvoorschrift over financiële zekerheid op te nemen bij de exploitatie van majeure risicobedrijven is ten opzichte van het op het moment van inwerkingtreding van dit besluit geldende recht nieuw.

Wel had het bevoegd gezag van 2003 tot en met 2009 de bevoegdheid om op grond van het Besluit financiële zekerheid milieubeheer (Befize) voor een grote groep bedrijven aan de milieuvergunning een voorschrift te verbinden dat financiële zekerheid moest worden gesteld. Daarbij kon het gaan om financiële zekerheid voor het nakomen van vergunningverplichtingen over het verwijderen van afvalstoffen of om financiële zekerheid ter dekking van aansprakelijkheid voor bodemschade. Naar aanleiding van een motie waarbij de regering is verzocht om het Befize in te trekken1., is dat besluit in september 2009 ingetrokken.2.

Het faillissement van twee grote chemiebedrijven3., die met hun bedrijfsactiviteiten ernstige schade aan de fysieke leefomgeving hebben veroorzaakt en waarbij de zeer hoge kosten door de faillissementen zijn afgewenteld op de overheid (en daarmee op de samenleving), heeft geleid tot twee moties die in 2013 en 2014 zijn aangenomen. In deze moties is de regering verzocht de mogelijkheden te onderzoeken om majeure risicobedrijven zelf de kosten van sanering te laten dragen en de kosten voor de overheid daarvoor te beperken4.. Dit is de aanleiding geweest om de mogelijkheid om in een vergunningvoorschrift financiële zekerheid te stellen te heroverwegen.

Gezien de aanleiding is deze heroverweging wel toegespitst op een veel beperktere groep bedrijven dan onder het Befize, namelijk de majeure risicobedrijven.

Majeure risicobedrijven zijn bedrijven die een ippc-installatie als genoemd in categorie 4 van bijlage I bij de richtlijn industriële emissies exploiteren en die vergunningplichtige activiteiten verrichten die zijn genoemd in artikel 3.72, van het Besluit activiteiten leefomgeving. Het gaat dan concreet om bedrijven binnen de chemische industrie. Ook Seveso-inrichtingen behoren tot majeure risicobedrijven. In totaal zijn er ongeveer 480 majeure risicobedrijven in Nederland. Het betreft een diverse groep. Voorbeelden van deze majeure risicobedrijven zijn bedrijven in de petrochemie, bedrijven in de productie van gewasbeschermingsmiddelen of van biociden, bedrijven in de productie van farmaceutische producten en bedrijven die te maken hebben met de opslag van gevaarlijke stoffen boven een bepaalde capaciteit. Bij deze bedrijven worden activiteiten verricht met gevaarlijke stoffen met een hoog risico voor schade aan de fysieke leefomgeving. In geval van faillissement bij deze bedrijven kan het bevoegd gezag voor hoge kosten komen te staan (door een calamiteit of de ontmanteling) voor het opruimen en herstellen van schade aan de fysieke leefomgeving.

Ter uitvoering van de moties is advies gevraagd aan de Raad voor de leefomgeving (Rli). De Rli geeft in zijn advies5. aan dat gelet op de praktijk de kans op milieuschade bij deze bedrijven klein is, maar de milieueffecten na een calamiteit, sanering of ontmanteling erg groot zijn. De kosten voor herstelmaatregelen van een dergelijke calamiteit kunnen vaak niet meer op de veroorzaker worden verhaald.

Bij brief van 13 juni 2014 heeft het kabinet de Tweede Kamer aangekondigd om in overleg met belanghebbende partijen (waaronder IPO, VNO-NCW, VNCI) de mogelijkheden na te gaan om financiële zekerheidstelling in de vergunning voor majeure risicobedrijven op te nemen6..

Het bovenstaande heeft ertoe geleid dat in hoofdstuk 8 van dit besluit het exploiteren van majeure risicobedrijven als geval is aangewezen waarvoor het bevoegd gezag bij de vergunningverlening een voorschrift kan opnemen over financiële zekerheid. Anders dan op grond van het Befize, dat betrekking had op circa 10.000 bedrijven, gaat het nu om circa 480 bedrijven. Gebleken is dat financiële zekerheidstelling voor deze categorie van bedrijven het meest geëigende instrument is om te voorkomen dat het herstellen van schade aan de fysieke leefomgeving op de maatschappij in plaats van op de vervuiler wordt afgewenteld. Weliswaar is de kans dat niet-verhaalbare schade aan de fysieke leefomgeving zich voordoet niet erg groot, maar wanneer dit zich voordoet zijn de kosten die op de maatschappij worden afgewenteld (onverantwoord) groot. De regeling is zo vormgegeven dat de gevolgen voor de bedrijven zo klein mogelijk zijn, de inzet van het instrument proportioneel is en er een positief effect uitgaat van het instrument. Zo is de mogelijkheid om aan een vergunning een voorschrift te verbinden dat financiële zekerheid moet worden gesteld een bevoegdheid en geen verplichting. Het is aan het bevoegd gezag om te beoordelen of een dergelijk vergunningvoorschrift wenselijk is. Deze afwegingsruimte is in het besluit beperkt ingevuld, zodat de initiatiefnemer en het bevoegd gezag met elkaar in gesprek kunnen gaan over de invulling van een eventueel vergunningvoorschrift over financiële zekerheidstelling. Bij deze afweging beoordeelt het bevoegd gezag in hoeverre het instrument proportioneel is. Zo kan worden bezien of de initiatiefnemer al maatregelen heeft genomen of maatregelen kan nemen in de bedrijfsvoering waarmee schade aan de fysieke leefomgeving wordt voorkomen of beperkt. Positief effect van dit instrument is dat hier een preventieve prikkel vanuit gaat. Verder heeft degene die de financiële zekerheid moet stellen de ruimte om een voor hem meest passende vorm hiervoor voor te stellen. Het bevoegd gezag zal beoordelen of de voorgestelde vorm voldoende zekerheid biedt.

Eind 2016 is een onafhankelijk onderzoek7. gepubliceerd, waarin staat op welke wijze de hoogte van de kosten voor het opruimen en herstellen van milieuschade bij majeure risicobedrijven kan worden bepaald. In overleg met provincies en bedrijven wordt gewerkt aan een handreiking ter bevordering van een eenduidige toepassing van financiële zekerheid bij majeure risicobedrijven. De resultaten van het onderzoek worden hierin meegenomen.