AB 2022/353
Buitenwettelijk beleid. Geen beoordeling op bijzondere omstandigheden.
- Instantie
Centrale Raad van Beroep
- Datum
10 mei 2022
- Magistraten
Mr. W.F. Claessens
- Zaaknummer
20/2930 PW-PV
- Noot
H.E. Bröring
- Folio weergave
- JCDI
JCDI:ADS678219:1
- Vakgebied(en)
Bestuursrecht algemeen / Besluit (algemeen)
Sociale zekerheid bijstand / Bijzondere bijstand
- Brondocumenten
ECLI:NL:CRVB:2022:1127, Uitspraak, Centrale Raad van Beroep, 10‑05‑2022
- Wetingang
Essentie
Het is voor de Raad niet mogelijk om te beoordelen of zich bijzondere omstandigheden voordoen als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb die afwijking van buitenwettelijk begunstigend beleid rechtvaardigen.
Samenvatting
Zoals de rechtbank al heeft overwogen, moet het aan de orde zijnde beleid worden aangemerkt als buitenwettelijk begunstigend beleid voor zover hiermee de mogelijkheid wordt geboden de aanvraag in te dienen nadat de kosten zijn opgekomen. De bestuursrechter kan dan alleen toetsen of het bestuursorgaan het beleid consistent heeft toegepast en of fundamentele rechten waarop een beroep wordt gedaan niet zijn geschonden. Dit is vaste rechtspraak. Niet in geschil is dat het beleid consistent is toegepast. Appellante heeft geen beroep gedaan op fundamentele rechten. Anders dan appellante veronderstelt, is het voor de Raad niet mogelijk om te beoordelen of zich bijzondere omstandigheden voordoen als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb die afwijking van buitenwettelijk begunstigend beleid rechtvaardigen.
Partij(en)
Proces-verbaal van de mondelinge uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de Rechtbank Rotterdam van 9 juli 2020, 20/165 (aangevallen uitspraak) tussen:
Appellante,
en
Het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
Uitspraak
Beslissing
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten.
Deze beslissing is uitgesproken in het openbaar. Zij is gebaseerd op de volgende overwegingen.
Het gaat in deze zaak om de afwijzing van een op 2 oktober 2019 ingediende aanvraag om bijzondere bijstand voor twee nota’s van energiemaatschappij, te weten een eindnota van 22 maart 2019 en een jaarnota van 18 oktober 2018 (nota’s van energiemaatschappij). Appellante had als reden voor deze aanvraag opgegeven dat zij in verband met artrose en reuma haar woning extra moet verwarmen. Het college heeft de aanvraag afgewezen, en deze afwijzing gehandhaafd bij besluit van 10 december 2019 (bestreden besluit). De grondslag van het bestreden besluit is dat appellante voor het verwarmen van haar woning niet meer betaalt dan dat daarvoor gemiddeld wordt betaald. In beroep heeft het college deze grondslag gewijzigd, in die zin dat de aanvraag om bijzondere bijstand wordt afgewezen op de grond dat de aanvraag te laat is ingediend. In de Beleidsregels bijzondere bijstand Rotterdam 2019 (Beleidsregels) is namelijk bepaald dat nota’s niet ouder dan drie maanden mogen zijn en aan dit vereiste is niet voldaan.
Omdat het college de grondslag van het bestreden besluit heeft gewijzigd, heeft de rechtbank dit besluit vernietigd. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand gelaten.
Het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand zijn gelaten. Wat appellante aanvoert komt neer op het volgende. Het college heeft appellante niet voorgelicht dat nota’s waarvoor zij bijzondere bijstand wil krijgen niet ouder dan drie maanden mogen zijn. Het college had daarom moeten afwijken van de beleidsregel waarin dit is neergelegd. Ook is het vertrouwensbeginsel geschonden. Het college heeft namelijk het vertrouwen gewekt dat om bijzondere bijstand te kunnen krijgen, het er niet toe doet hoe oud nota’s zijn.
Deze beroepsgronden slagen niet. Daarbij is het volgende van betekenis.
De rechtbank heeft al overwogen dat voor kosten die zijn opgekomen voor de datum waarop de aanvraag om bijzondere bijstand is ingediend in beginsel geen bijzondere bijstand wordt verleend. Van dit uitgangspunt kan worden afgeweken indien bijzondere omstandigheden dit rechtvaardigen. Dit volgt uit vaste rechtspraak.
De nota’s dateren van 18 oktober 2018 en 22 maart 2019. Appellante heeft op 2 oktober 2019 bijstand aangevraagd. Daarmee staat vast dat de kosten waarvoor appellante bijzondere bijstand heeft aangevraagd zijn opgekomen voordat de aanvraag is ingediend. In wat appellante aanvoert zijn geen bijzondere omstandigheden gelegen om af te wijken van het uitgangspunt dat geen bijzondere bijstand wordt verstrekt voor kosten die voor zo’n aanvraag zijn opgekomen. Ook als het college geen specifieke voorlichting zou hebben gegeven over het moment waarop een aanvraag om bijzondere bijstand moet worden ingediend, is dat niet zo’n bijzondere omstandigheid. Het behoort namelijk tot de eigen verantwoordelijkheid van appellante om tijdig een aanvraag om bijzondere bijstand in te dienen dan wel zich tot het college te wenden om nadere informatie. Dit heeft de Raad al eerder tot uitdrukking gebracht.
Ingevolge artikel 3.1, derde lid, van de Beleidsregels kan ook voor kosten die zijn opgekomen vóór de datum van de aanvraag bijzondere bijstand worden verleend, maar dan mogen de nota’s niet ouder zijn dan drie maanden.
Zoals de rechtbank al heeft overwogen, moet dit beleid worden aangemerkt als buitenwettelijk begunstigend beleid voor zover hiermee de mogelijkheid wordt geboden de aanvraag in te dienen nadat de kosten zijn opgekomen. De bestuursrechter kan dan alleen toetsen of het bestuursorgaan het beleid consistent heeft toegepast en of fundamentele rechten waarop een beroep wordt gedaan niet zijn geschonden. Dit is vaste rechtspraak. Niet in geschil is dat het beleid consistent is toegepast. Appellante heeft geen beroep gedaan op fundamentele rechten. Anders dan appellante veronderstelt, is het voor de Raad niet mogelijk om te beoordelen of zich bijzondere omstandigheden voordoen als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb die afwijking van buitenwettelijk begunstigend beleid rechtvaardigen. Dit is al eerder overwogen.
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is in ieder geval vereist dat de betrokkene aannemelijk heeft gemaakt dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en, zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Dit is vaste rechtspraak. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat van de kant van het college een toezegging of uitlating is gedaan dan wel een gedraging is verricht waaruit appellante kon en mocht afleiden dat het niet uitmaakte wanneer zij een aanvraag om bijzondere bijstand indient. Het gestelde gebrek aan voorlichting dat nota’s niet ouder mogen zijn dan drie maanden is in ieder geval niet te beschouwen als zo’n toezegging, andere uitlating of gedraging van het college. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt daarom al niet.
Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, wordt daarom bevestigd. Dit betekent dat de afwijzing van de aanvraag om bijzondere bijstand in stand blijft.
Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
Waarvan proces-verbaal.
Noot
Auteur: H.E. Bröring
Onder meer in mijn annotatie van CBb 22 december 2020, AB 2022/7 en CBb 13 juli 2021, AB 2022/8 heb ik mijn twijfels geuit over de beperking van de rechterlijke toetsing in geval van buitenwettelijk begunstigend beleid tot consistentie in de beleidstoepassing en schending van fundamentele rechten. Daarbij heb ik gewezen op de relevantie van het onderscheid tussen beleid geheel los van enige wettelijke regeling (bevoegdheid) en beleid in de context van een wettelijke regeling (bevoegdheid), waarbij in het laatste geval nader kan worden onderscheiden tussen praeter legem-beleid (niet door de wet gedekt en niet met de wet in tegenspraak; juist in overeenstemming met de geest — strekking, bedoeling — van de wet) en contra legem-beleid (tegenwettelijk).
De Participatiewet zegt in artikel 44 lid 1 dat “Indien door het college is vastgesteld dat recht op bijstand bestaat, […] de bijstand [wordt] toegekend vanaf de dag waarop dit recht is ontstaan, voorzover deze dag niet ligt voor de dag waarop de belanghebbende zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen.” Dit verbod van toekenning met terugwerkende kracht wordt bevestigd in onder andere CRvB 30 juni 2022, ECLI:NL:CRVB:2020:1328 (r.o. 4.1):
“Volgens vaste rechtspraak inzake de toepassing van de artikelen 43 en 44 van de Wet werk en bijstand (uitspraak van 15 mei 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BA6875) wordt in beginsel geen bijzondere bijstand verleend voor kosten die zijn opgekomen voor de datum waarop de aanvraag om bijstand is ingediend. Van dit uitgangspunt kan worden afgeweken indien bijzondere omstandigheden dit rechtvaardigen. Deze rechtspraak heeft haar gelding behouden na de inwerkingtreding van de artikelen 43 en 44 van de Participatiewet.”
Beleidsregels die een uitzondering op deze wettelijke bepalingen maken, komen in ruime mate voor. Het valt op dat de Centrale Raad zulke beleidsregels niet wegens strijd met de wet onverbindend acht en ze vervolgens als bewijs voor het bestaan en de inhoud van een vaste gedragslijn beschouwt, maar de beleidsregels zelf als buitenwettelijk beleid kwalificeert. Dit duidt erop dat de Centrale Raad de beleidsregels niet als contra legem maar als praeter legem aanmerkt. Of deze kwalificatie juist is, is vatbaar voor betwisting. De wettekst ofwel een grammaticale interpretatie gaat duidelijk in de richting van de kwalificatie contra legem.
Wie aansluitend bij de conclusie van A-G Snijders van 18 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1441, nagaat welke omstandigheden de wetgever wel en niet heeft verdisconteerd, komt misschien anders uit. Deze conclusie doet denken aan de hierboven aangehaalde vaste rechtspraak, waar wordt gesproken van “bijzondere omstandigheden” die afwijking van de wet kunnen rechtvaardigen. Bij die “bijzondere omstandigheden” zou dan gedacht kunnen worden aan de door Snijders bedoelde niet-verdisconteerde omstandigheden. Onderscheiden moet echter worden tussen de situatie waarin een bestuursorgaan het initiatief tot afwijking van de wet heeft genomen en de situatie waarin een bestuursorgaan dat niet heeft gedaan maar de rechter oordeelt dat afwijking is gerechtvaardigd. De jurisprudentie van de Centrale Raad ziet vooral op de eerste situatie, de conclusie van Snijders op de tweede. Bij dit laatste teken ik aan dat het vaststellen van wat wel en niet is verdisconteerd niet zo eenvoudig is. Bovendien is er de vraag of op dit punt voor wetten een andere lijn passend is dan voor beleidsregels in het kader van de inherente afwijkingsbevoegdheid, onder meer omdat in dat kader eveneens van betekenis is of bepaalde omstandigheden geacht kunnen worden te zijn verdisconteerd.
Terug naar de uitspraak. Als beleidsregels praeter legem zijn en als zodanig voor rechtsgeldig worden gehouden, zie ik geen reden om artikel 4:84 Awb buiten de deur te houden. Als ze contra legem zijn, zijn ze naar mijn mening onrechtmatig en moet worden geredeneerd in termen van een vaste gedragslijn, zodat artikel 4:84 Awb inderdaad buiten beeld blijft. Artikel 3:4 Awb is volgens de vaste rechtspraak evenmin van toepassing (immers, alleen toetsing op consistentie en schending van fundamentele rechten). Zelf zie ik niet in waarom de evenredigheidseis niet voor alle beschikkingen zou gelden. Natuurlijk, het lijkt al gauw teveel van het goede wanneer ten gunste van een individu van begunstigend beleid wordt afgeweken. Dat zou echter ook uit de toepassing van het evenredigheidsbeginsel naar voren komen.