Coronasteun. Buitenwettelijk begunstigend beleid, beleidsregels.

Bij besluit van 29 mei 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van appellante voor een tegemoetkoming van € 4.000 op grond van de Beleidsregel tegemoetkoming ondernemers getroffen sectoren COVID-19 afgewezen.

Bij besluit van 27 juli 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 november 2020.

Namens appellante is verschenen naam 2, vergezeld door zijn vader. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Als gevolg van de uitbraak van het coronavirus COVID-19 heeft het Nederlandse kabinet in het voorjaar van 2020 vergaande landelijke gezondheidsmaatregelen getroffen ter bestrijding van de verdere verspreiding van dit virus. Deze maatregelen hebben grote gevolgen voor sectoren waarin ondernemingen als gevolg van deze maatregelen hun activiteiten vaak niet of maar in beperkte mate kunnen uitoefenen.

Op 27 maart 2020 hebben de minister en de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat de Beleidsregel tegemoetkoming ondernemers getroffen sectoren COVID-19 (TOGS) vastgesteld. Op basis van de TOGS kunnen nader gedefinieerde gedupeerde ondernemingen een eenmalige tegemoetkoming van € 4.000 ontvangen als zij verwachten gedurende de periode vanaf 16 maart 2020 tot en met 15 juni 2020 een omzetverlies van ten minste € 4.000 te realiseren en ten minste € 4.000 aan vaste lasten te hebben. In Bijlage 1 bij de TOGS is vermeld welke categorieën ondernemingen behoren tot de doelgroep. Daarbij is aangesloten bij de door het Centraal Bureau voor de Statistiek gehanteerde “Standaard Bedrijfsindeling” (SBI-code). Op 15 april 2020 en op 21 juni 2020 is de TOGS gewijzigd (uitgebreid).

Appellante exploiteert een horecagelegenheid, waar zij onder meer vergaderingen, huwelijksfeesten, bedrijfsfeesten, diners voor groepen en verjaardagsfeesten organiseert en uitvoert. Over haar onderneming was op de peildatum van 15 maart 2020 in het handelsregister van de Kamer van Koophandel (KvK) onder meer het volgende opgenomen:

Op 17 april 2014 heeft appellante een aanvraag ingediend voor een tegemoetkoming op grond van de TOGS. Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag afgewezen omdat de SBI-code die appellante heeft ingevuld, te weten Evenementenhallen (90.04.1), anders is dan de SBI-code waaronder zij in het handelsregister van de KvK is ingeschreven, en de SBI-code waaronder zij wel is ingeschreven niet is opgenomen in Bijlage 1 bij de TOGS.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder geconstateerd dat, anders dan appellante betoogt, de omschrijving van de werkzaamheden waarmee zij staat geregistreerd in het handelsregister niet overeenkomt met door appellante in bezwaar genoemde SBI-code 56.21 (Eventcatering) die wel is opgenomen in Bijlage 1. De SBI-code waaronder appellante wel is geregistreerd (70.22.1, Organisatie-adviesbureau’s), staat terecht niet in Bijlage 1, aldus verweerder. Dat appellante feitelijk doet aan eventcatering, dat haar bedrijf van 15 maart tot 1 juni 2020 gesloten is geweest en dat zij voor haar werknemers bijdraagt aan het Pensioenfonds Horeca en Catering, maakt dat niet anders. Van bijzondere omstandigheden die maken dat verweerder ten gunste van appellante moet afwijken van de TOGS is niet gebleken, aldus verweerder.

De TOGS luidt, voor zover thans van belang, als volgt:

Het College ziet zich eerst ambtshalve voor de vraag gesteld of het bevoegd is op het beroep te beslissen. Nu de TOGS niet is gebaseerd op artikel 3 van de Kaderwet EZK- en LNV-subsidies (Kaderwet), en ook overigens geen wettelijke grondslag voor de TOGS valt aan te wijzen, betekent dit dat het College niet bevoegd is van het beroep kennis te nemen, tenzij de TOGS een zodanige verwantschap heeft met andere aan het College toebedeelde wetten en regelingen, dat aan het College desondanks de bevoegdheid toekomt over het beroep te beslissen. Naar het oordeel van het College doet zich hier deze uitzondering voor. Daarbij neemt het College in aanmerking dat de TOGS beoogt te voorzien in een tegemoetkoming voor ondernemingen in bepaalde sectoren die schade lijden door de maatregelen ter bestrijding van de verdere verspreiding van COVID-19. Daarmee is de TOGS een voorloper van de op artikel 3 van de Kaderwet gebaseerde Regeling subsidie financiering vaste lasten MKB COVID-19 (TVL), die een vergelijkbare doelstelling en een deels vergelijkbare systematiek kent. Tegen besluiten op grond van de TVL kan wel beroep worden ingesteld bij het College in eerste en enige aanleg. Gelet hierop acht het College zich bevoegd eveneens te oordelen over beroepen tegen besluiten op grond van de TOGS.

Appellante voert aan dat zij sinds 2012 horeca-activiteiten in brede zin uitoefent. Dit blijkt uit haar statuten, haar huidige inschrijving in het handelsregister en haar lidmaatschappen van het Pensioenfonds Horeca en Catering en Horeca Nederland. Ook heeft zij gebruik kunnen maken van de NOW I-regeling op basis van haar horeca-activiteiten. Appellante erkent dat zowel de SBI-code als de omschrijving van haar bedrijfsactiviteiten waarmee zij is ingeschreven in het handelsregister niet aansluiten bij haar feitelijke activiteiten. Zij was zich daarvan niet bewust en erkent dat dit haar eigen fout is. Inmiddels heeft zij die fout hersteld; zij staat nu, onder meer, ingeschreven onder de SBI-codes 56.21 (Eventcatering) en 56.10.1 (Restaurants), die wel in Bijlage 1 staan. Zij begrijpt dat haar aanvraag bij het primaire besluit is afgewezen, maar vindt dat verweerder in bezwaar verplicht is alsnog zorgvuldig te bekijken of een ondernemer in aanmerking kan komen voor een tegemoetkoming. Als horecaondernemer komt zij immers naar de geest van de regeling wel in aanmerking voor de tegemoetkoming; zij is geen fraudeur. Appellante voelt zich het slachtoffer van het te rigide toepassen van de regeltjes door de overheid. Dit geldt te meer omdat voor de beoordeling of aanspraak bestaat op financiële steun op grond van de TVL — die voorziet in een meer substantiële tegemoetkoming — ook wordt teruggekeken naar de inschrijving in het handelsregister op 15 maart 2020. Als appellante ook niet voor de TVL in aanmerking zou komen, zou dit wel eens het einde van haar bedrijf kunnen betekenen.

Verweerder heeft erop gewezen dat de TOGS op 27 maart 2020 — twee weken na het afkondigen van de sluiting van ondernemingen in bepaalde sectoren op zondagavond 15 maart 2020 — in werking is getreden en een looptijd had van drie maanden. Het doel van deze crisismaatregel was om een groot deel van de ondernemingen in de getroffen sectoren snel een eerste helpende hand te bieden en om (structurele) fraude daarbij zo goed mogelijk tegen te gaan. Daarbij was van meet af aan duidelijk dat niet aan alle ondernemingen met omzetverlies een tegemoetkoming kon worden toegekend. Wél is het doel om aan zoveel mogelijk ondernemingen in de getroffen sectoren, snel een tegemoetkoming te verstrekken.

Daartoe maakt de TOGS het mogelijk een tegemoetkoming van € 4.000 toe te kennen aan gedupeerde ondernemingen, zijnde ondernemingen die op 15 maart 2020 in het handelsregister stonden ingeschreven met een hoofd- of nevenactiviteit die in Bijlage 1 van de TOGS is opgenomen, met de daarbij behorende SBI-code en zoals in voorkomend geval nader geclausuleerd.

Zoals in de toelichting bij de TOGS is vermeld, is er ten behoeve van de uitvoerbaarheid voor gekozen dat het moet gaan om een onderneming die op de peildatum 15 maart 2020 ingeschreven was in het handelsregister onder één van de in Bijlage 1 opgenomen hoofdactiviteiten. Ondernemingen die zich na deze datum met terugwerkende kracht tot en met (ten minste) 15 maart 2020 hebben ingeschreven in het handelsregister of na die datum de SBI-code met terugwerkende kracht tot (ten minste) 15 maart 2020 hebben aangepast, komen niet in aanmerking. Op de peildatum 15 maart 2020 voldeden zij immers niet aan deze eis.

De beoordeling aan de hand van de registratie in het handelsregister op 15 maart 2020 maakt het mogelijk snel te beslissen op de ingediende aanvragen — dit waren er uiteindelijk ruim 200.000 — en snel tot betaling over te gaan, en daarmee te voldoen aan de doelstelling van de TOGS. De keerzijde is dat ondernemingen die feitelijk wel getroffen zijn, maar waarbij op 15 maart 2020 sprake was van een onjuiste registratie in het handelsregister, een afwijzing ontvangen. Omdat ondernemingen op grond van de artikelen 18 en 19 van de Handelsregisterwet zelf verantwoordelijk zijn voor een correcte inschrijving van hun bedrijfsactiviteiten in het handelsregister, acht verweerder dat niet onredelijk.

Voor ondernemingen die menen onder een onjuiste SBI-code in het handelsregister geregistreerd te staan, is een maatwerkprocedure ingericht (zie de brief van de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat aan de Tweede Kamer van 30 juni 2020 — Moties Tegemoetkoming ondernemers getroffen sectoren). Deze houdt in dat ondernemers hiervan melding kunnen maken bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), waarna RVO in samenspraak met de KvK deze verzoeken op redelijkheid en billijkheid en aan de hand van de economische activiteit waarmee de onderneming in het handelsregister staat ingeschreven, beoordeelt. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat deze maatwerkprocedure concreet inhoudt dat wordt bezien of in de omschrijving van de bedrijfsactiviteiten waaronder de betreffende onderneming in het handelsregister is ingeschreven, aanknopingspunten kunnen worden gevonden voor de toepasselijkheid van een andere SBI-code, die wel in Bijlage 1 staat. Deze maatwerkprocedure is ook gevolgd bij ondernemers die in bezwaar aanvoeren dat hun feitelijke bedrijfsactiviteiten afwijken van de SBI-code waaronder zij in het handelsregister zijn ingeschreven. Dit heeft ertoe geleid dat in bezwaar alsnog ongeveer 5.000 aanvragen positief zijn beoordeeld. Verweerder acht het niet wenselijk ondernemers toe te laten tot de TOGS zonder te kijken naar SBI-codes en de omschrijving van bedrijfsactiviteiten in het handelsregister, omdat dat significante risico’s op fraude met zich brengt en daarmee ook de afbakening van de regeling zou vervagen. Met de maatwerkprocedure is volgens verweerder maximaal invulling gegeven aan de motie Moorlag (Kamerstukken II, 2019–2020, 35438, nr. 13), waarin de regering is verzocht in de TOGS een hardheidsclausule op te nemen op basis waarvan aanvragers die niet onder de formele werkingssfeer vallen, maar toch in identieke omstandigheden verkeren, aanspraak kunnen maken op de TOGS.

Dit alles brengt voor appellante mee dat haar aanvraag volgens verweerder terecht is afgewezen. Dat appellante feitelijk een horecaonderneming drijft, betwist verweerder niet, maar dat maakt niet dat zij in aanmerking komt voor de tegemoetkoming, omdat niet wordt voldaan aan de voorwaarden.

Het College komt tot de volgende beoordeling.

Met de TOGS beoogt verweerder (onverplicht) ondernemingen die door de maatregelen ter bestrijding van COVID-19 schade hebben geleden, tegemoet te komen. De TOGS heeft, zoals hiervoor onder 4 is overwogen, geen wettelijke grondslag. De TOGS kan verder, vanwege het ontbreken van een wettelijke grondslag én vanwege het ontbreken van één van de uitzonderingen op dat vereiste, zoals vermeld in artikel 4:23, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, niet als een subsidieregeling worden aangemerkt. Hieruit volgt dat de TOGS moet worden aangemerkt als buitenwettelijk, begunstigend, beleid.

Naar vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep wordt buitenwettelijk begunstigend beleid terughoudend getoetst. Dit houdt in dat de aanwezigheid en de toepassing van dat beleid als een gegeven worden aanvaard, met dien verstande dat wordt getoetst of een zodanig beleid op consistente wijze is toegepast (zie bijvoorbeeld ABRvS 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:476 en CRvB 11 oktober 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3128).

In het geval van appellante heeft verweerder de aanvraag voor een tegemoetkoming op grond van de TOGS, ook in bezwaar, terecht afgewezen vanwege de omstandigheid dat de SBI-code waaronder appellante op 15 maart 2020 was geregistreerd, niet is vermeld in Bijlage 1, wat volgens artikel 1, aanhef en onder a, van de TOGS een vereiste is om voor een tegemoetkoming in aanmerking te komen, en in de bedrijfsomschrijving evenmin een aanknopingspunt kon worden gevonden voor een daarbij passende SBI-code die wel op de lijst in die Bijlage is vermeld. Verweerder heeft daarmee zijn onder 6.1 tot en met 6.3 weergegeven beleid consistent toegepast. Een verdere toetsing van de TOGS of de toepassing daarvan gaat de bevoegdheid van het College te buiten.

In aanvulling daarop tekent het College nog wel — ten overvloede — het volgende aan. De zaak van appellante en andere bij het College aanhangige vergelijkbare zaken, laten zien dat de wijze waarop de TOGS is vormgegeven, in het bijzonder wat betreft de koppeling die daarin voor de aanspraak is gemaakt met de inschrijving in het handelsregister op 15 maart 2020, kan leiden tot een onbevredigende uitkomst voor een door de maatregelen getroffen onderneming van wie de feitelijke bedrijfsactiviteiten in Bijlage 1 zijn vermeld, maar voor wie de in het handelsregister vermelde informatie over die bedrijfsactiviteiten daar niet bij aansluit. Het vasthouden aan een strikte toepassing van de TOGS en de koppeling met de informatie over de betreffende onderneming in het handelsregister op de peildatum, hoe begrijpelijk ook vanuit het perspectief van verweerder vanwege de in rechtsoverwegingen 6.1 tot en met 6.3 door verweerder genoemde belangen, leidt er dan toe dat die onderneming geen aanspraak heeft op een tegemoetkoming, terwijl zij, gelet op haar in Bijlage 1 vermelde feitelijke activiteiten, wel geacht wordt door de maatregelen ernstig te zijn getroffen. Van een onbevredigende uitkomst lijkt te meer sprake te zijn, nu het zich laat aanzien dat ondernemingen als die van appellante om dezelfde reden in opvolgende periodes, op basis van voor die periodes geldende regelingen, evenmin in aanmerking komen voor substantiële financiële steun als bijdrage in de vaste lasten en de omzetderving. Dit roept bij het College de vraag op of ook voor die opvolgende periodes onder ogen is gezien dat ondernemingen, die overduidelijk ernstig getroffen zijn, bij het vasthouden aan de op 15 maart 2020 in het handelsregister vastgelegde gegevens zonder nader vangnet steeds weer buiten de boot dreigen te vallen.

Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Het College verklaart het beroep ongegrond.