Einde inhoudsopgave
Omgevingsbesluit - Nota van toelichting
4.4.4 Participatie bij de projectprocedure
Geldend
Geldend vanaf 01-01-2024
- Bronpublicatie:
03-07-2018, Stb. 2018, 290 (uitgifte: 31-08-2018, kamerstukken/regelingnummer: -)
- Inwerkingtreding
01-01-2024
- Bronpublicatie inwerkingtreding:
05-04-2023, Stb. 2023, 113 (uitgifte: 07-04-2023, kamerstukken/regelingnummer: -)
- Vakgebied(en)
Omgevingsrecht / Algemeen
Omgevingsrecht / Omgevingswet
Vroegtijdige participatie is van groot belang voor het verkennen van de maatschappelijke opgave in de fysieke leefomgeving en mogelijke oplossingen. In de praktijk blijkt dat vroegtijdige participatie ‘aan de voorkant’ leidt tot betere besluitvorming en tot een breder draagvlak voor genomen besluiten. Uiterlijk bij aanvang van de verkenning maakt het bevoegd gezag duidelijk hoe derde partijen worden betrokken in het proces. Met derde partijen worden burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bedoeld. Over bestuursorganen wordt nog opgemerkt dat in de wet is bepaald dat een bestuursorgaan rekening moet houden met de taken en bevoegdheden van andere bestuursorganen en hiermee moet afstemmen (artikel 2.2). Dit geldt bijvoorbeeld voor gemeenten. Provincies, waterschappen of het Rijk moeten de gemeenten waar het project gerealiseerd wordt dan ook betrekken bij de voorbereiding van (een eventuele voorkeursbeslissing en) het projectbesluit.
In dit besluit worden aanvullende eisen gesteld aan de wijze waarop invulling wordt gegeven aan participatie in de projectprocedure. In de kennisgeving over participatie gaat het bevoegd gezag in ieder geval in op: wie worden betrokken, waarover zij worden betrokken, wanneer zij worden betrokken, wat de rol is van het bevoegd gezag en de (eventuele) initiatiefnemer bij het betrekken van deze partijen, en waar aanvullende informatie beschikbaar is (of in de loop van de procedure beschikbaar komt). Hiermee wordt uitwerking gegeven aan de leden vier en vijf van artikel 5.47 van de wet, die bij amendement van de leden Dik-Faber en Mulder zijn toegevoegd.1. Deze aanvullende eisen leiden tot een bewust afgewogen aanpak van participatie door het bevoegd gezag en de (eventuele) initiatiefnemer. Hierbij wordt het aan het betreffende bestuursorgaan overgelaten hoe participatie wordt aangepakt, passend bij de aard en omvang van het project en de betreffende bestuurscultuur. Door de aanpak van participatie actief te communiceren, is vooraf duidelijk wat potentiële participanten kunnen verwachten.
Het derde lid van artikel 5.3 van dit besluit is toegevoegd ter uitvoering van de motie van het lid Smaling2.. De motie is erop gericht te waarborgen dat — bij het betrekken van burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen — alle partijen op een gelijkwaardige wijze kunnen participeren door hiervoor de benodigde informatie op een toegankelijke manier beschikbaar te stellen. De motie is gericht op het bereiken van een gelijk speelveld.
Het bevoegd gezag zal na moeten gaan welke informatie voor de participatie beschikbaar moet worden gesteld. Het gaat dan niet alleen om de informatie die al bij de aanvang van de verkenning beschikbaar is, maar ook om informatie die gedurende de gehele projectprocedure wordt vergaard. De mogelijke oplossingen die zijn aangedragen door derden moeten ter beschikking worden gesteld, evenals mogelijk daarover uitgebrachte adviezen. Ook kan gedacht worden aan tussentijdse resultaten van de verkenning zoals een rapportage waarin een trechtering van veel oplossingsrichtingen naar een aantal oplossingen/alternatieven plaatsvindt. Er moet niet gedacht worden aan het beschikbaar stellen van alle beschikbare memo's, notities, verslagen, enzovoort. Wél gaat het bevoegd gezag in het participatieproces na welke rapportages en onderzoeksrapporten relevant zijn om derden gelijkwaardig te kunnen laten participeren. De initiatiefnemer dient deze aan te leveren. Op grond van de Wet openbaarheid van bestuur kan overigens de beschikbaarstelling van bepaalde benodigde informatie achterwege worden gelaten. Naast het beschikbaar stellen van de benodigde informatie is er sprake van de formele documenten die als omgevingsdocument zijn aangemerkt zoals de (ontwerp) voorkeursbeslissing en het (ontwerp)projectbesluit.
Voor het op een toegankelijke wijze beschikbaar stellen van de benodigde informatie kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een (project)website of aan fysieke terinzagelegging op een voor derden toegankelijke plaats zoals een projectlocatie (kantoor). Het bevoegd gezag dient zorg te dragen voor de beschikbaarstelling van de benodigde informatie, maar de uitvoering kan ook bij de (eventuele) initiatiefnemer worden belegd. Deze rolverdeling wordt dan in de kennisgeving participatie opgenomen, net zoals de locatie (website en/of fysiek) waar de informatie te vinden is.
Dit besluit regelt dat aangegeven moet worden hoe derde partijen zijn betrokken bij de verkenning. Daarbij wordt ingegaan op de mogelijke oplossingen die door derden zijn aangedragen naar aanleiding van het voornemen en de eventueel door deskundigen daarover uitgebrachte adviezen. Het doel van participatie is om te komen tot snellere en betere besluitvorming. Snelheid is ook voor de samenleving een belangrijk kwaliteitscriterium, omdat de overgrote meerderheid van de samenleving niet gebaat is bij een jarenlange onduidelijkheid over ruimtelijke ingrepen. Bij betere besluitvorming gaat het zowel om inhoudelijke als procesmatige kwaliteit.
Inhoud van participatie
Het bevoegd gezag geeft in de kennisgeving over participatie aan welke onderwerpen aan bod komen in het kader van de participatie, wie daarbij worden betrokken en wanneer. Belangrijk daarbij is dat de mate van detaillering in de kennisgeving passend is bij de opgave, bij het (strategisch) karakter van de verkenning en bij de informatie die op dat moment al beschikbaar is. Centraal staat dat de omgeving op passende wijze wordt geïnformeerd en betrokken. Het is aan het bevoegd gezag om dit verder in te vullen en daarbij te bepalen welke vorm het meest geschikt is hiervoor. In paragraaf 3.4.2 worden mogelijke vormen van participatie en maatschappelijke ontwikkelingen daarin geschetst. Voor de termijn van participatie kan de termijn van de verkenning aangehouden worden. Ter voorbereiding van het projectbesluit kan echter, al dan niet verplicht, een voorkeursbeslissing worden genomen (die het einde van de verkenning markeert). De kennisgeving over participatie kan dan ook ingaan op de fase na de voorkeursbeslissing (bij sommige projecten en overheden ook wel planuitwerking genoemd). In de praktijk is het echter de vraag of men bij de kennisgeving participatie al iets kan zeggen over deze vervolgfase. Mogelijk dient men bij de start hiervan, als toegewerkt gaat worden naar het projectbesluit) opnieuw de derde partijen te benaderen. Hier zijn echter in dit besluit geen eisen aan gesteld. Omdat de kennisgeving over participatie niet is aangemerkt als omgevingsdocument, wordt deze niet automatisch digitaal beschikbaar gesteld in het Digitaal Stelsel Omgevingsrecht. Het bevoegd gezag kan er wel voor kiezen om de kennisgeving en de beschikbare informatie op een andere wijze digitaal beschikbaar te maken.
De rol van het bevoegd gezag en van derde-initiatiefnemers
De verwachting is dat in de komende jaren steeds meer sprake zal zijn van private initiatieven in de fysieke leefomgeving. Voor de projectprocedure moet het hierbij wel gaan om opgaven waarbij privaat initiatief en het bereiken van publieke doelen in de fysieke leefomgeving samenvallen, bijvoorbeeld de aanleg van een windpark of een hoogspanningsleiding. Het bevoegd gezag hoeft dan ook niet altijd zelf initiatiefnemer te zijn van het project. Omdat het projectbesluit een ambtshalve besluit is, ligt de regie voor alle stappen in de procedure nadrukkelijk bij het bevoegd gezag. Over de feitelijke uitvoering van participatie kunnen in overleg afspraken worden gemaakt met de initiatiefnemer. Het is belangrijk dat deze rolverdeling tussen bevoegd gezag en initiatiefnemer vooraf helder wordt aangegeven. Dit versterkt de duidelijkheid bij derde partijen. Zij weten dan op welk moment ze bij welke partij moeten zijn. Zo kan bijvoorbeeld worden aangegeven dat het de taak is van de private initiatiefnemer om — in aanvulling op de door bevoegd gezag genomen stappen in de procedure — de omgeving vroegtijdig te betrekken en te informeren. Ook het beschikbaar stellen van de benodigde informatie voor participatie kan bij de initiatiefnemer worden belegd. De rolverdeling wordt aangegeven in de kennisgeving over participatie. Uit oogpunt van vertrouwen is er geen overlegverplichting tussen het bevoegd gezag en de initiatiefnemer opgenomen in dit besluit over de inhoud van deze kennisgeving. Dit overleg zal naar verwachting wel gewoon plaatsvinden om tot een duidelijke rolverdeling te komen. Het is echter uiteindelijk aan het bevoegd gezag om de inhoud van de kennisgeving — en daarmee de gewenste rolverdeling — vast te stellen.
Kennisgeving participatie
Aan de wijze van kennisgeven van de wijze waarop participatie wordt ingericht, zijn geen nadere eisen gesteld. Daardoor kan het bevoegd gezag kiezen voor de wijze die past bij de aard en omvang van de opgave en aansluiten bij de manier waarop dat binnen haar beheersgebied gebruikelijk is. Het bevoegd gezag kan de procedure voor kennisgeving kiezen zoals neergelegd in artikel 3:12 Awb, maar ook andere wijzen van kennisgeving zijn denkbaar. Voor de aanleg van rijksinfrastructuur kan bijvoorbeeld een kennisgeving in de Staatscourant passend zijn, terwijl voor een regionaal project een andere wijze kan worden gekozen. De kennisgeving kan ook digitaal plaatsvinden. Het bevoegd gezag kan ervoor kiezen om de wijze van kennisgeven voor al haar projecten gelijk te houden in verband met duidelijkheid voor derde partijen. Maar dit wordt niet voorgeschreven, ook niet per bestuurslaag (Rijk, provincies, waterschappen). De kennisgeving over participatie betreft een andere kennisgeving dan de kennisgeving van het voornemen om een verkenning uit te voeren. Zoals eerder aangegeven, kunnen deze momenten samenvallen en kan de kennisgeving tegelijkertijd of gezamenlijk plaatsvinden. De mate van beschikbaarheid van informatie kan een rol spelen bij de keuze om beide kennisgevingen samen te laten vallen. Op de kennisgeving van het voornemen een verkenning uit te voeren is artikel 3.12 van de Awb wel van toepassing.
Verantwoording
Transparantie en communicatie zijn essentieel om de vroegtijdige inbreng van oplossingen vanuit derde partijen te stimuleren. Het bevoegd gezag verantwoordt de keuzes die het hierbij maakt en laat zien hoe verschillende belangen, zowel procesmatig als inhoudelijk, hebben doorgewerkt in de besluitvorming. In de wet is dit verankerd in artikel 5.51, waarin is aangegeven dat in het projectbesluit wordt aangegeven hoe derde partijen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten zijn van de verkenning, waaronder de eventuele door derden voorgedragen oplossingen. Als hier bij de voorkeursbeslissing al op is ingegaan, kan van de daarin opgenomen informatie gebruik worden gemaakt bij de motivering van het projectbesluit.
Zienswijzen
Naast de hierboven beschreven participatie is er de mogelijkheid tot het indienen van zienswijzen op het ontwerp van de voorkeursbeslissing en het ontwerpprojectbesluit. Dit is bepaald in artikel 16.70 en 16.71 van de wet.