Rb. Oost-Brabant, 19-07-2016, nr. 14, 2568

Bij besluit van 1 juli 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder onder toepassing van artikel 2.31, eerste lid, onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) besloten tot ambtshalve wijziging van de aan eiser 1 verleende milieuvergunning.

Eiser 1 heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Dat is geregistreerd onder zaak nummer SHE 14/2568. Hij heeft ook een voorlopige voorziening ingediend. Dat verzoek is geregistreerd onder zaaknummer SHE 14/2567. Eiser 2 en 3 hebben gezamenlijk beroep ingesteld. Dat is geregistreerd onder zaaknummer SHE 14/2806. Eisers 4 hebben beroep ingesteld. Dat is geregistreerd onder zaaknummer SHE 14/2912.

In een uitspraak van 22 september 2014 (SHE 14/2567) heeft de voorzieningenrechter het bestreden besluit geschorst tot zes weken na de uitspraak op de beroepen.

De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) bij brief van 24 december 2014 om advies gevraagd. De StAB heeft op29 januari 2015 advies verstrekt. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld hierop te reageren. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 juni 2015. Alle zaken zijn gelijktijdig behandeld. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens verweerder zijn tevens verschenen A. van Extel-van Katwijk (wethouder), mr. ing. M. van Bommel enir. R. Scholtens (beiden werkzaam bij de provincie Noord-Brabant). Het onderzoek is na de zitting gesloten. De uitspraak is aangehouden in afwachting van de uitkomst van een overleg tussen partijen. Uiteindelijk heeft dit overleg niet tot een oplossing geleid.

De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Op 6 juli 2010 heeft verweerder aan eiser 1 een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een vleeskuikenbedrijf op het perceel [adres 1] te [woonplaats] , kadastraal bekend gemeente Gemert-Bakel, [nummering] . Deze is na invoering van de Wabo gelijkgesteld met een omgevingsvergunning. Op10 oktober 2011 en 20 december 2011 zijn meldingen gedaan van milieuneutrale wijzigingen van de inrichting. De inrichting heeft een emissiearm stalsysteem (BWL 2011.13 in combinatie met BWL 2009.17) dat uitgaat van olieverneveling (ter beperking van stofvorming).

Eisers 2, 3 en 4 zijn omwonenden. Eiser 2 woont aan [adres 2] , eiser 3 aan de [adres 3] en eisers 4 aan de [adres 4] .

Het ontwerpbesluit heeft gedurende zes weken ter inzage gelegen. Alle eisers hebben zienswijzen ingediend.

2. Het bestreden besluit is genomen met toepassing van artikel 2.31, eerste lid, onder b, van de Wabo. Bij het bestreden besluit zijn de volgende voorschriften opgelegd.

De rechtbank ziet zich ambtshalve voor de vraag gesteld of eisers 4 belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit nu hun woning op een afstand van 500 meter ten noordwesten van de inrichting is gelegen. Naar het oordeel van de rechtbank is dit een zodanige afstand dat eisers geen milieugevolgen kunnen ondervinden van de inrichting en dat zij geen belanghebbende zijn. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 12 februari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:388). Ten overvloede wijst de rechtbank op de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:737) die is gewezen na de sluiting van het onderzoek ter zitting, ingevolge waarvan het aannemelijk moet zijn dat gevolgen van enige betekenis kunnen worden ondervonden vanwege de inrichting. Ook dat is niet het geval. Eisers 2 en 3 wonen op aanzienlijk kortere afstand en zijn wel belanghebbenden bij het bestreden besluit.De rechtbank zal het beroep van eisers 4 niet-ontvankelijk verklaren.

Verweerder heeft aan zijn bestreden besluit (kort samengevat) ten grondslag gelegd dat vanaf het moment dat de inrichting in werking is getreden vanuit de omgeving van de inrichting veel klachten zijn ontvangen met betrekking tot geuroverlast. Bij de verlening van de milieuvergunning (thans de omgevingsvergunning) is verweerder uitgegaan van de geuremissiefactor op basis van de Regeling geurhinder en veehouderij (Rgv) voor vleeskuikens in emissiearme en overige huisvesting van 0,24 ou/sec/dier. Bij door Wageningen University & Research Centre (Wageningen UR) verrichte metingen op een andere locatie van het bedrijf van eiser 1 is een uitstoot gemeten van ongeveer 0,31 (+/- 0,09) ou/sec/dier, wat leidt tot een geuremissiefactor van 0,37 ou/sec/dier. Deze stijging duidt volgens verweerder op een forse verslechtering van de kwaliteit van het milieu en leidt tot een risico voor de volksgezondheid. Verweerder leidt uit de wetsgeschiedenis van de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) af dat het toetsingskader van de Wgv onvoldoende is om onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen. Verweerder heeft ook verwezen naar een advies van de GGD, waarin ook wordt gewezen op het onderzoek van Wageningen UR alsmede de ter plaatse geldende hoge achtergrondbelasting. Onder verwijzing naar de uitspraak van deze rechtbank van 27 januari 2014 (ECLI:NL:RBOBR:2014:279) heeft verweerder aanleiding gezien de omgevingsvergunning aan te passen.

Volgens eiser 1 heeft verweerder de verkeerde grondslag voor het bestreden besluit als uitgangspunt genomen. Verweerder erkent dat wordt voldaan aan het in de omgevingsvergunning vergunde stalsysteem BWL 2011.13 en dat dit een best beschikbare techniek is. Verweerder erkent dat naast olieverneveling, ook indirect gestookte warmteheaters met een luchtmengsysteem voor droging van de strooisellaag worden toegepast. Door desalniettemin rekening te houden met het door Wageningen UR uitgevoerde onderzoek miskent verweerder echter dat de Wgv het exclusieve toetsingskader biedt. Verweerder is volgens eiser 1 niet bevoegd de vergunning ambtshalve aan te passen. Er is geen sprake van een ontwikkeling met betrekking tot de kwaliteit van het milieu.

Eisers 2 en 3 zijn van mening dat verweerder wel bevoegd was het bestreden besluit te nemen, maar stellen dat de voorschriften niet ver genoeg gaan.

Op grond van artikel 2.30, eerste lid, van de Wabo beziet het bevoegd gezag, voor zover de omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo regelmatig of de voorschriften die aan een omgevingsvergunning zijn verbonden, nog toereikend zijn gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu.Op grond van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo, wijzigt het bevoegd gezag voorschriften van de omgevingsvergunning indien door toepassing van artikel 2.30, eerste lid, blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt.Op grond van artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo, kan het bevoegd gezag voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is.

Op grond van artikel 2.31a, eerste lid, van de Wabo verbindt het bevoegd gezag voor zover nodig voorschriften aan de omgevingsvergunning die strekken tot toepassing van andere technieken dan die waaromtrent ingevolge artikel 2.8, eerste lid, tweede volzin, in of bij de aanvraag om de vergunning gegevens of bescheiden zijn verstrekt, indien toepassing wordt gegeven aan artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b.

Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling, zie bijvoorbeeld een uitspraak van16 maart 2000 (ECLI:NL:RVS:2000:BL2227), met betrekking tot de toepassing vanartikel 8.22 van de Wet milieubeheer (oud), vloeit voort dat dit artikel, zoals blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel, ziet op het actualiseren van de vergunning in verband met technische ontwikkelingen of ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Indien daarvan niet is gebleken kan geen toepassing worden gegeven aan artikel 8.22 van de Wet milieubeheer (oud), maar mogelijk wel aan artikel 8.23 van de Wet milieubeheer (oud). De artikelen 2.30 en 2.31 van de Wabo verschillen niet wezenlijk van hetgeen voor de inwerkingtreding van de Wabo was bepaald in de artikelen 8.22 en 8.23 van de Wet milieubeheer (oud). De rechtbank ziet hierin dan ook geen aanleiding om van de jurisprudentie met betrekking tot de artikelen 8.22 en 8.23 van de Wet milieubeheer (oud) af te wijken.

Het bestreden besluit bevat voorschriften die noodzaken tot een aanpassing van de inrichting. Hiermee wordt de grondslag van de aanvraag die heeft geleid tot de geldende omgevingsvergunning verlaten. De rechtbank ziet zich in de eerste plaats voor de vraag gesteld wat de wettelijke grondslag is van verweerders besluit. In dit kader stelt de rechtbank vast dat niet in geschil is dat géén sprake is van een ontwikkeling op het gebied van technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu. Het in de geldende omgevingsvergunning vergunde stalsysteem is nog steeds een best beschikbare techniek. Verweerder is daarom slechts bevoegd om voorschriften te stellen waarmee de grondslag van de aanvraag voor de geldende omgevingsvergunning wordt verlaten, als sprake is van een ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu. Verweerder kan slechts de grondslag van de aanvraag van de geldende omgevingsvergunning verlaten met toepassing van artikel 2.31a, eerste lid van de Wabo indien toepassing wordt gegeven aan artikel 2.30, eerste lid aanhef en onder b, van de Wabo en kan bij toepassing van de bevoegdheid tot het wijzigen van vergunningvoorschriften in het belang van de bescherming van het milieu dat de grondslag van de aanvraag van die vergunning niet worden verlaten (zie de uitspraak van de Afdeling van 7 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1619).

De enkele omstandigheid dat er veel klachten zijn over de inrichting, impliceert niet automatisch dat sprake is van een negatieve ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu. Als er klachten zijn, ligt het op de weg van verweerder om te controleren of de inrichting in werking is conform de geldende omgevingsvergunning. Als de inrichting wel in werking is conform de geldende omgevingsvergunning, moet het ervoor worden gehouden dat het in werking zijn van de inrichting op zichzelf niet leidt tot een negatieve ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu. De betreffende omgevingsvergunning heeft immers formele rechtskracht en is verleend met het oog op bescherming van het milieu met inachtneming van artikel 2.14 van de Wabo, of in dit geval artikel 8.8 tot en met 8.10 van de Wet milieubeheer (oud). Dit zou slechts anders kunnen zijn als sprake is van een nieuwe omstandigheid daterend na de verlening van de omgevingsvergunning als gevolg waarvan evident is dat het in werking zijn van de inrichting tot negatieve gevolgen voor het milieu leidt.

Ook een verhoging van de achtergrondbelasting na verlening van de omgevingsvergunning zou kunnen leiden tot een (negatieve) ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, met dien verstande dat bij de verlening van de omgevingsvergunning voor het in werking hebben van de inrichting destijds maar ook nu, de achtergrondbelasting niet bij de toetsing van een omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo aan de Wgv wordt betrokken. De rechtbank stelt echter vast dat uit het GGD onderzoek niet blijkt van een verhoging van de achtergrondbelasting na verlening van de omgevingsvergunning. Reeds hierom kan in de hoge achtergrondbelasting geen reden worden gevonden voor ambtshalve wijziging van de omgevingsvergunning.Daarom resteert de vraag of verweerder in het door Wageningen UR uitgevoerde onderzoek aanleiding heeft kunnen zien om aan te nemen dat sprake is van een zodanige ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu dat nadere voorschriften moeten worden gesteld aan de inrichting.

De rechtbank heeft de StAB in dit verband de volgende vragen gesteld:

 Is de door verweerder gebruikte meetmethode voldoende representatief om te kunnen concluderen dat er sprake is van een forse verslechtering van de kwaliteit van het milieu in de omgeving van eisers stal of dient hiervoor bij de stal van eiser te worden gemeten?

 Is een uittreedsnelheid van minimaal 7 meter per seconde vereist, dan wel 10 meter per seconde, zoals eiser [eiser 2] heeft aangevoerd, om tot een aanvaardbaar milieu in de omgeving van de stal te komen?".

De StAB heeft (kort samengevat) geantwoord dat de metingen in het onderzoek van Wageningen UR onvoldoende representatief zijn om de resultaten als emissiefactoren te gebruiken voor de stallen waar de metingen zijn verricht. Zo er aanleiding is om een andere geuremissiefactor te hanteren dan de geuremissiefactor uit de Rgv dan zou dat moeten worden vastgesteld bij de inrichting zelf overeenkomstig de wijze als aangegeven in het meetprotocol voor de vaststelling van een geuremissiefactor. In het onderliggende rapport 392 is vermeld dat de metingen niet volgens het meetprotocol zijn verricht.

De in het bestreden besluit voorgeschreven wijziging van het ventilatiesysteem blijkt te zijn gekozen uit een aantal fictieve voorbeelden van oplossingen in een presentatie van Wageningen UR. Deze oplossing is echter niet realiseerbaar binnen de randvoorwaarden van de nieuw aan de vergunning verbonden voorschriften.

Verweerder heeft op het StAB-advies gereageerd. Hij heeft hiertoe advies ingewonnen bij Wageningen UR. Wageningen UR deelt de conclusie van de StAB dat de meetwaarden in de onderliggende rapporten niet representatief zijn. Men is het echter niet eens met de argumentatie daarvoor, omdat de afwijking van het meetprotocol volgens Wageningen UR niet hoeft te leiden tot grote verschillen. Voorts wordt aangegeven dat de geuremissiefactor in de Rgv is verouderd, nu deze is gebaseerd op onderzoeken in het tijdvak 2001-2005 en sinds 2010 een groot aantal bedrijfsmetingen aan vleeskuikenstallen is verricht. Uit het gemiddelde van deze metingen blijkt een hogere gemiddelde geuremissie. Verweerder acht het gerechtvaardigd om het bestreden besluit te nemen, omdat volgens hem evident is dat het toetsingskader op basis van de Wgv en de Rgv onjuist is.

De rechtbank is van oordeel dat de Wgv voor het aspect geurhinder het exclusieve toetsingskader is bij vergunningverlening. Het staat verweerder, bij de beantwoording van de vraag of sprake is van ontoelaatbare geurhinder, niet vrij om van dit toetsingskader af te wijken. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van de Afdeling van23 oktober 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1607). Dit is naar het oordeel van de rechtbank niet anders bij het nemen van een besluit omtrent een ambtshalve wijziging van de vergunning.Ten aanzien van het aspect volksgezondheid stelt de rechtbank voorop dat voor diverse milieuonderdelen die van invloed kunnen zijn op de volksgezondheid wettelijke en beleidsmatige toetsingskaders zijn gevormd, veelal op basis van heersende wetenschappelijke inzichten. Het ligt op de weg van degene die zich op het bestaan van een risico voor de volksgezondheid beroept om, aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten, aannemelijk te maken dat deze toetsingskaders niet toereikend zijn om onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen. Zie onder meer de uitspraak van deze rechtbank van 12 juli 2013 (ECLI:RBOBR:2013:2855). Nu de Wgv voor het aspect geurhinder bij de verlening van een omgevingsvergunning het exclusieve toetsingskader is, dient verweerder, indien hij van mening is dat het toetsingskader inzake geurhinder niet toereikend is om onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid vanwege geurhinder te voorkomen, dit aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk te maken.Bij het bestreden besluit heeft verweerder feitelijk de Rgv buiten toepassing gelaten, omdat de daarin opgenomen geuremissiefactor volgens verweerder onjuist is. De Rgv en de daarin opgenomen geuremissiefactoren vormen echter onderdeel van het exclusieve toetsingskader van de Wgv. Aan een algemeen verbindend voorschrift, zoals neergelegd in de Rgv, kan slechts dan verbindende kracht worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel (zie de uitspraak van de Afdeling van 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4437).

Op basis van de hierboven genoemde rechtspraak zal verweerder in ieder geval op basis van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten moeten aantonen dat de geuremissiefactor in de Rgv onjuist is. De rechtbank is, onder verwijzing naar het advies van de StAB, van oordeel dat verweerder hierin niet in is geslaagd. Het onderzoek van Wageningen UR is, gelet op de conclusies van de StAB die door Wageningen UR zelf worden gedeeld, geen algemeen aanvaard wetenschappelijk inzicht op basis waarvan de Rgv met betrekking tot deze inrichting buiten toepassing moet worden gelaten. Het onderzoek is niet representatief. De rechtbank neemt bovendien niet op voorhand aan dat de afwijking van het meetprotocol bij het onderliggende rapport 392 niet leidt tot relevante verschillen. Dat uit andere onderzoeken zou blijken dat de gemiddelde geuremissiefactor van vleeskuikenstallen hoger is dan daarvoor werd aangenomen, leidt evenmin tot een ander oordeel. Ook dit is nog geen algemeen aanvaard wetenschappelijk inzicht. Verweerder kan slechts tot aanpassing van de voorschriften van de omgevingsvergunning overgaan na aanpassing van de Rgv. Het bestreden besluit is onvoldoende gemotiveerd en komt daarom voor vernietiging in aanmerking.

Eiser 1 is van mening dat de door verweerder voorgeschreven hogere uittreedsnelheid van minimaal 7 meter per seconde onacceptabel is wegens het daarmee gepaard gaande energieverbruik en de noodzaak daarvan niet gebaseerd is op wetenschappelijk onderzoek.

Eisers 2 en 3 hebben aangevoerd dat de stelling van verweerder dat een uittreedsnelheid van 10 meter technisch niet haalbaar is en veel kosten met zich brengt niet is onderzocht dan wel met rapporten is bevestigd. Evenmin is van de kosten een berekening gemaakt. Voorts hebben eisers aangevoerd dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom in de eerste twee weken van de cyclus een uittreedsnelheid van 7 meter per seconde niet noodzakelijk is.

Hierboven is reeds geoordeeld dat verweerder niet bevoegd is de voorschriften te wijzigen. De beroepsgrond van eiser 1 behoeft niet te worden besproken. De beroepsgronden van eisers 2 en 3 slagen ook niet. Als verweerder niet bevoegd is voorschriften te stellen, is verweerder ook niet bevoegd strengere voorschriften te stellen.

De beroepen van eisers 2 en 3 zijn ongegrond. Het beroep van eiser 1 is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit.

De rechtbank ziet geen aanleiding verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat, voor zover al sprake zou zijn van een onjuiste geuremissiefactor in de Rgv het eerder op de weg ligt van de Minister van I&M om de Rgv aan te passen.

Omdat de rechtbank het beroep eiser 1 gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser 1 het door hem betaalde griffierecht moet vergoeden.

De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser 1 gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank, op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht, voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, mr. J. Heijerman en

mr. J.A.W. Huijben, leden, in aanwezigheid van mr. H.J. van der Meiden, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 juli 2016.

griffier voorzitter

De griffier is buiten staat deze

uitspraak te ondertekenen

Afschrift verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.