HR, 14-02-2014, nr. 12/04529

‘Personen die werken bij een in Nederland gevestigde volkenrechtelijke organisatie zijn, ongeacht hun nationaliteit, van de volksverzekeringen uitgesloten indien het eigen socialezekerheidsstelsel van de organisatie op hen van toepassing is. De uitsluiting is gebaseerd op de zetelovereenkomst die tussen Nederland en de organisatie is gesloten. Hieraan ligt de gedachte ten grondslag dat de rechtspositie van deze personen in Nederland in vele opzichten te vergelijken is met voornoemde, hier te lande wonende buitenlandse leden van in Nederland gevestigde diplomatieke zendingen, hun gezinsleden en nagelaten betrekkingen. Zo genieten bijvoorbeeld functionarissen van volkenrechtelijke organisaties en hun gezinsleden in Nederland enige voorrechten die met die van diplomatiek personeel zijn te vergelijken. Zij zijn onder meer vrijgesteld van de vreemdelingenregistratie en van het hebben van een vergunning tot verblijf.

Indien hun dienstbetrekking eindigt, dienen de buitenlandse onderdanen in beginsel Nederland te verlaten; een en ander geldt niet voor EU-onderdanen. Voorts hebben zij voor hun ambtshandelingen een bijzondere immuniteit voor jurisdictie en zijn zij vrijgesteld van militaire dienst en in het algemeen wat hun salaris betreft van de heffing van inkomstenbelasting.

Uit de formulering van het eerste lid blijkt, dat vrijstelling van de Nederlandse verzekeringsplicht slechts geldt indien de betrokkene uitsluitend werkzaam is bij die volkenrechtelijke organisatie. Een dergelijk persoon plaatst zich onder de Nederlandse wetgeving zodra hij (mede) andere werkzaamheden dan die als hier bedoeld, gaat verrichten.

Dit geldt ook voor de persoon die een Nederlandse socialeverzekeringsuitkering ontvangt.

Met een volkenrechtelijke organisatie wordt bedoeld een intergouvernementele instelling, die door nationale overheden is opgericht en waarbij landen zich kunnen aansluiten. De aanwijzing van volkenrechtelijke organisaties geschiedde in een ministeriële regeling op basis van KB 164, naar aanleiding van de zetelovereenkomst. Ook in dit besluit wordt deze procedure gevolgd.

Bij de vrijstelling van de Nederlandse volksverzekeringen van personen, werkzaam bij een volkenrechtelijke organisatie, heeft de aard van de dienstbetrekking nimmer een rol gespeeld: van belang is wel dat zij vallen onder de socialezekerheidsregeling van de organisatie.

De betrokken werknemers zijn zoals gesteld veelal krachtens de afspraken gemaakt in het kader van de zetelovereenkomsten tussen Nederland en de betrokken organisaties, ook zonder vermelding op de lijst vrijgesteld van de verzekeringsplicht voor de volksverzekeringen respectievelijk de werknemersverzekeringen. Opname in de lijst van volkenrechtelijke organisaties is dan ook ten aanzien van deze werknemers in de eerste plaats codificatie van hetgeen in de zetelovereenkomsten is vastgelegd en heeft dan ook met name betekenis voor de uitvoeringspraktijk.

Onder KB 164 waren gezinsleden van niet-verzekerde personeelsleden van volkenrechtelijke organisaties niet verzekerd. Onder het nieuwe Besluit zal dit alleen gelden voor de gezinsleden van het personeelslid dat werkzaam is bij een organisatie, te wiens aanzien de zetelovereenkomst tussen die organisatie en Nederland zulks bepaalt. Wanneer de zetelovereenkomst niet tot vrijstelling verplicht, zijn echtgenoten, kinderen en overige inwonende gezinsleden gewoon op basis van ingezetenschap verzekerd.

De bedoeling van deze bepaling ten aanzien van de personen die op basis van de zetelovereenkomst vrijgesteld zijn van de verzekeringsplicht komt overeen met artikel 13, zesde lid, van dit besluit. Zodra zij in Nederland werkzaamheden gaan verrichten of een Nederlandse socialeverzekeringsuitkering ontvangen en daarmee binnen de invloedssfeer van onze nationale wetgeving geraken, worden zij verzekeringsplichtig.’

‘Wie in Nederland woont, is in beginsel van rechtswege verzekerd voor de volksverzekeringen, waaronder de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). (…) Sedert een wijziging bij Besluit van 30 novem-ber 1989 (Stb. 555) van het Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekeringen 1989 waren in Nederland wonende rechthebbenden op een pensioen ingevolge een regeling van een volkenrech-telijke organisatie, alsmede hun gezinsleden, uitgesloten van de AWBZ indien zij ingevolge een regeling van die organisatie in Nederland recht konden doen gelden op medische zorg. Met het [BUB 1999, adv.] is aan die uitsluiting een einde gemaakt. De reden daarvoor was, dat er aanwijzingen waren dat regelingen van internationale organisaties niet altijd adequate dekking bieden met name tegen kosten van langdurige verzorging in bijvoorbeeld verpleeghuizen. (…)

Gevolg was dat ook rechthebbenden op een uitkering of pensioen van volkenrechtelijke organisaties die grosso modo wel een met de AWBZ vergelijkbare regeling kennen, hierdoor dubbel verzekerd en mitsdien dubbel premieplichtig werden. Dit heeft geleid tot een groot aantal protesten van zowel de betrokkenen als van de betrokken organisaties.

De laatste beschouwden het verzekerd zijn ingevolge de AWBZ als een overbodige inbreuk op de rechtspositieregeling van hun uitkeringsgerechtigd en gepensioneerd personeel. Gelet hierop, heeft de regering besloten het besluit van 1999 gedeeltelijk terug te draaien en ten aanzien van de desbetreffende categorie van personen de situatie terug te draaien en ten aanzien van de desbetreffende categorie van personen de situatie zoals deze vóór 1999 bestond, te herstellen. Hierdoor wordt dubbele verzekering (…) ongedaan gemaakt (…).

Dat is het geval indien de betrokkenen ingevolge een regeling van de desbetreffende volkenrechtelijke organisatie aanspraak hebben op zorg of op een vergoeding voor de kosten daarvan. Voorwaarde is wel, dat opname en verzorging, als bijvoorbeeld verpleeghuizen, tot die aanspraak behoren.’

‘Degene die in Nederland woont of werkt, is in beginsel onderworpen aan het Nederlandse sociale-verzekeringsstelsel. Dat geldt ook voor personen, die werkzaam zijn voor een in ons land gevestigde volkenrechtelijke organisatie.

Dikwijls beschikt een dergelijke organisatie echter ook over een eigen sociaalzekerheidsstelsel.

Wanneer dat stelsel afdoende dekking biedt, zijn degenen op wie dat stelsel van toepassing is, niet verzekerd voor de Nederlandse volksverzekeringen en werknemersverzekeringen. De uitsluiting van Nederlandse verzekeringsplicht is gebaseerd op de zetelovereenkomst die ons land met de volkenrechtelijke organisatie heeft gesloten en waarin de voorrechten en immuniteiten van deze organisatie en het personeel zijn vastgelegd.Artikel 14, eerste lid, van het Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekeringen 1999 (hierna: KB 746) strekt er toe, dat de werknemer van die organisatie dan niet verzekerd is voor de volksverzekeringen.

In veel gevallen is het stelsel van de volkenrechtelijke organisatie niet alleen van toepassing op de werknemer, maar ook op de echtgenoot, kinderen en de overige inwonende gezinsleden. Wanneer die situatie zich voordoet, dan bepaalt artikel 14, derde lid, van KB 746 dat ook zij niet verzekerd zijn voor de volksverzekeringen. Biedt het socialeverzekeringsstelsel van de organisatie uitsluitend dekking voor het personeel en niet, of in onvoldoende mate, voor de echtgenoot, kinderen en de overige inwonende gezinsleden, dan blijven deze personen Nederlands verzekeringsplichtig.

Luidt de conclusie dat het stelsel van de volkenrechtelijke organisatie in totaliteit onvoldoende wordt geacht, dan sluit dat niet uit, dat op onderdelen wel afdoende dekking wordt geboden. Indien de organisatie in zo'n geval er toe zou besluiten om de betreffende gezinsleden, ondanks het feit dat op hen het Nederlandse socialeverzekeringsstelsel van toepassing is verklaard, op onderdelen ook nog dekking te bieden op grond van hun eigen stelsel, dan zal daardoor gedeeltelijke dubbele dekking ontstaan. (…)

Op grond van de Zvw moet iedereen die verplicht verzekerd is op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ), zich verzekeren voor een zorgverzekering op grond van de Zvw. Het verzekerd zijn krachtens de Zvw is dus direct gekoppeld aan de AWBZ-verzekering. Iemand die niet AWBZ-verzekerd is, is ook niet verzekeringsplichtig voor de Zvw.

Een aantal volkenrechtelijke organisaties is met deze uitkomst niet gelukkig. Mede gelet op de bijzondere positie van in Nederland gevestigde volkenrechtelijke organisaties is besloten om de gezinsleden de mogelijkheid te bieden ontheffing van verzekeringsplicht te vragen voor alle volksverzekeringen, inclusief de AWBZ. Daarmee zijn betrokkenen tevens niet verzekeringsplichtig voor de Zvw. De volkenrechtelijke organisaties hebben verzocht om een ontheffingsmogelijkheid voor alleen de AWBZ. Het kabinet heeft hiertoe niet besloten, omdat het van mening is, dat de volksverzekeringen onlosmakelijk aan elkaar zijn verbonden. Elke ingezetene van Nederland is verzekerd voor alle volksverzekeringen, ongeacht zijn persoonlijke omstandigheden. Dit standpunt is door opeenvolgende kabinetten door de jaren heen als staand beleid uitgedragen en vindt onder meer zijn oorsprong in de solidariteitsgedachte, die ten grondslag ligt aan de volksverzekeringen: de verzekerde met een eigen inkomen, levert, met de premies die hij daarover verschuldigd is, tevens een bijdrage in de kosten van de verzekerde bij wie een premieinkomen ontbreekt; (…).

Een oplossing, zoals door enkele volkenrechtelijke organisaties wordt voorgestaan en dat uitgaat van uitsluiting van de AWBZ-verzekering, onder gelijktijdige handhaving van de verzekeringsplicht voor de overige volksverzekeringen, zou een inbreuk betekenen op deze solidariteitsgedachte en daarmee op het reeds vele decennia in dit kader gevoerde beleid.

De rechtvaardiging voor het uitsluiten van Nederlandse verzekeringsplicht van een werknemer van een volkenrechtelijke organisatie en, eventueel, van zijn inwonende gezinsleden is gelegen in het aanwezig zijn van een zetelovereenkomst, waarin een bepaling is opgenomen die de sociale verzekeringspositie van de belanghebbende(n) ter zake vastlegt. De afspraken over de sociale zekerheid, die de Nederlandse regering met een volkenrechtelijke organisatie maakt, zijn er onder meer op gericht te voorkomen, dat personen in het geheel niet, dan wel dubbel verzekerd zijn. (…)’

‘Voor wat betreft het door eiseres gedane beroep op de artikelen 14 van het EVRM en 26 IVBPR overweegt de rechtbank het volgende.

De door eiseres geponeerde ongelijke behandeling betreft de vraag of het niet toekennen van opbouw voor het ingevolge de AOW op 65-jarige leeftijd toe te kennen ouderdomspensioen aan ingezetenen die de in het derde lid van hel Besluit genoemde familiebanden hebben met een werknemer van een volkenrechtelijke organisatie, gedurende tijdvakken waarin deze ingezetenen niet werken of een uitkering hebben, terwijl deze pensioenopbouw wel wordt toegekend aan ingezetenen die zulke familiebanden niet hebben (en eveneens niet werken of een uitkering hebben) een ongerechtvaardigd onderscheid oplevert in de zin van genoemde verdragsbepalingen.

Het betreft hier dus twee categorieën van ingezetenen in de zin van de AOW die slechts worden onderscheiden door het al dan niet hebben van familiebanden met werknemers van volkenrechtelijke organisaties doch tussen wie ieder overig onderscheid ontbreekt. Naar het oordeel van de rechtbank levert dat een onderscheid op dat louter is gebaseerd op het bestaan van een familierechtelijke betrekking tijdens het dienstverband van de betrokken werknemer, hetgeen een onderscheid naar status oplevert als bedoeld in voornoemde verdragsbepalingen.

Vervolgens staat de vraag ter beantwoording of hier een gerechtvaardigd onderscheid moet worden aangenomen.

Op de eerste plaats stelt de rechtbank vast dat het hier een status betreft waarop de groep waartoe eiseres behoort — welke groep als enig onderscheidend kenmerk heeft de hoedanigheid van kinderen van werknemers van een volkenrechtelijke organisatie — geen enkele invloed heeft kunnen uitoefenen.

Verweerder heeft in de eerste plaats als objectieve rechtvaardigingsgrond genoemd het door het zetelverdrag beoogde voorkómen van een dubbele dekking voor sociale verzekeringsrisico's door zowel het in artikel XXVII van het zetelverdrag genoemde United Nations Pension Fund als het Nederlandse sociale zekerheidsstelsel.

Vast is evenwel komen te staan — hetgeen tussen partijen ook niet langer wordt betwist — dat genoemd pensioenfonds van de VN niet voorziet in een ouderdomspensioen voor kinderen van de groep VN-werknemers waartoe de moeder van eiseres behoort doch alleen voor die werknemers zelf. Derhalve kan naar het oordeel van de rechtbank het argument van het voorkomen van dubbele dekking geen rechtvaardigingsgrond opleveren voor het in het concrete geval van (personen als) eiseres toepassing geven aan het bepaalde in artikel 14, derde lid, van het Besluit door in meergenoemde tijdvakken eiseres van AOW-opbouw uit te sluiten.

Voorts heeft verweerder betoogd dat een objectieve rechtvaardiging is gelegen in de internationale dimensie van het werken voor een volkenrechtelijke organisatie.

De rechtbank acht hierin echter evenmin een rechtvaardigingsgrond gelegen nu het hier een omstandigheid (c.q. hoedanigheid) betreft die de moeder van eiseres raakt maar naar het oordeel van de rechtbank niet kan gelden voor de ouder dan 15 jaar zijnde kinderen van de groep VN-werknemers waartoe de moeder van eiseres behoort. Immers zijn die kinderen niet zelf werkzaam voor een volkenrechtelijke organisatie en hebben zij, zoals hiervoor al vermeld, geen invloed kunnen uitoefenen op het ontstaan van hun familierechtelijke betrekking met de persoon die als zodanig wél werkzaam is.

De rechtbank wijst er bij dit alles nog op dat het ook niet in de lijn van de (AMvB-)wetgever zou liggen om al te snel een rechtvaardigingsgrond aan te nemen gelet op de navolgende passage in de Nota van Toelichting bij het Besluit van 7 juni 2006 houdende een wijziging van het Besluit:

Het vorenstaande leidt de rechtbank tot het oordeel dat de toepassing van artikel 14, derde lid, van het Besluit, in het concrete geval van hier te lande wonende kinderen van de betreffende VN-werknemers een ongerechtvaardigd onderscheid oplevert met kinderen die geen ouder hebben die werkzaam is bij een volkenrechtelijke organisatie en derhalve in strijd is met artikel 14 van het EVRM in samenhang met artikel 1 van het Protocol en artikel 26 van het IVBPR.

De rechtbank gaat er daarbij van uit dat het op de pensioengerechtigde leeftijd te effectueren (publiekrechtelijke) AOW-vorderingsrecht moet worden aangemerkt als een — gefaseerd opgebouwd — vermogensrecht (vgl, artikel 6 boek 3 Burgerlijk Wetboek) dat vatbaar is voor de verdragsrechtelijke eigendomsbescherming van artikel 1 van het Protocol.

Uit het vorenstaande vloeit voort dal aan het argument van verweerder dat verdragen moeten worden nageleefd (Pacta sunt servanda) geen verdere betekenis toekomt.

Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd wegens strijd met de artikelen 14 EVRM en 26 IVBPR. Verweerder wordt opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.’

Voorop moet worden gesteld dat appellant in hoger beroep slechts gronden heeft aangevoerd tegen het oordeel van de rechtbank met betrekking tot de gestelde ongelijke behandeling. Namens betrokkene is in het verweerschrift gereageerd op hetgeen namens appellant is aangevoerd in hoger beroep en is herhaald hetgeen in eerste aanleg was aangevoerd ten aanzien van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.

De door de appellant voorgedragen grond dat er geen sprake is van vergelijkbare gevallen, zodat aan een toetsing aan het gelijkheidsbeginsel niet wordt toegekomen kan niet worden gevolgd. Betrokkene onderscheidt zich van andere inwonende minderjarige gezinsleden, die als ingezetenen wél verzekerd zijn, door de werkzaamheden van haar moeder. Dit is een onderscheid naar de status van de ouder (vgl. art. 2, eerste lid, Internationaal Verdrag inzake de rechten van het kind). Daaruit volgt dat ter toetsing staat of voor het gemaakte onderscheid een redelijke en objectieve rechtvaardigingsgrond bestaat. De door appellant opgevoerde grond dat de rechtbank ten onrechte enkel artikel 14, derde lid, van het Besluit, heeft getoetst, en niet artikel XXVII van de respectieve zetelovereenkomsten, slaagt niet. In dat verband is van belang dat de rechtbank heeft geoordeeld dat artikel 14, derde lid, van het Besluit, een loutere uitvoeringsbepaling vormt van artikel XXVII. De uitgevoerde toetsing betreft derhalve de facto (ook) artikel XXVII van de Zetelovereenkomst betreffende het ICTY. Met betrokkene kan worden geoordeeld dat, in het licht van de rechtspraak van de Hoge Raad, de zetelovereenkomst kan worden getoetst aan andere internationale instrumenten. Ten aanzien van de in de afweging te betrekken belangen is door appellant benadrukt dat het door deze bepaling beschermde belang zeer groot is, nu met deze bepaling met name is beoogd de autonomie van de VN te waarborgen. In het licht van taak en doelstellingen van de VN, en de hier aan de orde zijnde Tribunalen, zal dit belang niet licht voor een ander belang mogen wijken. Gewezen is ook op het belang van de betrouwbaarheid van Nederland als gastland voor internationale organisaties. Door appellant is verder, onweersproken, gesteld dat het belang van betrokkene had kunnen worden verzekerd via het afsluiten van een vrijwillige verzekering voor de AOW. De kosten hiervan zouden volgens appellant beperkt zijn geweest in het licht van het feit dat betrokkene geen eigen inkomsten genoot. In de afweging dient verder gewicht toe te komen aan de voordelen die het zijn van werknemer bij een VN-organisatie meebrengt. Het voorgaande is een voldoende grondslag voor het oordeel dat de besluitwetgever in redelijkheid tot de aangevochten regeling heeft kunnen komen en dat de toepassing van de regeling door appellant jegens betrokkene niet van redelijke grond is ontbloot (vgl. HR 8 juli 2011, LJN BR0387). Gelet hierop is van strijd met het discriminatieverbod geen sprake. Dat betekent dat het hoger beroep van appellant in zoverre slaagt.

Nu het hoger beroep van appellant slaagt moet alsnog de bij de rechtbank onbesproken gebleven beroepsgrond van betrokkene met betrekking tot artikel 1 van het Eerste Protocol besproken worden.

Door betrokkene is betoogd dat de uitsluiting van de verzekering in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. In het midden kan worden gelaten of in een geval als het onderhavige er sprake is van een aantasting van het genot van de eigendom, zodat een beroep op artikel 1 van het Eerste Protocol mogelijk is. Ook indien hiervan wel sprake is, slaagt het beroep niet. Niet in geschil is dat de uitsluiting van de verzekering steunt op een wettelijke grondslag en dat de uitsluiting een legitiem doel dient. In geschil is of de uitsluiting proportioneel is in die zin dat met die uitsluiting op betrokkene niet een individuele en disproportionele last wordt gelegd. In dat verband is van belang dat betrokkene geen invloed heeft kunnen uitoefenen op de gang van zaken die tot de korting op haar (toekomstige) pensioen heeft geleid. Daar staat tegenover dat het directe belang van betrokkene in de verre toekomst ligt, zodat het voor haar dan wel haar moeder mogelijk moet zijn dan wel moet zijn geweest daarvoor anderszins een voorziening te treffen. Dit temeer nu de moeder van betrokkene aan de zetelovereenkomsten een groot aantal voordelen, met name ook financiële voordelen, ontleent. Daar komt bij dat voor betrokkene de mogelijkheid openstond om zich vrijwillig te verzekeren voor de AOW voor een aan haar inkomen gerelateerde premie. Uit het voorgaande vloeit voort dat kan worden aangenomen dat betrokkene voor haar verlies afdoende is gecompenseerd. Van een buitensporige last voor betrokkene is derhalve geen sprake.’