Rb. Oost-Brabant, 26-10-2018, nr. 18, 481

Bij besluit van 19 december 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder de op13 juli 2010 en 13 november 2012 aan eiseres verleende bouwvergunning eerste en tweede fase en de op 3 juli 2012 aan eiseres verleende milieuvergunning voor de varkenshouderij aan de [adres] in [plaats] ingetrokken.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij heeft ook een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Bij uitspraak van 5 april 2018 (zaaknummer SHE 18/571) heeft de voorzieningenrechter het bestreden besluit geschorst tot de uitspraak op beroep.

De zaak is behandeld op 13 september 2018, gelijktijdig met de zaken SHE 18/1693, SHE 18/1695 en SHE 18/1712. Namens eiseres zijn [naam] en de gemachtigde verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. De derde-partijen zijn verschenen, met hun gemachtigden. In de zaken SHE 18/1693, SHE 18/1695 en SHE 18/1712 is ook [naam] namens het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant (GS).

Feiten

Eiseres is in 2008 eigenaar geworden van het perceel aan de [adres] te [plaats] . Op het perceel is een bedrijfswoning aanwezig met daarnaast twee kleine ongebruikte veestallen. Op grond van de in 2008 geldende milieuvergunning mochten ter plaatse circa 1.000 stuks vleesvarkens en 60 stuks vrouwelijk jongvee worden gehouden.

Op 13 juli 2010 heeft verweerder aan eiseres een reguliere bouwvergunning eerste fase verleend voor het bouwen van biggenstallen met voederkeuken en toebehoren. Verder heeft verweerder bij besluit van 13 november 2012 aan eiseres een reguliere bouwvergunning tweede fase verleend. Deze bouwvergunningen zijn onherroepelijk geworden na de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: Afdeling) van 19 september 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX7720).

Op 3 juli 2012 is een milieuvergunning verleend voor het houden van 19.008 gespeende biggen op deze locatie. Deze milieuvergunning is onherroepelijk geworden na de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2432). De milieuvergunning is gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu. Verder is aan eiseres op 19 december 2013 een vergunning voor deze locatie op grond van de (voormalige) Natuurbeschermingswet 1998 verleend.

Op 9 december 2016 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor wijziging van het aantal dieren en het stalsysteem van de veehouderij. GS heeft in het kader van deze aanvraag bij besluit van 18 januari 2017 een verklaring van geen bedenkingen afgegeven op grond van de Wet natuurbescherming. Het ontwerpbesluit van verweerder van 19 december 2017 strekt echter tot afwijzing van deze aanvraag.

Op 29 maart 2017 en 24 mei 2017 hebben verschillende derde-partijen verweerder verzocht om de omgevingsvergunningen voor de onderdelen “milieu” en “bouw” in te trekken. Dit heeft geleid tot het bestreden besluit.

Op 30 mei 2018 heeft verweerder aan eiseres omgevingsvergunning verleend voor wijziging van het aantal dieren en het stalsysteem van de veehouderij (de activiteiten “milieu” en “natuur”). De derde-partijen hebben hier afzonderlijk beroep tegen ingesteld. Deze beroepen zijn geregistreerd onder zaaknummers zaken SHE 18/1693, SHE 18/1695 en SHE 18/1712. De derde-partijen hebben ook verzocht de omgevingsvergunning te schorsen. Dit verzoek is ingetrokken nadat eiseres heeft toegezegd niet te gaan bouwen tot na de uitspraak in de beroepszaken. Op de zitting van 13 september 2018 zijn de desbetreffende beroepsprocedures aangehouden.

Het bestreden besluit

2. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat hij bevoegd was om de omgevingsvergunningen in te trekken. Er was een periode van drie jaar verstreken zonder dat gebruik was gemaakt van de vergunningen. Verweerder verwijst ter onderbouwing naar het gemeentelijk intrekkingsbeleid (vastgesteld op 17 januari 2017). Ook wijst verweerder op de ligging van de locatie, vlak bij het Natura 2000 gebied ‘Kampina’. Ook vindt verweerder belangrijk dat in het gebied al veehouderijen zijn gestopt of zijn verduurzaamd.

Het juridische kader:

Op basis van artikel 2:33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), kan verweerder een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu intrekken, als er gedurende drie jaar geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning.

Het gemeentelijk intrekkingsbeleid houdt - kort samengevat- in dat vergunningen verleend aan veehouderijbedrijven - zowel bouw, milieu als mogelijk andere activiteiten die betrekking hebben op stallen (dierenverblijven) - na drie jaar worden ingetrokken, als zij ongebruikt zijn gebleven.

Op 22 februari 2017 heeft een wethouder van verweerders gemeente aan de ZLTO toegezegd dat uitstel kan worden verleend van de termijn in het intrekkingenbeleid. Een veehouder moet zichzelf melden bij de gemeente als hij of zij aan ziet komen dat er niet tijdig gestart kan worden met de bouw van dierenverblijven.

Beoordeling van de beroepsgronden

Eiseres is het niet eens met de intrekking. Zij is in 2013 tot en met 2015 niet begonnen met de bouw van de stallen, maar zij wijst wel op haar initiatief om de omgevingsvergunning te wijzigen om het woon- en leefklimaat van de omgeving te verbeteren. Zij heeft op 2 maart 2016, na overleg met verweerder, een aanmeldnotitie milieueffectrapportage ingediend. Verweerder heeft op 8 december 2016 besloten dat er geen milieurapport hoeft te worden gemaakt en direct daarna heeft eiseres de aanvraag ingediend. Zij heeft dus niet stilgezeten.

De rechtbank is van oordeel dat het indienen van een aanvraag voor de wijziging van de vergunning nog geen handeling is waarbij gebruik wordt gemaakt van de vergunningen. Een andere uitleg zou betekenen dat verweerder, door het enkele indienen van een aanvraag tot wijziging, de mogelijkheid zou worden ontnomen om vergunningen in te trekken. De rechtbank is van oordeel dat met ‘het gebruik maken van de vergunning’ wordt bedoeld het daadwerkelijk verrichten van de vergunde activiteit (bouwen of het in werking hebben van de inrichting). De indiening van een aanvraag voor wijziging van een vergunning is ook geen verzoek om uitstel als bedoeld in verweerders toezegging aan de ZLTO van 22 februari 2017. Reeds hierom hecht de rechtbank geen waarde aan die (vermeende) toezegging. De rechtbank stelt vast dat de termijn in artikel 2:33 van de Wabo is verstreken en dat verweerder wel bevoegd was om de vergunning in te trekken. In zoverre faalt deze beroepsgrond. Dat wil overigens niet zeggen dat verweerder de vergunning moet intrekken, of dat verweerder het initiatief van eiseres buiten beschouwing moet laten bij het nemen of beoordelen van het intrekkingsbesluit.

Eiseres vindt dat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met haar belangen. In het beroepschrift heeft eiseres aangegeven dat zij niet is begonnen met de bouw van de stallen, vanwege de financiële malaise in de veehouderij in 2013 tot en met 2015. Verder heeft zij in het beroep en op de zitting benadrukt, dat de stallen aan [adres] een onmisbare schakel vormen in de bedrijfsvoering van haar bedrijven. Eiseres heeft ook bedrijven in Boxtel. Op het bedrijf aan de [adres 1] worden vermeerderingszeugen gehouden die jaarlijks 100.000 biggen produceren. Het bedrijf aan [adres] wordt de locatie waar deze biggen worden afgemest. Dit is de meest optimale bedrijfsvoering, wat wordt onderschreven door de Adviescommissie agrarische bouwaanvragen (AAB). Eiseres is aan de slag gegaan om de vergunningen voor meerdere bedrijven te actualiseren en op elkaar af te stemmen. Sommige bedrijven worden gestaakt. Dit afstemmen, vooral van de daarmee gepaard gaande vergunningsprocedures, kost echter tijd en in die tijd kon het bedrijf aan [adres] niet worden gebouwd. Dat is volgens eiseres de reden waarom geen gebruik is gemaakt van de vergunning. Met dat aspect wordt door verweerder helemaal geen rekening gehouden.

Verweerder heeft geen rekening gehouden met de financiële belangen van eiseres maar heeft volstaan met een verwijzing naar haar intrekkingsbeleid. Verweerder vindt ook niet dat zij zelf moet onderzoeken of er bijzondere omstandigheden zijn om van het beleid af te wijken. De uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2840) brengt hier geen verandering in.

De derde-partijen hebben een aantal voorbeelden overgelegd waar verweerder haar intrekkingsbeleid heeft toegepast en vergunningen heeft ingetrokken. Zij benadrukken de gevolgen van de inrichting voor de Kampina.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, waaronder de uitspraak van 27 december 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3583), moeten bij de beslissing over intrekking van een omgevingsvergunning alle in aanmerking te nemen belangen worden betrokken en tegen elkaar worden afgewogen. Daartoe behoren, naast de door het bestuursorgaan gestelde belangen, waaronder de bescherming van planologische, stedenbouwkundige en welstandsbelangen, ook de (financiële) belangen van vergunninghouder. Bij de afweging moet in aanmerking worden genomen of het niet tijdig gebruik maken van de vergunning aan de vergunninghouder is toe te rekenen.

In de uitspraak van 26 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2840) heeft de Afdeling overwogen, dat omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn betrokken, niet reeds daarom buiten beschouwing kunnen worden gelaten. In de praktijk blijkt dat, ook al heeft het betrokken bestuursorgaan bij het opstellen van de beleidsregel deze omstandigheden bekeken, het bestuursorgaan nooit kan voorzien of deze omstandigheden alleen of tezamen in een concreet geval niettemin tot onevenredige gevolgen leiden. Het bestuursorgaan dient derhalve alle omstandigheden van het geval te betrekken in zijn beoordeling en dient te bezien of deze op zichzelf, dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

De intrekking van een omgevingsvergunning is een ingrijpende beslissing. De vergunninghouder raakt iets kwijt dat hij heeft gekregen na een uitgebreid vergunningentraject. In dit geval zijn de vergunningen beide ook nog eens beoordeeld in twee procedures bij de Afdeling. De rechtbank stelt vast dat verweerder ter motivering van het bestreden besluit heeft volstaan met een verwijzing naar zijn eigen beleid. Dat beleid is echter een algemeen beleid waarin de omstandigheden van het geval onvoldoende naar voren komen. Verweerder heeft nauwelijks gekeken naar de omstandigheden van het geval. Hij heeft slechts gewezen op de aanwezigheid van de Kampina en de duurzame veehouderijen in de omgeving van [adres] . De Kampina lag er echter ook al toen de omgevingsvergunningen voor het bedrijf werden verleend, ook al is het gebied pas in 2013 definitief aangewezen als Natura 2000-gebied. De rechtbank ziet daarnaast niet in waarom de verduurzaming van andere bedrijven in de omgeving de intrekking van de verleende vergunningen noodzakelijk maakt. . Verweerder heeft de specifieke belangen van eiseres niet in de belangenafweging betrokken. Dat had verweerder wel moeten doen, gelet op beide uitspraken van de Afdeling en zeker nadat de voorzieningenrechter verweerder al had gewezen op dit motiveringsgebrek. Een omstandigheid die ook een rol speelt, is dat verweerder na de schorsing van het bestreden besluit een omgevingsvergunning heeft verleend voor het wijzigen van het bedrijf. Ook deze omstandigheid had verweerder bij de belangenafweging moeten betrekken. Deze beroepsgrond slaagt.

Hoe nu verder?

6. Dit wil echter niet zeggen dat de intrekking van de omgevingsvergunningen van de baan is. Omdat eiseres meer dan drie jaar lang geen gebruik heeft gemaakt van de omgevingsvergunningen, is verweerder bevoegd om deze vergunningen in te trekken en loopt eiseres het risico dat daadwerkelijk van deze bevoegdheid gebruik wordt gemaakt. Ook al staat het niet expliciet in de Wabo, de regels over vergunningverlening en intrekking in de Wabo zijn opgesteld voor inrichtingen die op één plaats gevestigd zijn. De Wabo is niet opgesteld voor bedrijven met inrichtingen verspreid over meerdere locaties. De door eiseres gevoelde noodzaak voor afstemming van de omgevingsvergunningen op de diverse bedrijfslocaties hoeft geen reden te zijn om de omgevingsvergunningen voor het bedrijf aan [adres] niet in te trekken

7. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank zal verweerder nog éénmaal de gelegenheid geven om alle omstandigheden en belangen op een rij te zetten en een belangenafweging te maken. Als verweerder hierna tot de conclusie komt dat intrekking van de omgevingsvergunningen niet terecht is, zal verweerder een nieuw besluit moeten nemen op de verzoeken van de derde-partijen. Als verweerder hierna nog steeds de omgevingsvergunningen wil intrekken, zal verweerder de schriftelijke onderbouwing van deze beslissing aan de rechtbank moeten verstrekken. De rechtbank geeft de volgende aanwijzingen:

8. De rechtbank verzoekt eiseres om uiterlijk binnen vier weken na de tussenuitspraak een complete beschrijving te geven van de geschiedenis van haar bedrijven, hoe deze met elkaar verweven zijn of op elkaar zijn afgestemd en hoe de bedrijfsstructuur zich heeft ontwikkeld in de afgelopen jaren. Ook zal eiseres haar overige financiële belangen op een rij moeten zetten. Eiseres zal deze inlichtingen ook moeten verstrekken aan verweerder, zodat verweerder deze informatie kan betrekken in haar belangenafweging. Verweerder heeft op de zitting aangegeven dat zij gebruik wil maken van de door haar geboden gelegenheid.

9. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op acht weken na verzending van deze tussenuitspraak. Daarna zal de rechtbank eiseres en de derde-partijen de gelegenheid geven om binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.

10. Gelet op de toezegging van eiseres om geen gebruik te maken van de aan haar verleende omgevingsvergunningen tot de einduitspraak in deze procedure, ziet de rechtbank geen aanleiding een voorlopige voorziening te treffen.

11. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.

De rechtbank:

- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;

- houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. D.J. de Lange en mr. J.D. Streefkerk, leden, in aanwezigheid van mr. I.M.C. van Og, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 oktober 2018.

griffier voorzitter

Afschrift aan partijen op:

Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.