HR, 18-03-2005, nr. C04/026HR

Rolnr C04/026HR

mr. J. Spier

Zitting 10 december 2004

Conclusie

inzake

Gemeente Lichtenvoorde

(hierna: de gemeente)

tegen

[verweerster]

1. Inleiding

Het gaat in deze zaak om de vraag of de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door aan [verweerster] niet eenzelfde grondprijs in rekening te brengen als aan een derde. De onrechtmatigheid wordt gegrond op strijd met het gelijkheidsbeginsel.

2. Feiten

2.1 In cassatie kan worden uitgegaan van de feiten zoals vastgesteld door de Rechtbank te Zutphen in rov. 2 van haar vonnis van 21 januari 1999. Het Hof te Arnhem is daarvan blijkens zijn tussenarrest van 2 mei 2000 eveneens uitgegaan (rov 3). Daarnaast kan worden uitgegaan van de feiten zoals deze nader zijn vastgesteld door het Hof in rov. 2.2 van zijn eindarrest van 14 oktober 2003.

2.2 Op het grondgebied van de gemeente is het industrieterrein De Nieuwe Kamp III gelegen. De gronden, met een totaaloppervlak van ruim 11 ha, zijn in het bestemmingsplan "De Nieuwe Kamp III" bestemd tot "groothandel en nijverheid".

2.3 Bij brief van 28 februari 1991 hebben burgemeester en wethouders (hierna: b en w) aan Stork de verkoop bevestigd van 60.531 m2 uit Nieuwe Kamp III voor ƒ 44,- per m2 "behoudens goedkeuring van de raad" en een optie voor de duur van 10 maanden verleend voor de aankoop van plusminus 23.280 m2 uit Nieuwe Kamp III voor ƒ 44,- per m2.

2.4 Bij schriftelijk voorstel van 26 maart 1991 hebben b en w aan de raad voorgesteld:

"Als gevolg van de uitbreiding van het industrie-areaal is het nodig een nieuwe kostprijsberekening vast te stellen.

Bijzonder aan de kostprijsberekening is dat verreweg het grootste gedeelte naar één koper gaat. Met deze koper is inmiddels overeenstemming bereikt, goedkeuring door Uw raad voorbehouden uiteraard. De effecten zijn in de kostprijsberekening verwerkt.

De uitgifteprijs kan worden vastgesteld op f.51,-- per m2 (exclusief omzetbelasting). De berekeningen liggen voor U ter inzage. Met het bouwrijpmaken van dit gedeelte is een bedrag gemoeid van f 1.244.638. Krediet hiervoor moet beschikbaar worden gesteld (...)"

2.5 De aan de uitgifteprijs van ƒ 51,- ten grondslag liggende berekening is neergelegd in de "Nota FEZ Kostprijsherziening complex Industrieterrein". De berekening van de aan Stork in rekening gebrachte uitgifteprijs van ƒ 44,- is neergelegd in de "Bijlage Berekening prijs grote koper Nieuwe Kamp III".

2.6 Volgens de notulen van de vergadering van de Commissie Financiën van 20 maart 1991 is op die vergadering de vraag gesteld of de grondprijs ƒ 54,- of ƒ 51,- zou worden indien de optie van circa 2 ha geen doorgang zou vinden; daarop is geantwoord dat de grond dan tegen de geldende prijs zou worden verkocht.

2.7 Op 4 april 1991 heeft de gemeenteraad overeenkomstig het voorstel van 26 maart 1991 van b en w besloten.

2.8 Bij brief van 9 oktober 1991 hebben b en w aan Stork bericht dat zij tot verkoop hebben besloten. Bij notariële akte van 29 oktober 1991 heeft de gemeente aan Stork ongeveer 60.531 m2 geleverd tegen ƒ 44,- per m2.

2.9 Van de optie heeft Stork geen gebruik gemaakt. De gemeente heeft deze grond, evenals de overige industriegronden uit Nieuwe Kamp III, aan derden verkocht voor ƒ 51,- per m2.

2.10 De gemeente heeft in september 1992 aan [verweerster] van het onder 2.2 genoemde industrieterrein 1.27.00 ha verkocht en geleverd voor een grondprijs van f 51,- per m2 exclusief omzetbelasting. Van de koopsom is f 88.900,- (12.700 x f 7,-), vermeerderd met omzetbelasting, gestort in depot onder bepaling dat dit bedrag afhankelijk van een daarover te entameren rechterlijke uitspraak toekomt aan de gemeente of aan [verweerster].

2.11 De gemeente heeft van de resterende industriegronden enkele kleinere percelen verkocht aan derden voor dezelfde vierkante meter prijs als bij de verkoop aan [verweerster].

3. Procesverloop

3.1.1 Op 5 juli 1993 heeft [verweerster] de gemeente gedagvaard voor de Rechtbank te Zutphen. Zij heeft een verklaring voor recht gevorderd dat de gemeente onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld door haar de grond niet voor f 44,- per m2 te verkopen.

3.1.2 [Verweerster] heeft bij "Akte uitlating c.q. akte houdende vermeerdering van eis" na 's Hofs tussenarrest haar vordering vermeerderd. De gemeente heeft zich daartegen verzet. Bij rolbeschikking van 27 februari 2001 heeft het Hof dit verzet gegrond verklaard.

3.1.3 [Verweerster] heeft, naast de onder 2 genoemde feiten, aan haar vordering ten grondslag gelegd dat de gemeente in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, met name het gelijkheidsbeginsel, heeft gehandeld door voor eenzelfde stuk terrein aan haar een hogere grondprijs in rekening te brengen dan aan Stork. Er bestond, volgens [verweerster], geen verschil in de aard of de situering van (een deel van) het industrieterrein, terwijl partijen in dezelfde periode met de gemeente hebben onderhandeld.

3.2 De gemeente heeft ten verwere onder meer aangevoerd dat alleen jegens Stork een uitzondering is gemaakt omdat Stork een zeven maal zo groot perceel kocht; daardoor was voor de gemeente sprake van aanzienlijke besparingen op de financieringskosten en de kosten van de infrastructuur.

3.3 De Rechtbank heeft bij vonnis van 21 januari 1999 de vorderingen afgewezen. Naar haar oordeel is door het verschil in grootte van de percelen en de daaraan verbonden kostenbesparing de situatie van Stork en [verweerster] niet gelijk.

3.4 [Verweerster] is tegen dit vonnis in hoger beroep gekomen. De gemeente heeft het bestreden vonnis verdedigd.

3.5.1 In zijn tussenarrest van 2 mei 2000 heeft het Hof een comparitie gelast om partijen in de gelegenheid te stellen een aantal door het Hof gevraagde bescheiden in het geding te brengen.

3.5.2 Volgens het Hof heeft de Rechtbank uit het onder 2.4 geciteerde raadsbesluit(1) afgeleid dat de gemeente

"met het oog op andere situaties dan die met betrekking tot Stork, een voor die andere situaties geldende grondprijs [heeft] vastgesteld. (...) Volgens [verweerster] (...) is het raadsbesluit genomen tegen de achtergrond van de concept-afspraken met haar en Stork voor de uitgifte aan hen beiden van 12 ha en is de gemeente zelf afgeweken van de door haar bij het raadsbesluit ook voor Stork vastgestelde prijs van f 51,-- per m2."

Naar 's Hofs oordeel is het raadsbesluit voor tweeërlei uitleg vatbaar. Enerzijds kan de omstandigheid dat de effecten (van de verkoop van het grootste gedeelte aan één koper en van de overeenstemming met die koper) in de kostprijsberekening zijn verwerkt, impliceren dat de gemeenteraard wilde dat de uitgifteprijs voor Stork een andere was dan voor de andere kopers. Anderzijds kan deze - vage - passage evengoed zo worden gelezen dat de grondprijs van ƒ 51,- voor alle kopers zou gelden. Die laatste opvatting vindt steun in de omstandigheid dat een raadsbesluit tot vaststelling van een uitgifteprijs van f 44 ontbreekt. Daarom ligt het op de weg van de gemeente gedocumenteerd uiteen te zetten waarom het raadsbesluit in de door haar verdedigde zin moet worden verstaan (rov. 4.2).

3.5.3 Volgens het Hof is het raadsbesluit tot vaststelling van de uitgifteprijs een beleidsregel in de zin van art. 1:3 lid 4 Awb. Als de door de gemeente verdedigde uitleg van het raadsbesluit juist is, dan heeft zij overeenkomstig art. 4:84 Awb [verweerster] aan deze beleidsregel gehouden door haar en alle andere (kleinere kopers) ƒ 51,- in rekening te brengen. Alleen de grootste koper Stork is dan een lagere prijs in rekening gebracht (rov. 4.3).

3.5.4 Vervolgens onderzoekt het Hof of de gemeente "in het totale complex van raadsbesluit en verkoopovereenkomst aan [verweerster]" laatstgenoemde - evenals Stork - een prijs van ƒ 44,- in rekening mocht brengen (rov. 4.4).

3.5.5 De toestemming tot het aangaan van de overeenkomst tot gronduitgifte tussen de Gemeente en [verweerster] mag ingevolge art. 3:14 BW niet in strijd zijn met het gelijkheidsbeginsel, zoals neergelegd in art. 1 Grondwet, art. 14 EVRM juncto art. 1 Protocol nr. 1 en in art. 26 IVBPR. Onder verwijzing naar HR 15 juli 1998, NJ 2000, 168, HR 17 augustus 1998, NJ 2000, 169 en HR 12 mei 1999, NJ 2000, 170 oordeelt het Hof dat niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen verboden is, doch alleen die welke als discriminatie moeten worden beschouwd omdat een objectieve en redelijke rechtvaardiging ervoor ontbreekt (rov. 4.6).

3.5.6 Volgens het Hof zijn de gronduitgiften aan Stork en [verweerster] in zoverre gelijk dat het gaat om percelen uit hetzelfde industrieterrein, waarvoor beide tegelijkertijd gegadigd waren en waarover zij tegelijkertijd met de gemeente hebben onderhandeld. Het Hof stipt daarbij aan dat [verweerster] in dat kader nog heeft afgezien van de door haar aanvankelijk beoogde zichtlocatie ten behoeve van Stork. Door de zekerheid van een grote afname ineens door [verweerster] en Stork zouden de daarmee verband houdende rentekosten en uitgifterisico's voor de gemeente laag, respectievelijk gering zijn. Volgens het Hof ligt het "daartegenover" op de weg van de gemeente om ongelijkheid te verklaren (rov. 4.7 en 4.8).

3.5.7 Hierop bespreekt het Hof de "gronduitgiften verschillen". Het concludeert voorshands dat "de kavel van Stork qua grootte duidelijk uitspringt boven de kavel van [verweerster] en die van de beide anderen, die omstreeks 1 ha of minder meten" (rov. 4.9). Na bespreking van de wederzijdse stellingen van partijen, oordeelt het Hof dat de gemeente vooralsnog "geen cijfermatige onderbouwing [heeft] gepresenteerd van het volgens haar gerechtvaardigde prijsverschil." Het Hof stelt de gemeente daartoe alsnog in de gelegenheid (rov. 4.11).

3.6.1 In zijn arrest van 14 oktober 2003 heeft het Hof het bestreden vonnis vernietigd en opnieuw rechtdoende de vorderingen van [verweerster] toegewezen.

3.6.2 Ten aanzien van de uitleg van het raadsbesluit overweegt het Hof dat de gemeenteraad voor andere gegadigden (dan Stork) een uitgifteprijs van ƒ 51,- per m2 heeft vastgesteld. Uit de door het Hof genoemde stukken wordt tevens afgeleid dat de raad goedkeuring verleende aan "het uitgangspunt dat Stork voor 83.811 m2 (koop inclusief optie, waarvan de gemeente toen mocht uitgaan) een prijs van ƒ 44,- per m2 zou betalen (rov. 2.3 en 2.4).

3.6.3 Het Hof wijst erop dat [verweerster] in totaal 3 ha grond heeft gekocht, waarvan 12.100 m2 van de gemeente en 18.595 m2 van een particulier (rov. 2.5). Het Hof memoreert dat, naar de eigen stellingen van de gemeente, "in beginsel niet aanvaardbaar is dat voor verschillende bestemmingsplannen verschillende uitgifteprijzen worden gehanteerd." Naar 's Hofs oordeel brengt het gelijkheidsbeginsel dan eens te meer mee "dat binnen hetzelfde bestemmingsplan van industrieterrein in beginsel dezelfde gronduitgifteprijzen in rekening worden gebracht" (rov. 2.6).

3.6.4 Na aandacht te hebben besteed aan de door de gemeente gemaakte berekeningen (rov. 2.7), oordeelt het Hof dat de gemeente [verweerster] in drie opzichten anders heeft behandeld dan Stork. Verkort weergegeven gaat het om de volgende verschillen. De gemeente heeft:

A) de boekwaarde van Nieuwe Kamp II niet in de berekening van Stork betrokken;

B) de kosten van bouwrijp maken van Nieuwe Kamp II niet mede over Stork omgeslagen;

C) de financieringskosten niet gelijkelijk verdeeld over alle uit te geven percelen.

Een andere handelwijze van de gemeente zou in een lagere kostprijsberekening voor de andere kopers van Nieuwe Kamp III, waaronder [verweerster], hebben geresulteerd; het Hof werkt dat nader uit (rov. 2.8).

3.6.5 Naar 's Hofs oordeel kan de omstandigheid dat Stork minder grond wilde kopen dan [verweerster] niet rechtvaardigen "om de kosten van bouwrijp maken van Nieuwe Kamp II ad f 761.923 niet mede aan Stork in rekening te brengen, maar volledig om te slaan over de andere, ook uitsluitend in Nieuwe Kamp III gelegen percelen, waaronder [verweerster]" (rov. 2.10).

3.6.6 Aanvankelijk was ook de afzet aan [verweerster] voor ten minste 3 ha gegarandeerd. Daarom

"valt in redelijkheid niet in te zien waarom [verweerster] met betrekking tot de termijn (van vier jaar) van de financieringskosten niet met Stork maar met andere, kennelijk latere gegadigden op één lijn werd gesteld".

Het Hof wijst er daarbij nog op dat de gemeente heeft verklaard dat zij "voor vroege (of late) kopers die vergelijkbaar zijn graag eenzelfde uitgifteprijs wil hanteren" (rov. 2.11).

3.6.7 Het Hof staat vervolgens stil bij het door de gemeente aangevoerde argument dat Stork grootafnemer was. Daarin kan voor de handelwijze van de gemeente evenwel geen rechtvaardiging worden gevonden. Voorts overweegt het Hof:

"2.12 Voor de aspecten A, B en C gezamenlijk heeft de gemeente verder aangevoerd dat Stork ten opzichte van de andere afnemers duidelijk een grootafnemer was en dat de gemeente daarnaast het (algemeen en sociaal) belang onderkende om Stork voor de gemeente te behouden en haar binnen de gemeente fors te laten uitbreiden. Namens de gemeente is ter comparitie verklaard dat Stork haar vestigingen vanuit andere gemeenten in Lichtenvoorde wilde concentreren, dat de gemeente daarvan een aantal voordelen verwachtte, zoals stabiliteit op het gebied van de werkgelegenheid en een toenemende aantrekkelijkheid voor andere bedrijven en dat de gemeente Stork liever helemaal had dan dat zij een deelvestiging van Stork zou verliezen.

[Verweerster] heeft het bestaan van deze publieke belangen niet (gemotiveerd) bestreden, maar niet van belang geacht.

2.13 Klaarblijkelijk als gevolg van het feit dat burgemeester en wethouders buiten ieder gronduitgiftekader afzonderlijk met Stork een overeenkomst hebben uitonderhandeld tegen een prijs van f 44,-- per m2 bestaat er geen enkel inzicht in de vraag aan welke criteria of publieke belangen een gegadigde moest voldoen om voor een bijzondere grondprijs in aanmerking te komen. Het raadsbesluit van 4 april 1991 noch de onderliggende stukken vermelden daaromtrent iets, behalve dan de hiervoor reeds nader beschouwde omstandigheden "dat, gelet op de afzetgarantie en de grote afname ineens zowel de financieringskosten als de infrastructurele werken van het bewuste gedeelte relatief gering zijn en sterk afwijkend ten opzichte van een 'normaal' uit te geven terrein". De door de gemeente aangevoerde publieke belangen blijken niet eens uit de in het geding gebrachte stukken omtrent haar besluitvorming. Onder deze omstandigheden kan niet worden volgehouden dat de door de gemeente nagestreefde, maar niet in enige normering tot uitdrukking gebrachte publieke belangen een objectieve en redelijke rechtvaardiging vormden voor afwijking van haar gronduitgifte beleid.

2.14 Op grond van het voorgaande moet worden geconcludeerd dat de gemeente ten gunste van Stork een inbreuk heeft gemaakt op het gelijkheidsbeginsel, terwijl een objectieve en redelijke rechtvaardiging daarvoor blijkt te ontbreken.

3.6.8 Vervolgens onderzoekt het Hof de vraag of en zo ja, waarom het gelijkheidsbeginsel aan [verweerster] er aanspraak op zou geven dat de gemeente te haren behoeve nogmaals en wel op dezelfde voet als bij Stork, van haar beleid afwijkt.

"2.15 (...) Destijds waren [verweerster] en Stork min of meer tegelijkertijd gegadigden voor de aankoop in het zelfde industrieterrein Nieuwe Kamp III, [verweerster] voor een zichtlocatie van omstreeks 3 ha en Stork voor aankoop van 60.531 m2 een optie voor de aankoop van plusminus 23.280 m2, tezamen dus 83.811 m2. In overleg met de gemeente heeft [verweerster], die als eerste had ingeschreven, ten behoeve van Stork afgezien van de door haar aanvankelijk beoogde zichtlocatie op de hoek van de Twenteroute (zie rechtsoverweging 4.7 van het tussenarrest) en in Nieuwe Kamp III toch in totaal omstreeks 3 ha gekocht, namelijk 12.100 m2 van de gemeente en 18.595 m2 van een particulier.

De door de gemeente aangevoerde publieke belangen zijn hiervoor onder 2.13 verworpen.

Het enige verschil tussen Stork en [verweerster] kwam er op neer dat Stork een aanmerkelijk groter perceel wilde kopen (8,3 ha) en heeft gekocht (6 ha) dan [verweerster] (3 ha). Reeds hiervoor is uiteengezet dat die grotere omvang niet rechtvaardigde om de kosten A, B en C mede op [verweerster] af te wentelen.

Op grond van al het voorgaande moet worden aangenomen dat [verweerster] ten opzichte van de andere kopers dan Stork een positie had die met die van Stork kan worden gelijkgesteld.

Door de onderhavige schending van het gelijkheidsbeginsel heeft de gemeente ten opzichte van [verweerster] onrechtmatig gehandeld."

3.6.9 Tot slot oordeelt het Hof dat [verweerster] op grond van de Nota FEZ, gecorrigeerd met de hiervoor onder 3.6.4 genoemde kosten A, B en C, de grond "mocht kopen voor ƒ 44,-- per m2".

3.7 De gemeente heeft tijdig cassatieberoep ingesteld tegen 's Hofs eindarrest. [Verweerster] heeft het beroep tegengesproken. Beide partijen hebben hun zaak schriftelijk doen toelichten.

4. Uitgangspunten voor de beoordeling van de klachten

4.1.1 Het Hof heeft, in cassatie niet bestreden, geoordeeld dat:

a. de toestemming tot het aangaan van de litigieuze overeenkomst (en daarmee, naar valt aan te nemen, de overeenkomst zelf) niet in strijd mag zijn met het gelijkheidsbeginsel;

b. sprake is van ongelijkheid (door het Hof aangeduid als discriminatie) wanneer daarvoor een objectieve en redelijke rechtvaardiging ontbreekt;

c. het in casu op de weg van de gemeente ligt om de ongelijkheid in prijs te verklaren(2) (alles rov. 4.6-4.8 van het tussenarrest).

4.1.2 In dit verband heeft het Hof er nog, evenmin bestreden, op gewezen dat de gemeente zelf heeft betoogd dat "in beginsel niet aanvaardbaar is dat voor verschillende bestemmingsplannen verschillende uitgifteprijzen worden gehanteerd" (rov. 2.6 van het eindarrest; zie ook rov. 2.11).

4.2.1 Het Hof maakt gewag van het verweer van de gemeente inhoudend dat - kort gezegd - de werkgelegenheid die Stork bood en hetgeen daarmee verband houdt een rol heeft gespeeld bij de lagere prijs die haar is berekend. Het Hof heeft dit argument met name in rov. 2.13 gewogen en te licht bevonden.

4.2.2 De motivering voor de afwijzing van het zojuist genoemde betoog van de gemeente is niet ten volle duidelijk. Zij kan op verschillende wijzen worden gelezen.

4.2.3 Denkbaar is dat het Hof bedoelt te zeggen dat verdiscontering van argumenten als onder 4.2.1 vermeld, moet zijn verankerd in schriftelijke en voor derden kenbare regels. Daarop zou het woordje "normering" kunnen duiden.

4.2.4 Mogelijk is ook dat het Hof tot uitdrukking bedoelt te brengen dat de gemeente weliswaar heeft uitgedragen dat zij het werkgelegenheidsaspect c.a. heeft laten meewegen, maar dat deze stelling in genen dele is onderbouwd zodat de gemeente in haar stelplicht tekort is geschoten. Voor deze uitleg van 's Hofs oordeel pleit dat wordt overwogen dat noch het raadsbesluit, noch ook de onderliggende stukken of enig ander overgelegd stuk ook maar enige verwijzing naar deze aspecten behelzen. In deze lezing wordt met "normering" niet meer of anders bedoeld dan dat deze niet uit enig (naar het Hof kennelijk wil zeggen: al dan niet intern) document blijkt.

4.3.1 De onder 4.2.4 weergegeven gedachtegang wekt allerminst bevreemding. Wanneer een procespartij een bepaalde stelling betrekt, dan kan moeilijk worden aanvaard dat van de juistheid daarvan moet worden uitgegaan wanneer zij ongeloofwaardig is. De stelling dat een bepaald aspect bij een grote grondtransactie in een kleine gemeente een relevante rol heeft gespeeld, is niet aanstonds plausibel wanneer niets daarop wijst. Zij wordt nog minder aannemelijk wanneer, zoals het Hof met juistheid heeft overwogen, andere - geenszins klemmender - aspecten wél uit de overgelegde stukken blijken.

4.3.2 De enkele onder 4.3.1 vermelde omstandigheid dat het betoog van de gemeente verregaand onaannemelijk is, kan een oordeel als onder 4.2.4 weergegeven (mogelijk) niet steeds dragen. Zou de gemeente een in de gegeven omstandigheden voldoende gespecificeerd bewijsaanbod hebben gedaan, dan had het Hof daarop (mogelijk) moeten ingaan. Doch de gemeente heeft dat niet gedaan en het middel doet er dan ook geen beroep op.

4.3.3 In dit verband verdient nog aandacht dat, volgens het Hof, [verweerster] de door de gemeente ingeroepen "publieke belangen niet (gemotiveerd) [heeft] bestreden, maar niet van belang [heeft] geacht" (rov. 2.12 van het eindarrest). Klaarblijkelijk heeft het Hof het standpunt van [verweerster] aldus verstaan dat zij niet bestrijdt dat met de vestiging van Stork in Lichtevoorde werkgelegenheid gemoeid is. Zo'n bestrijding zou ook niet erg nuttig zijn geweest. De enkele omstandigheid dat daarvan sprake is, betekent evenwel nog niet dat het werkgelegenheidsaspect ook een rol heeft gespeeld bij de prijsbepaling. En alleen om dat laatste gaat het thans. [Verweerster] heeft zich, naar 's Hofs oordeel, kennelijk in vergelijkbare zin uitgelaten met haar stelling dat bedoelde omstandigheid niet van belang is.

4.4.1 Ten aanzien van 's Hofs oordeel, verstaan als onder 4.2.3 weergegeven, zij het volgende opgemerkt. Ingevolge art. 42 lid 1 Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna WRO) moet een gemeente een verordening vaststellen waarin de voorwaarden worden vastgelegd waaronder zij medewerking zal verlenen aan de exploitatie van gronden (de zogenaamde exploitatieverordening). Deze verordening moet onder meer voorschriften bevatten omtrent

"het aandeel van de kosten van voorzieningen van openbaar nut, dat ten laste wordt gebracht van de gronden, die door deze voorziening worden gebaat en de wijze, waarop deze kosten over de genoemde gronden worden omgeslagen" (art. 42 lid 2 aanhef en onder 2).

4.4.2 In elk geval naar de in het begin van de negentiger jaren van de vorige eeuw geldende inzichten werd aangenomen dat gemeenten art. 42 WRO niet konden ontgaan door het afsluiten van privaatrechtelijke overeenkomsten.(3)

4.5.1 Door het Hof is niet vastgesteld dat in casu sprake is van een exploitatieverordening die een basis bood voor het door de gemeente gehanteerde onderscheid op basis van bijvoorbeeld aan werkgelegenheid ontleende argumenten.(4) In 's Hofs arrest, verstaan als onder 4.2.4 vermeld, ligt besloten dat een verordening die zulk een rechtvaardiging geeft in de gemeente Lichtevoorde niet bestond; in elk geval is daarop geen beroep gedaan.

4.5.2 Naar 's Hofs - in cassatie niet bestreden - oordeel is het tussen Stork en [verweerster] bij de bepaling van de prijs gemaakte onderscheid mede gelegen in het niet ook over Stork omslaan van bepaalde kosten van bouwrijp maken (rov. 2.8 van het eindarrest). Voor het maken van een onderscheid tussen beide bedrijven was, in elk geval op dit punt, m.i. een verordening nodig geweest. In zoverre is, tegen de achtergrond van het onder 4.4 en 4.5.1 besprokene, ook 's Hofs hierboven onder 4.2.3 weergegeven oordeel juist.

4.6 Het is niet gemakkelijk zicht te krijgen op de gemeentelijke praktijk van de verkoop van onroerende zaken. Partijen, en met name ook de gemeente op wier weg zulks primair had gelegen, hebben daarover het stilzwijgen bewaard (zoals partijen wel vaker voorbij gaan aan de mogelijke gevolgen van een bepaald rechterlijk oordeel voor de praktijk).

4.7 Een aantal gemeenten zou in nota's aandacht besteden aan de problematiek van de prijsbepaling van gronden.(5) In het algemeen worden de prijzen vastgelegd in de exploitatieopzet van bestemmingsplannen die ieder jaar worden bijgesteld. De al dan niet wenselijkheid van bepaalde bestemmingen zou passen in een functioneel prijsbeleid.(6) Besluitvorming zou in de praktijk niet in de raad plaatsvinden, maar bij b en w liggen. De raad zou vrijwel altijd conform het besluit van b en w beslissen.(7)

4.8.1 In het licht van het bovenstaande - in het bijzonder hetgeen onder 4.6 en 4.7 werd betoogd - past m.i. voorzichtigheid bij het formuleren van algemene regels. Een oordeel dat er op neer zou komen dat een gemeente gehouden is - en rond 1990 ook al wás - om alle voor de prijsbepaling relevante factoren in voor derden kenbare stukken neer te leggen, zou verstrekkende gevolgen kunnen hebben. Vooral nu aan gerede twijfel onderhevig is of zulks in de praktijk wel geschiedde (en geschiedt).

4.8.2 Ik neig ernaar te menen dat de eis dat vastlegging in voor derden kenbare stukken van een beleid ten aanzien van de prijsbepaling (van onroerende zaken) rechtens niet vereist was en evenmin zonder meer thans is. Daarbij valt te bedenken dat art. 4:81 Awb de mogelijkheid biedt om beleidsregels vast te stellen.(8) Deze mogelijkheid strekt zich uit tot privaatrechtelijke bevoegdheden.(9) Het gaat evenwel volgens deze bepaling om een bevoegdheid, niet om een verplichting.(10) Naar de huidige stand van de rechtsontwikkeling kan in voorkomende gevallen zeer wel een verplichting tot het in het leven roepen van een beleidsregel bestaan.(11)

4.9.1 Anderzijds is enige behoedzaamheid op haar plaats bij het zonder meer afwijzen van zulk een regel.(12) Mede omdat zo'n afwijzing allicht gevolgen heeft voor allerlei andere terreinen waarop veel minder vanzelf spreekt dat de overheid - binnen de moeilijk te omlijnen grenzen van het gelijkheidsbeginsel - een vrijheid heeft naar believen (en daarmee oncontroleerbaar) te handelen.

4.9.2 In dat verband valt te bedenken dat beroep op het gelijkheidsbeginsel in de praktijk zelden soelaas biedt.(13) Dat is vooral daaraan toe te schrijven dat van rechtens relevante gelijkheid niet spoedig sprake is. Bij dat laatste speelt allicht een rol dat papier geduldig is en dat het niet zwaar valt na afloop allerlei factoren naar voren te schuiven die wijzen op ongelijkheid zonder dat deze daadwerkelijk een rol hebben gespeeld. Ter beteugeling van het naar voren schuiven van, wat ik maar aanduid als, oneigenlijke argumenten bergt de eis dat de relevante factoren (ten minste uit interne stukken die zo nodig zullen moeten worden geproduceerd) kenbaar moeten zijn onmiskenbaar een voordeel in zich.

4.10 Om de zojuist genoemde redenen verdient het m.i. de voorkeur 's Hofs oordeel te verstaan op de wijze zoals onder 4.2.4 werd weergegeven. Daartoe bestaat te eer aanleiding omdat deze uitleg m.i. het meeste strookt met hetgeen het Hof klaarblijkelijk voor ogen heeft gestaan. Voor de motivering van deze stelling verwijs ik andermaal naar 4.2.4 en 4.3.1.

4.11 Opmerking verdient ten slotte nog dat de door de gemeente gevolgde handelwijze, naar het Hof in cassatie niet bestreden heeft geoordeeld, meebrengt dat niet onaanzienlijke kosten die mede strekken ten behoeve van Stork door anderen moeten worden gedragen.(14) Slagter heeft die praktijk in krachtige woorden veroordeeld.(15) Zijn kritiek valt goed te begrijpen. Daarbij teken ik aan dat aanzienlijke verschillen in prijs door sommige auteurs blijkbaar worden gebillijkt.(16)

4.12 Aan het slot van zijn s.t. (onder 50-52) voert mr Gelpke aan dat de door het Hof bereikte uitkomst in het licht van de vaststaande feiten en omstandigheden hoe dan ook niet onbevredigend is. Dat oordeel en de gronden waarop het berust, onderschrijf ik.

5. Bespreking van het middel

5.1.1 Het cassatiemiddel bevat naast een inleiding over de feitelijke achtergrond van de zaak twee onderdelen. Ten aanzien van de "feitelijke achtergrond" volsta ik met de opmerking dat deze het partijstandpunt van de gemeente vertolkt. In cassatie kan daarvan evenwel op ten minste één cruciaal onderdeel niet worden uitgegaan.

5.1.2 Met name is niet komen vast te staan, zoals onder 3 wordt beweerd, dat in de onderhandelingen de uit "sociaal-economisch oogpunt positieve gevolgen" van de uitgifte aan Stork voor de gemeente een rol hebben gespeeld bij de bepaling van de prijs van de aan haar verkochte grond.

5.1.3 Voorts wordt weggepoetst dat [verweerster] aanvankelijk belangstelling toonde voor aanzienlijk meer grond dan zij heeft afgenomen, dat zij Stork terwille is geweest en dat [verweerster] de "extra grond" uiteindelijk via een derde heeft verworven; zie hiervoor onder 3.5.6 en 3.6.3.

5.2.1 Het eerste onderdeel richt zich tegen rov. 2.13 (hierboven onder 3.6.7 geciteerd). Blijkens hetgeen onder 7 is verwoord, is het onderdeel gebaseerd op de veronderstelling dat

"niet in geschil [is] dat de Gemeente Stork (minst genomen mede) anders heeft behandeld dan [verweerster] vanwege publieke belangen: stabiliteit van werkgelegenheid en toenemende aantrekkelijkheid (van de Gemeente) voor andere bedrijven."

5.2.2 Hierboven(17) werd aangegeven dat het Hof daarvan in het geheel niet is uitgegaan. Het onderdeel is daarom gestoeld op een onjuist uitgangspunt.

5.3 Het eerste subonderdeel (paragraaf 8 van de cassatiedagvaarding) neemt aan dat het Hof in rov. 2.13 tot uitdrukking heeft willen brengen dat het een gemeente niet vrijstaat om met een gegadigde partij te onderhandelen of overeenstemming te bereiken over de uitgifteprijs van gronden voorafgaand aan het vaststellen van - en dus bij gebreke van - een (publiekrechtelijk) gronduitgiftebeleid. Dat oordeel zou blijk geven van een onjuiste rechtsopvatting.

5.4 Deze klacht mist feitelijke grondslag. Onder 4.2.4 werd reeds aangegeven hoe 's Hofs oordeel m.i. moet worden verstaan; zie ook 4.3.1 en 4.10. De anders luidende, door het subonderdeel bepleite, lezing strookt aldus n.m.m. niet met hetgeen het Hof heeft geoordeeld.

5.5 Het tweede subonderdeel (paragraaf 9) klaagt over de onjuistheid danwel onbegrijpelijkheid van 's Hofs oordeel omdat de gemeente en Stork reeds vóór het raadsbesluit van 4 april 1991 in een privaatrechtelijk kader overeenstemming bereikten over de grondprijs. Daarom kan niet worden gezegd dat de gemeente is afgeweken van haar (eerst later vastgestelde) gronduitgiftebeleid.

5.6.1 Deze klacht stuit reeds hierop af dat de vóór 4 april 1991 bereikte overeenstemming bestond "behoudens goedkeuring van de raad";(18) zie onder 2.3. Vóór 4 april bestond daarom voor de gemeente geen gebondenheid aan enige overeenkomst. De gemeente heeft dat in haar akte uitlating producties in appèl onder 3 trouwens zelf met juistheid betoogd; zie voorts onder 2.8.

5.6.2 Opmerking verdient nog dat, naar het Hof in rov. 2.6 (en trouwens ook in rov. 2.11) van het eindarrest memoreert, de gemeente zelf heeft benadrukt dat het gelijkheidsbeginsel in acht moet worden genomen. In het gedingstuk waarnaar het Hof in rov. 2.6 verwijst heeft zij betoogd:

"Zoals uit het verhandelde ter comparitie reeds valt af te leiden, ziet de kostprijsvaststelling van april 1991 op het gehele gebied Nieuwe Kamp. Aangezien het binnen de gemeente in beginsel niet aanvaardbaar is dat voor verschillende bestemmingsplannen verschillende uitgifteprijzen worden gehanteerd, neemt zij steeds - zowel bij woningbouw als bij bedrijventerreinen - bij de ontwikkeling van een nieuw plandeel het restant van vorige bestemmingsplannen mee. Op deze wijze kan zij interne concurrentie voorkomen en kan zij extern helder communiceren over de uitgifteprijs."

5.6.3 Deze nieuwe kostprijsvaststelling is kennelijk niets anders dan een uitwerking op papier van het voorstel van b en w aan de raad van 26 maart 1991;(19) zie onder 2.4. Ook als dat niet het geval zou zijn, kan dat de gemeente niet baten. In elk geval ten tijde van het raadsbesluit bestond er al een beleid om per m2 f 51 te berekenen; dat blijkt zonneklaar uit de anterieure Nota FEZ waarvan het Hof in rov. 2.6 van het eindarrest gewag maakt.(20) Van dat beleid is ten gunste van Stork afgeweken. Aldus is, volgens het Hof zonder voldoende rechtvaardiging, sprake van ongelijke behandeling waarvan ook de gemeente heeft aangevoerd dat zij onjuist zou zijn.

5.7 De klacht faalt trouwens ook omdat niet wordt aangegeven waar een stelling als door het subonderdeel vertolkt in feitelijke aanleg zou zijn voorgedragen.

5.8.1 Het derde subonderdeel (paragraaf 10) gaat ervan uit dat de overeenstemming over de grondprijs tussen de gemeente en Stork wél moet worden beschouwd als een uitzondering op het gemeentelijk beleid inzake gronduitgifte. In dat geval wordt onjuist, althans onbegrijpelijk genoemd 's Hofs oordeel in rov. 2.13 dat door een gemeente nagestreefde belangen geen objectieve en redelijke rechtvaardiging kunnen vormen voor afwijking van haar gronduitgiftebeleid wanneer die publieke belangen niet in enige normering tot uitdrukking zijn gebracht.

5.8.2 Blijkens de s.t. onder 32 van mrs De Vries Robbé en Sluysmans moet deze klacht als volgt worden begrepen. Het Hof zou hebben geoordeeld dat

"de overeenkomst aangaande de gronduitgifte die de Gemeente en Stork sloten voorafgaand aan het raadsbesluit (...) toch moet worden beschouwd als een uitzondering op dat latere beleid".

5.9 Deze lezing wordt in de s.t. terecht als hoogst onaannemelijk ("vrijwel uitgesloten") gekarakteriseerd. Uit het voorafgaande (nr 5.6.1) blijkt dat 's Hofs oordeel inderdaad niet aldus kan worden gelezen. De klacht onbeert dus feitelijke grondslag.

5.10 Volgens de s.t. onder 35 kan er geen twijfel over bestaan dat de raad

"juist de overeenkomst tot gronduitgifte met Stork buiten de beleidsregel heeft willen houden (omdat met Stork op dat moment al overeenstemming was bereikt)".

5.11 Voor zover in het middel al een hierop toegesneden klacht te lezen is, faalt zij om ten minste twee redenen. In de eerste plaats omdat dit betoog in feitelijke aanleg niet is voorgedragen. In elk geval wordt niet aangegeven waar het zou zijn te vinden. In de tweede plaats wordt andermaal voorbij gezien aan het gemaakte voorbehoud. Daarom bestond geen voldoende (laat staan doorslaggevende) reden om rekening te houden met, wat in de s.t. wordt aangeduid als, de "overeenkomst".

5.12 Het vierde subonderdeel (paragraaf 11) neemt tot uitgangspunt dat het Hof heeft geoordeeld dat de publieke belangen in enige normering tot uitdrukking moeten zijn gebracht om een objectieve en redelijke rechtvaardiging te kunnen vormen voor afwijking van het gronduitgiftebeleid van de gemeente. In dat geval is, volgens de klacht, onjuist althans onbegrijpelijk waarom het Hof in het onderhavige geval een zodanige afwijking niet heeft willen aanvaarden. Het middel wijst daarbij op drie omstandigheden: (i) tussen partijen is het bestaan van publieke belangen niet in geschil; (ii) [verweerster] verkeerde ten aanzien van die publieke belangen niet in een gelijke positie als Stork en (iii) de gemeente had reeds voorafgaand aan het raadsbesluit houdende het gronduitgiftebeleid met Stork overeenstemming bereikt over de door Stork te betalen grondprijs.

5.13.1 Hierboven onder 4.2.4, 4.3.1 en 4.10 heb ik al aangegeven dat 's Hofs oordeel m.i. niet moet worden begrepen op de wijze waarop het door het subonderdeel wordt verstaan. Daarbij memoreer ik voor de goede orde dat ik, met de geëerder stellers van het middel, van oordeel ben dat op het veronderstelde oordeel het nodige valt af te dingen; zie onder 4.8.2.

5.13.2 Volledigheidshalve ga ik er veronderstellenderwijs van uit dat de klacht feitelijke grondslag heeft.

5.14.1 Op de onder 5.12 sub (i) genoemde omstandigheid ben ik hierboven onder 4.3.3 al ingegaan. Op de daar genoemde grond meen ik dat het Hof daaraan geen (laat staan beslissende) betekenis behoefde toe te kennen. Datzelfde geldt daarmee voor (ii).

5.14.2 In hun s.t. onder 34 voeren mrs De Vries Robbé en Sluysmans terecht aan dat voor afwijking van een beleid(sregel) vereist is dat sprake is van een bijzonder geval.(21) Bijvoorbeeld een omstandigheid waaraan bij het opstellen niet is gedacht.(22) In casu heeft de gemeente de stelling betrokken dat zij juist wél had gedacht aan het werkgelegenheidsaspect, een stelling die het Hof op begrijpelijke grond intussen ongeloofwaardig heeft geoordeeld.

5.15 Van de sub 5.12 onder (iii) genoemde omstandigheid gaf ik hiervoor onder 5.6.1 en 5.11 al aan dat het belang daarvan - zoal aanwezig - zeer beperkt is. Immers miskent de gemeente andermaal het "in de overeenkomst" gemaakte voorbehoud.

5.16 Het tweede onderdeel richt zich tegen rov. 2.15. In rov. 2.14 komt het Hof tot de slotsom dat de gemeente zonder objectieve en redelijke rechtvaardiging inbreuk heeft gemaakt op het gelijkheidsbeginsel ten gunste van Stork. Het werpt de vraag op of het gelijkheidsbeginsel [verweerster] er aanspraak op geeft dat de gemeente ten haren behoeve "nogmaals, en wel op dezelfde voet als bij Stork, van haar beleid afwijkt". In rov. 2.15 heeft het Hof deze vraag positief beantwoord, onder verwijzing naar een aantal nader genoemde omstandigheden.

5.17 Het eerste subonderdeel (paragraaf 13) voegt niets nieuws toe aan de reeds besproken klachten. Het valt hetzelfde lot ten deel.

5.18 Het tweede subonderdeel (paragraaf 14) acht onjuist, althans onbegrijpelijk 's Hofs oordeel dat [verweerster] ten opzichte van de andere kopers een positie innam die gelijk was aan die van Stork. Dat geldt met name voor "de doorgeschoven kosten boekwaarde (A) en bouwrijp maken (B) van Nieuwe Kamp II." Enkel ten aanzien van de financieringskosten zou de gelijkenis met Stork opgaan, zo parafraseer ik.

5.19.1 M.i. voldoet deze klacht niet aan de eisen van art. 407 lid 2 Rv. Immers wordt niet aangegeven waarom 's Hofs oordeel onbegrijpelijk of onjuist zou zijn.(23) De gemeente blijft steken in de niet nader toegelichte of onderbouwde stelling dat er geen gelijkenis met Stork bestaat maar slechts met de andere gegadigden.

5.19.2 In haar s.t. doet de gemeente beroep op de "conclusie" na comparitie (onder 43). Ter plaatse wordt, zonder nadere onderbouwing, betoogd dat Stork een aanzienlijk grotere kavel afnam dan [verweerster] en de andere afnemers, terwijl voorts "het (algemeen sociaal en economisch belang om Stork voor de Gemeente te behouden en binnen de Gemeente fors te laten uitbreiden" in stelling wordt gebracht (blz. 2).

5.19.3 Voor het overige is hetgeen wordt betoogd niet ten volle duidelijk. Dat kan m.i. verder blijven rusten omdat de financiële beschouwingen uitgaan van de veronderstelling dat wél sprake is van gelijke gevallen, terwijl de klacht van het tegendeel uitgaat.

5.20 Al aangenomen dat acht kan worden geslagen op de onder 5.19.2 genoemde uiteenzetting - hetgeen m.i. niet het geval is omdat het subonderdeel daarop geen beroep doet - kan zij de gemeente niet baten. Het Hof heeft immers onderkend dat Stork een groter perceel afnam. Die enkele omstandigheid achtte het Hof evenwel onvoldoende, klaarblijkelijk mede tegen de achtergrond van hetgeen daaromtrent in rov. 2.15 is overwogen. Het subonderdeel gaat op 's Hofs motivering niet in, laat staan dat wordt aangegeven waarom zij onjuist zou zijn.

5.21.1 Mr Gelpke heeft er niet ten onrechte op gewezen dat te weinig feiten zijn (vast)gesteld om een gelijkenis met de andere gegadigden te kunnen maken (s.t. onder 55).

5.21.2 Waar het gaat om de van de gemeente afgenomen perceelgrootte hebben de niet in deze procedure betrokken partijen (de overige "gegadigden"), volgens de eigen stellingen van de gemeente, minder dan 1 ha afgenomen (rov. 4.9 van 's Hofs tussenarrest). [Verweerster] had aanvankelijk belangstelling voor omstreeks 3 ha en heeft uiteindelijk ook percelen van een dergelijke grootte verworven. Weliswaar niet ten volle van de gemeente, maar dat valt toe te schrijven aan de omstandigheid dat zij ten behoeve van Stork heeft afgezien van de aanvankelijk door haar beoogde locatie (rov. 2.15 van het eindarrest). 's Hofs impliciete oordeel dat de gelijkenis tussen [verweerster] en de andere gegadigden niet opgaat, is in dit licht bezien allerminst onbegrijpelijk. De klacht geeft in genen dele aan waarom dat anders zou zijn.

5.22 Resteert ten laatste male het sociaal-economisch belang. Hiervoor werd al meermalen aangegeven dat en waarom niet onbegrijpelijk is dat het Hof dat heeft afgekaart.

5.23 Ook onderdeel 2 is daarom ongegrond.

6. Afsluitende suggestie

6.1 In deze zaak is boven redelijke twijfel verheven wat de financiële inzet is. Dat valt bovendien eenvoudig te berekenen; partijen hebben dat dan ook gedaan; zie onder 2.10. Vermoedelijk ter besparing van griffierecht hebben zij een creatieve weg gevonden ter inkleding van de vordering: een verklaring voor recht met een onderlinge afspraak als onder 2.10 vermeld.

6.2 In het stelsel van de huidige wet(24) betekent deze benadering dat het rechterlijk apparaat voor een griffierecht van € 245 deze allesbehalve eenvoudige zaak in cassatie moet afhandelen. De samenleving legt daar bepaaldelijk op toe. Zeker - maar niet alleen - in een tijd waarin op allerhande belangrijke zaken wordt bezuinigd, kan de vraag rijzen of dit wettelijk stelsel voor zaken als de onderhavige erg bevredigend uitpakt. Wellicht zou de wetgever dat kunnen (her)overwegen.

Conclusie

Deze conclusie strekt tot verwerping van het beroep.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden,

Advocaat-Generaal

1 Dat gemeenteraadsbesluit stemde overeen met het voorstel van b en w; zie onder 2.7.

2 Dit laatste is in overeenstemming met HR 27 maart 1987, NJ 1987, 727 MS rov. 3.4.

3 Zie bijv. HR 16 februari 1996, NJ 1996, 608 Ch. Backes en nader losbl. Ruimtelijke Ordening art. 42 WRO aant. 7; Contractenrecht VIII (Spier) nr 82 b/c en (bijgewerkt tot begin 2000) Verbintenissenrecht II (Van Boom) aant. 156.

4 In dit verband verdient opmerking dat de Model exploitatieverordening op dit punt stilzwijgt; zie F.H.A.M. Thunnissen, Bouwrijpe grond: juridische aspecten van het bouwrijp maken van bouwterreinen (Publicatie Vereniging voor Bouwrecht nr 15) blz. 78/9.

5 Jitske de Jong, Gemeentelijke gronduitgifte (1984) blz. 122. Naar ik begrijp zouden beleidsmatige overwegingen, zoals verdiscontering van werkgelegenheidsaspecten, in de praktijk meewegen; dit zou evenwel niet (steeds) blijken uit kenbare bronnen: losbl. Handboek grondbeleid E-8a-5; zie ook E-8b-1. In Handboek Algemene wet bestuursrecht (F.H. van der Burg) art. 4:81 wordt er op gewezen dat op gemeentelijk niveau weinig gebruik wordt gemaakt van "de figuur van de beleidsregel". Sprake zou slechts zijn van een "sterke notacultuur".

6 De Jong, a.w. blz. 123.

7 De Jong, a.w. blz. 126/7.

8 Voor de goede orde merk ik op dat deze bepaling in 1991 nog niet bestond.

9 P. de Haan, Th.G. Drupsteen en R. Fernhout, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat, deel 2 (1998) nr 69; H.E.Bröring, mon. Awb A5 (1998) nr 26 en T&C Algemene wet bestuursrecht (Van Buuren) art. 4:81 aant. 2. Bröring noemt als voorbeeld algemene voorwaarden over de uitgifte van grond.

10 Zie nader Handboek Algemene wet bestuursrecht (F.H. van der Burg), Titel 3 Beleidsregels in de algemene wet bestuursrecht.

11 De Haan/Drupsteen/Fernhout, a.w. blz. 71.

12 Bedacht moet worden dat voor de mate van binding niet beslissend is of sprake is van een beleidsregel in de zin van art. 4:81 Awb: Van Wijk/Konijnenbelt/Van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht (2002) blz. 226.

13 D.W.P. Ruiter, preadv. VAR 1985 blz. 39; Van Wijk/Konijnen-belt/Van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht (2002) blz. 324.

14 Rov. 2.8 van het eindarrest.

15 Projectontwikkelingscontracten (1976) blz. 144.

16 Losbl. Handboek Grondbeleid E-8a-2.

17 Onder 4.2.1, 4.2.4, 4.3.3 en 5.1.2.

18 In de repliek van de gemeente wordt gesproken van "bekrachtiging middels goedkeuring" (onder 4). Wat dat ook precies moge betekenen, feit blijft dat er nog geen contractuele binding bestond.

19 De prijs per m2 is in beide stukken immers dezelfde.

20 Ook uit de onder 2.5 vermelde vastgestelde feiten blijkt dat sprake is van een anterieur stuk.

21 Zie nader Handboek Algemene wet bestuursrecht (F.H. van der Burg) Titel 4.3, Algemeen onder De inherente afwijkingsbevoegdheid.

22 Zie nader Bröring, a.w. blz. 96 en N. Verheij en H.G. Lubberdink, Algemene wet bestuursrecht, derde tranche blz. 110.

23 Vgl. HR 8 oktober 2004, rolnr. C 03/077 rov. 3.6.

24 Zie laatstelijk HR 21 november 2003, NJ 2004, 72 en voor verdere gegevens de conclusie van P-G Hartkamp.