CBb, 26-11-2019, nr. 18/2084

Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Ingevolge artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet wordt het fosfaatrecht voor een niet-grondgebonden bedrijf verlaagd met een generieke korting van 8,3%.

Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

Feiten

2. Appellant exploiteert een melkveehouderij. Op 12 januari 2010 is hem een milieuvergunning verleend voor het houden van 733 melk- en kalfkoeien, 271 stuks jongvee en 4 fokstieren. Hij heeft in 2011 een nieuwe stal gebouwd voor 475 melk- en kalfkoeien en zijn plannen voor verdere uitbreiding van de stal zijn vertraagd vanwege de voorgenomen aanleg van een oversteek van de Oostvaardersplassen naar de Veluwe. Pas nadat duidelijk was dat die oversteek geen doorgang zou vinden, was de bank bereid verdere uitbreiding te financieren. Op 2 april 2015 heeft appellant 40 hectare landbouwgrond gekocht. De uitbreiding van de stal heeft uiteindelijk niet plaatsgevonden. Op 2 juli 2015 hield appellant 423 melk- en kalfkoeien en 376 stuks jongvee.

Besluiten van verweerder

3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 22.554 kg en is daarbij uitgegaan van de dieraantallen op 2 juli 2015. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.

De beroepsgronden

Appellant heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel, inclusief de generieke korting, het ongestoord genot van zijn eigendom aantast. Verder is er in zijn geval sprake van een individuele en buitensporige last. De stal was op 2 juli 2015 nog niet volledig bezet en appellant kan 39,3% van de koeplaatsen door de fosfaatrechtenvaststelling niet benutten. Het stelsel treft appellant zwaarder dan een melkveehouderij die haar stallen op 2 juli 2015 (wel) volledig had bezet. Bovendien hield hij op 2 juli 2015 relatief veel jongvee. Met het aantal toegekende fosfaatrechten is de melkopbrengst van appellant onvoldoende om aan zijn vaste lasten te kunnen voldoen en de toekomst van het bedrijf staat hierdoor op het spel. Bovendien was appellant met de aankoop van 40 ha landbouwgrond op 2 april 2015 - op 0,3% na - bijna grondgebonden. De toepassing van de generieke korting is in zijn geval daarom niet gerechtvaardigd. Appellant verzoekt het College het aantal fosfaatrechten voor hem vast te stellen op 37.187 kg of verweerder op te dragen een ontheffing te verlenen op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw voor 14.633 kg.

Als bewijs dat hij een individuele en buitensporige last draagt, heeft appellant een rapport laten opstellen door [naam 2] van [naam 3] adviseurs en accountants (het accountantsrapport). Daarin is een financiële vergelijking gemaakt tussen drie scenario’s. Scenario 1 gaat uit van het aantal toegekende fosfaatrechten. Scenario 2 gaat uit van het aantal toegekende fosfaatrechten met aankoop van de 17.857 kg ontbrekende fosfaatrechten (zodat op die manier de uitbreiding kan worden gerealiseerd). Scenario 3 gaat uit van diezelfde volledige stalbezetting zonder invoer van het fosfaatrechtenstelsel (en zonder generieke korting). In scenario’s 1 en 2 (de scenario’s met het fosfaatrechtenstelsel) is er sprake van een jaarlijks liquiditeitstekort (€ 59.641,- in scenario 1 en € 467.266,- in scenario 2), afname van het eigen vermogen (€ 272,- in scenario 1 en € 63.609,- in scenario 2) en kan appellant niet voldoen aan zijn betalings- en financieringsverplichtingen. Een andere aanwending van de productiemiddelen is niet mogelijk en verhuur van de grond levert onvoldoende inkomsten op. Bedrijfscontinuering in deze scenario’s is daarom niet realistisch, terwijl er in scenario 3 sprake is van een lonende exploitatie en een groei van het eigen vermogen met € 305.545,- per jaar.

Het standpunt van verweerder

5. Verweerder beschouwt het fosfaatrechtenstelsel verenigbaar met artikel 1 van het EP en heeft in dat verband de achtergrond van het stelsel geschetst en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Hij betwist ook dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Appellant heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat hij geen vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) nodig had voor de verdere groei naar 733 melkkoeien. Bovendien heeft appellant voor een groot deel van de beoogde uitbreiding al fosfaatrechten toegekend gekregen en de door hem gestelde last onvoldoende met stukken onderbouwd. Het accountantsrapport mist een bedrijfseconomische onderbouwing. Het gaat voorbij aan de mogelijkheden tot alternatieve aanwending van de bedrijfsmiddelen of kostenbesparing, in het bijzonder door de verkoop of verhuur van grond. Tevens heeft appellant op 25 augustus 2018 en op 27 december 2018 respectievelijk 650 kg en 642,85 kg fosfaatrecht aangekocht, zonder inzicht te geven in de wijze van financiering hiervan.

Beoordeling

In zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7) heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. De daarop betrekking hebbende beroepsgrond faalt.

Het College oordeelt dat sprake is van een fair balance op individueel niveau; een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’) ontbreekt.

Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellant, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, r.o. 6.8.2).

Appellant is er niet in geslaagd het bewijs te leveren dat het fosfaatrechtstelsel hem buitensporig treft. Het accountantsrapport rekent met te hoge dieraantallen. Op 2 juli 2015 was de stalcapaciteit immers beperkt tot 475 melk- en kalfkoeien. Appellant kon op die datum dus geen 733 melk- en kalfkoeien herbergen. De scenario’s die uitgaan van 733 melk- en kalfkoeien missen daarmee een relatie met (de gevolgen van) het fosfaatrechtstelsel. De toekenning van het fosfaatrecht is gebaseerd op een gemiddelde melkgift van 9.426 kg per koe/jaar en de scenario’s gaan uit van een verhoging van die melkgift tot 11.000 kg per jaar. Dat betekent dat in de scenario’s (vanwege de hogere fosfaatexcretie) meer fosfaatrecht nodig is, die echter los staat van de invoering van het stelsel. Scenario 1, dat een beeld zou moeten geven van de situatie uitgaande van de toegekende fosfaatrechten, gaat (zonder nadere verklaring) uit van 360 melk- en kalfkoeien, terwijl het fosfaatrecht is toegekend voor (de op 2 juli 2015 aanwezige) 423 melk- en kalfkoeien en 376 stuks jongvee. Weliswaar kan een niet grondgebonden melkveehouder als gevolg van de generieke korting op 1 januari 2018 niet diezelfde aantallen melkvee houden zonder aankoop van fosfaatrecht, maar daarmee onderscheidt appellant zich niet van iedere andere melkveehouder die niet grondgebonden is.

Daar komt nog bij dat het op zich juist is dat, zoals appellant stelt, appellant op 2 juli 2015 in verhouding tot zijn melk- en kalfkoeien onevenredig veel jongvee hield. Hij heeft zelfs fosfaatrecht toegekend gekregen voor meer jongvee dan hij op grond van de milieuvergunning gerechtigd was te houden. Dat is voor appellant geen nadeel, maar een voordeel, omdat hij, als hij het evenwicht in de verhouding melk- en kalfkoeien/jongvee herstelt, ruimte maakt om meer melk- en kalfkoeien te houden en vermoedelijk zelfs (nagenoeg) alle beschikbare 475 plaatsen kan volzetten. Appellant draagt geen buitensporige last.

Slotsom

Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering, is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.

Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).