Rb. Midden-Nederland, 19-11-2015, nr. UTR 15/1886

Bij besluit van 27 oktober 2014 heeft verweerder het Aanwijzingsbesluit inzake Verbod consumentenvuurwerk te bezigen (het Aanwijzingsbesluit), genomen.

Eisers hebben bezwaar gemaakt. Daarnaast hebben zij de voorzieningenrechter verzocht hangende bezwaar een voorlopige voorziening te treffen.

De voorzieningenrechter heeft bij uitspraak van 19 december 2014 het Aanwijzingsbesluit geschorst.

Bij besluit van 26 februari 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers A ongegrond verklaard. Verder heeft verweerder het door eisers B gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.

Eisers hebben beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 juli 2015. Namens eisers zijn verschenen [eiser 1] en [eiser 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

1. Het Aanwijzingsbesluit heeft betrekking op een deel van het centrum van Hilversum, concreter gezegd het gebied dat wordt begrensd door de Groest (de straat zelf ligt in het gebied) en het Langgewenst (de straat zelf ligt buiten het gebied) aan de westzijde, de Schapenkamp (de straat zelf ligt buiten het gebied) aan de oostzijde, de Prins Bernhardstraat (de straat zelf ligt buiten het gebied) aan de zuidzijde en de Stationsstraat (de straat zelf ligt buiten het gebied) aan de noordzijde, waarbij moet worden opgemerkt dat het gebied ten oosten van het Langgewenst een punt in het gebied vormt dat dan weer ten noorden van de Stationsstraat ligt. De grenzen van het aangewezen gebied zijn weergegeven op de bij het Aanwijzingsbesluit behorende kaart. Verweerder heeft bij het bestreden besluit de Monseigneur van de Weteringstraat uit het Aanwijzingsgebied verwijderd.

2. Verweerder heeft de bezwaren van eisers B niet-ontvankelijk verklaard, omdat deze bedrijven op (zeer) ruime afstand zijn gevestigd van het aangewezen gebied, zodat zij geen bijzonder individueel belang hebben bij het Aanwijzingsbesluit.

3. Volgens eisers B zijn hun bezwaren ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Zij stellen wel belanghebbende bij het Aanwijzingsbesluit te zijn, omdat ook zij hiervan (financieel) nadeel zullen ondervinden. Zij wijzen erop dat de bewoners van het aangewezen gebied als gevolg van het verbod geen vuurwerk meer zullen gaan kopen, zodat ook zij, juist nu zij ieder een specifiek assortiment van vuurwerk aanbieden, dit zullen merken bij de verkoop van vuurwerk. Ook hebben eisers B erop gewezen dat niet iedere consument vuurwerk zal kopen bij een aanbieder op korte afstand van zijn woning, maar bijvoorbeeld ook bij een aanbieder die op de route ligt als hij vanuit zijn werk of een andere bestemming naar huis rijdt.

4. Op grond van artikel 7:1: eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 8:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan uitsluitend een belanghebbende tegen een besluit bezwaar maken. Onder belanghebbende wordt in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Meer in het bijzonder gaat het daarbij om een voldoende objectief bepaalbaar, eigen, persoonlijk belang, dat hem of haar in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het betreffende besluit. De rechtbank verwijst hiervoor naar vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), zoals de uitspraak van 9 maart 2005 (ECLI:NL:RVS:2005:AS9248).5. Anders dan verweerder heeft gesteld, ligt in de enkele omstandigheid dat de vestigingen van eisers B op (ruime) afstand van het aangewezen gebied gevestigd zijn, niet op voorhand besloten dat zij geen belanghebbenden kunnen zijn bij het Aanwijzingsbesluit. De rechtbank acht het aannemelijk dat het aanbod van vuurwerk bij de diverse aanbieders in Hilversum varieert, zodat de consument in Hilversum zich niet per sé tot één aanbieder zal wenden voor de aanschaf van vuurwerk, maar gebruik zal maken van de diverse aanbieders, verspreid over de stad. Daarnaast is aannemelijk dat de consument niet alleen vuurwerk zal aanschaffen bij een aanbieder op korte afstand van zijn woning, maar ook elders in de stad. Handhaving van het afsteekverbod zou er derhalve toe kunnen leiden dat er minder vuurwerk wordt gekocht. Van het Aanwijzingsbesluit kan dan ook voor de diverse aanbieders van vuurwerk in de gemeente Hilversum, zoals eisers B, een omzet beïnvloedende werking uitgaan. Dit betekent dat deze bedrijven, ondanks de afstand van hun vestigingen tot het aangewezen gebied, een rechtstreeks betrokken belang hebben bij het Aanwijzingsbesluit. Verweerder heeft eisers B dan ook ten onrechte niet als belanghebbende aangemerkt en de door hen gemaakte bezwaren ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Het door hen ingestelde beroep is om die reden gegrond. Het gedeelte van het bestreden besluit waarbij de bezwaren van eisers B niet-ontvankelijk zijn verklaard, komt daarom voor vernietiging in aanmerking.

6. Verweerder dient in principe een nieuw besluit te nemen op de bezwaren van eisers B. Dit zal de nodige tijd in beslag nemen, terwijl uit de stukken en het verhandelde ter zitting volgt dat de inhoudelijke standpunten in bezwaar en beroep van deze partijen niet anders luiden dan die van eisers A. Het is dan ook niet te verwachten dat verweerder de bezwaren van eisers B inhoudelijk anders zal beoordelen. Bovendien is ter zitting namens eisers B opgemerkt dat zij inhoudelijk dezelfde beroepsgronden als van eisers A naar voren wensen te brengen. De rechtbank zal verweerder daarom niet opdragen opnieuw te beslissen op de bezwaren van eisers B en hun geschillen met verweerder inhoudelijk behandelen en finaal beslechten, door zelf in de zaak te voorzien.

7. Ambtshalve en gelet op de naar voren gebrachte standpunten van partijen, heeft de rechtbank de vraag te beantwoorden of verweerder – het college van burgemeester en wethouders – bevoegd was het Aanwijzingsbesluit te nemen. Verweerder stelt zich – kort gezegd – op het standpunt dat die vraag bevestigend moet worden beantwoord, omdat het in dit geval gaat om handhaving van de openbare orde in de brede zin van het woord, zonder dat ook sprake is van spoedeisendheid en inzet van politie. Het betreft, zoals verweerder ter zitting uiteen heeft gezet, een openbare orde aangelegenheid die tot de dagelijkse bestuurs- en beheerstaak behoort, zoals ook het geval is bij het aanwijzen van tippelzones, alwaar prostitutie wordt toegestaan. Verweerder wijst hiervoor naar artikel 160, eerste lid, aanhef en onder a, van de Gemeentewet. Eisers voeren aan dat verweerder niet bevoegd was, omdat ingevolge artikel 172, eerste lid, van de Gemeentewet alleen de burgemeester bevoegd is. In de eerste plaats verwijzen ze hiervoor naar de overwegingen hieromtrent van de voorzieningenrechter in zijn uitspraak van 19 december 2014. Ook verwijzen zij naar het arrest van de Hoge Raad van 11 oktober 2005 (ECLI:NL:HR:2005:AS9222), waarin onder meer is geoordeeld dat de in die zaak aan de orde zijnde gebiedsaanwijzingsbevoegdheid (betreffende het aanwijzen van een gebied waar een verblijfsontzegging geldt) ziet op de feitelijke handhaving van de openbare orde vanwege de bewoordingen en plaatsing van de betreffende bepaling in de algemene plaatselijke verordening.

8. De rechtbank stelt bij de beoordeling voorop dat de uitspraak van de voorzieningenrechter van 19 december 2014 een voorlopig karakter heeft en de rechtbank in het onderhavige beroep niet bindt. De rechtbank dient in het onderhavige beroep opnieuw en zelfstandig te beoordelen of verweerder bevoegd was het Aanwijzingsbesluit te nemen.

9. Verweerder geeft in dit geval toepassing aan artikel 2.7.3, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening Hilversum 2010 (de Apv), waarin is neergelegd dat het verboden is “vuurwerk te bezigen op een door het college [van burgemeester en wethouders] in het belang van voorkoming van gevaar, schade of overlast aangewezen plaats”. De rechtsvraag die moet worden beantwoord is of het college van burgemeester en wethouders ter preventie van gevaar, schade of overlast wel bevoegd is zodanige plaats aan te wijzen, nu een zodanige aanwijzing blijkens de toelichting van verweerder ertoe dient de openbare orde tijdens de jaarwisseling te bewaken.

10. Het college van burgemeester en wethouders is op grond van artikel 160, eerste lid, aanhef en onder a, van de Gemeentewet bevoegd het dagelijks bestuur van de gemeente te voeren, voor zover niet bij of krachtens de wet de raad of de burgemeester hiermee is belast. De burgemeester is op grond van artikel 172, eerste lid, van de Gemeentewet belast met de handhaving van de openbare orde. De vraag is of hiermee een zodanige waterscheiding is gegeven, dat het slechts de burgemeester is die bij de onderhavige openbare orde-kwestie (het aanwijzen van een plaats waar het verboden is vuurwerk te bezigen) bevoegd is besluiten te nemen.

11. Niet kan worden gezegd dat het college van burgemeester en wethouders bij het voeren van het dagelijks bestuur van de gemeente, zoals bedoeld in artikel 160, eerste lid, aanhef en onder a, van de Gemeentewet, geen enkele bestuurstaak is toebedeeld inzake de handhaving van de openbare orde. De wetgever heeft immers in de Memorie van Toelichting bij deze wetsbepaling (Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, p. 141) benadrukt dat deze bepaling moet worden opgevat “als een plicht van het college om te zorgen dat adequaat wordt gereageerd op alle aangelegenheden die typisch tot de dagelijkse bestuurs- en beheerstaak behoren”, zodat het daarom “van belang [is] dat het college daarbij niet gebonden is aan een limitatieve opsomming van deze taken”. De wetgever stelt hierbij nadrukkelijk dat “wat tot de dagelijkse bestuurstaak behoort enigszins afhankelijk [zal] zijn van de plaatselijke situatie”.

12. De bevoegdheid van de burgemeester op grond van artikel 172, eerste lid, van de Gemeentewet is daarentegen specifieker van aard. Blijkens de Memorie van Toelichting bij deze wetsbepaling (Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, p. 49 en p. 147) wordt met handhaving in dit artikel gedoeld op “de zorg voor het feitelijk bewaren en herstellen van de openbare orde”. Het betreft hierbij niet alleen een bevoegdheid, maar ook een verplichting om de openbare orde te handhaven, nu hij, zoals in eerder genoemde Memorie van Toelichting staat vermeld, “als eenhoofdig orgaan tot de op dit gebied vereiste snelle en doeltreffende besluitvorming in staat is”. De rechtbank leest hierin dat de burgemeester exclusief bevoegdheid is indien feitelijke en concrete ordeverstoringen zich voordoen, waartegen onmiddellijk en daadkrachtig moet worden opgetreden. 13. Met verweerder ziet de rechtbank in de onderhavige bevoegdheid om een plaats aan te wijzen waar het verboden is vuurwerk te bezigen, gelet op de relevante feiten en omstandigheden, een bevoegdheid die past binnen de sfeer van artikel 160, eerste lid, aanhef en onder a, van de Gemeentewet. Het gaat in dit geval om een op de openbare orde gerichte bestuurs- en beheerstaak, nu hiermee, zoals door verweerder ter zitting is toegelicht, beoogd wordt met de toekomstige jaarwisselingen telkens de mogelijke algemene gevaren en overlast van vuurwerk in een bepaald gebied van de gemeente tegen te gaan. Blijkens het advies van de commissie bezwaarschriften van 15 december 2014 is het Aanwijzingsbesluit onderdeel van een sinds twee jaar gevoerd beleid van verweerder voor de viering van de jaarwisseling, waarbij is ingezet op een cultuurverandering en uitgangspunt is dat de jaarwisseling weer een feest moet worden voor elke Hilversummer en schade en overlast waar mogelijk moet worden voorkomen. Niet aan de orde is daarom dat zich een feitelijke, concrete en acute ordeverstoring voordoet waartegen onmiddellijk en daadkrachtig moet worden opgetreden, zoals bedoeld in artikel 172, eerste lid, van de Gemeentewet. Voor zover eisers voor hun betoog hebben verwezen naar het arrest van de Hoge Raad van 11 oktober 2005, is de rechtbank van oordeel dat deze verwijzing niet slaagt, omdat het in die zaak – anders dan in het onderhavige geval – ging om een verblijfsontzegging aan een bepaalde persoon. Bovendien ging het in die zaak om de feitelijke handhaving van de openbare orde, hetgeen in de onderhavige zaak niet aan de orde is. De rechtbank is aldus – en anders dan de voorzieningenrechter in zijn uitspraak van 19 december 2014 – van oordeel dat het college van burgemeester en wethouders wel bevoegd is de in artikel 2.7.3, eerste lid, van de Apv genoemde plaats aan te wijzen. Verweerder was dus bevoegd het Aanwijzingsbesluit te nemen.

14.Verweerder legt aan het in bezwaar gehandhaafde Aanwijzingsbesluit ten grondslag dat het aangewezen gebied het centrum van Hilversum betreft en in het bijzonder een horecaconcentratiegebied waar tijdens de jaarwisseling veel publiektrekkende evenementen worden georganiseerd. Het Aanwijzingsbesluit is volgens verweerder bedoeld ter voorkoming van gevaar, schade en overlast voor het uitgaanspubliek aldaar. Het betreft volgens verweerder dan ook een passende maatregel, die onderdeel vormt van het veiligheidsbeleid voor de jaarwisseling. Verweerder benadrukt dat het in het aangewezen gebied wel is toegestaan fop- en schertsvuurwerk, zoals sterretjes, confettibommen en knalbonbons, af te steken. Volgens verweerder is geen sprake van een excessief groot aangewezen gebied, omdat het aangewezen gebied nog geen 2% van het totaal aantal straten van de gemeente betreft. Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat niet is gebleken dat eisers als gevolg van het Aanwijzingsbesluit reeds te maken hebben met omzetverlies.15. Eisers voeren aan dat verweerders beleid voor de jaarwisseling niet opportuun is. Met name vinden zij het onbegrijpelijk dat er tijdens de jaarwisseling publiektrekkende evenementen worden georganiseerd in het centrum van Hilversum, terwijl het juist dan volgens de rijksoverheid is toegestaan om vuurwerk af te steken. Het wekt volgens eisers de indruk dat verweerder bewust evenementen in het centrum organiseert om op die manier een rechtvaardiging te creëren voor het vuurwerkverbod. Verder voeren eisers aan dat het Aanwijzingsbesluit niet eenduidig is, omdat enerzijds hierin is opgenomen dat consumentenvuurwerk niet mag worden gebezigd en anderzijds het kennelijk wel is toegestaan fop- en schertsvuurwerk af te steken, terwijl zodanig vuurwerk volgens de landelijke regelgeving, zoals het Vuurwerkbesluit, moet worden aangemerkt als consumentenvuurwerk. Dit schept volgens eisers verwarring. Ook is volgens eisers niet duidelijk of het vuurwerkverbod ook geldt voor het afsteken van vuurwerk op plaatsen die niet openbaar zijn, zoals particuliere terreinen, binnenplaatsjes en dakterrassen. Daarnaast voeren eisers aan dat omzetverlies een vaststaand gegeven is. De bewoners van het betreffende gebied zullen volgens eisers door het verbod ervoor kiezen dan maar geen vuurwerk af te steken en dus ook niet te kopen. Volgens eisers geldt bovendien dat hoe groter het aangewezen gebied is, hoe groter de omzetschade ook zal zijn. Eisers voeren aan dat verweerder de omvang van het gebied hierbij ten onrechte marginaliseert, nu 2% van het totaal aantal straten van de gemeente betekent dat een groep van ongeveer 1750 inwoners, zijnde 2% van de bevolking van Hilversum, geen vuurwerk in het gebied mag afsteken. Dit is volgens eisers een excessieve inperking. Ten slotte voeren eisers aan dat nagelaten is het Aanwijzingsbesluit te melden aan de Europese Commissie, terwijl een lidstaat van de EU daartoe krachtens artikel 8, eerste lid, van de richtlijn 98/34/EG, in samenhang gelezen met het Vuurwerkbesluit, verplicht is. Volgens eisers volgt uit die bepaling dat regelgeving als het onderhavige geen taak is die lagere overheden zoals verweerder toekomt.

16. Voor zover eisers hebben willen betogen dat bij de besluitvorming ten onrechte geen dan wel onvoldoende rekening is gehouden met hun financiële belang, omdat zij daadwerkelijk een omzetverlies zullen lijden als gevolg van het feit dat gelet op de grootte van het gebied een groep van ongeveer 1750 inwoners in het aangewezen gebied geen vuurwerk meer zal afsteken en dus ook niet meer zal aanschaffen, treffen zij daarmee geen doel. Op grond van het specialiteitsbeginsel, neergelegd in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb, mag een bestuursorgaan slechts de belangen waarvoor de betreffende regeling in het leven is geroepen bij zijn afweging betrekken. Andersoortige belangen kunnen alleen bij de beoordeling worden betrokken voor zover ze voldoende zijn verweven met de belangen die de betreffende regeling beoogt te beschermen. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van de ABRvS van 12 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014: 4117). Dit betekent dat verweerder bij het krachtens artikel 2.7.3, eerste lid, van de Apv aanwijzen van een gebied alleen die belangen heeft af te wegen waarvoor deze regeling in het leven is geroepen, te weten het voorkomen van gevaar, schade of overlast, of daaraan verweven belangen. Het door eisers naar voren gebrachte financiële belang heeft – wat de omvang hiervan ook moge zijn – onvoldoende relatie hiermee, zodat dit belang niet bij de beoordeling betrokken kan worden.

17. Voor zover eisers hebben willen betogen dat verweerder in zijn beleid omtrent de jaarwisseling zijn bevoegdheden misbruikt door publiektrekkende evenementen in het aangewezen gebied te organiseren, is de rechtbank van oordeel dat zij daarmee buiten de omvang van het geschil treden. Ter beoordeling ligt immers alleen of verweerder bevoegd was het Aanwijzingsbesluit te nemen. Verweerders beleid om tijdens de jaarwisseling publiektrekkende evenementen te organiseren, staat hier los van en staat niet als zodanig ter beoordeling, nog daargelaten dat eisers deze beroepsgrond op geen enkele wijze hebben onderbouwd.

18. Voor zover eisers erop hebben willen wijzen dat het Aanwijzingsbesluit gebrekkig is, omdat de bewoordingen van het besluit de nodige onduidelijkheid scheppen inzake de toelaatbaarheid van het afsteken van fop- en schertsvuurwerk in het aangewezen gebied, overweegt de rechtbank dat verweerder ter zitting heeft erkend dat het Aanwijzingsbesluit op dit punt onduidelijk is. Door verweerder is benadrukt dat het Aanwijzingsbesluit er niet op is gericht om het afsteken van fop- en schertsvuurwerk te verbieden. Dat is volgens verweerder nog steeds toegestaan, zoals ook blijkt uit het bestreden besluit. Verweerder heeft tevens toegezegd dit in berichtgeving over het vuurwerkverbod te zullen verduidelijken. Verweerder heeft daarmee naar het oordeel van de rechtbank voldoende toegelicht wat er wel en niet is toegestaan.

19. Anders dan eiseres hebben betoogd, ziet de rechtbank geen onduidelijkheid in het Aanwijzingsbesluit in combinatie met artikel 2.7.3 van de Apv, voor zover het daarbij gaat om de vraag of er in het aangewezen gebied wel vuurwerk mag worden afgestoken vanuit ruimtes die niet op of aan de openbare weg zijn gelegen, zoals particuliere terreinen, binnenplaatsjes en dakterrassen. Uit de genoemde bepaling volgt immers dat het verbod geldt voor de aangewezen plaats. Zoals verweerder ter zitting heeft verduidelijkt, betreft dit niet alleen de openbare weg, maar elke plek – en dus ook de door eisers genoemde plekken – binnen het aangewezen gebied.

20. Voor zover eisers hebben willen betogen dat het Aanwijzingsbesluit niet rechtsgeldig is, nu in strijd met artikel 8, eerste lid, van de richtlijn 98/34/EG, in samenhang gelezen met het Vuurwerkbesluit, is nagelaten de Europese Commissie hierover te informeren, is dit tevergeefs. De in die bepaling genoemde informatieplicht ziet niet op besluiten zoals het onderhavige, het Aanwijzingsbesluit. Deze richtlijn en het Vuurwerkbesluit hebben betrekking op normen en vuurwerkvoorschriften en niet op de aanwijzing door een bestuursorgaan van een gebied waar geen vuurwerk mag worden afgestoken.

21. Het beroep van eisers is ongegrond. Voor het beroep van eisers B geldt hierbij dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit, waarbij de bezwaren van eisers B niet-ontvankelijk zijn verklaard.

22. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J. Praamstra, voorzitter, mr. H. Benek en mr. E.C. Matiasen, leden, in aanwezigheid van mr. I. Ahmadali, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 november 2015.

De voorzitter is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.