Rb. Amsterdam, 08-08-2014, nr. AMS 13-5992

Bij besluit van 14 juni 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk toegewezen.

Eiser heeft op 26 juli 2013 bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.

Eiser heeft op 16 oktober 2013 beroep ingesteld tegen het niet (tijdig) nemen van een beslissing op het bezwaar van 26 juli 2013.

Bij besluit van 5 november 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder alsnog beslist op het bezwaar tegen het primaire besluit en dat bezwaar kennelijk ongegrond verklaard.

Eiser heeft vervolgens nadere gronden ingediend tegen het bestreden besluit.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 mei 2014. Eiser en zijn gemachtigde zijn niet verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.

Aan eiser is wegens een verkeersovertreding een boetebeschikking opgelegd met kenmerk CJIB 1062 5421 7077 8684. Bij brief van 27 mei 2013 heeft eiser bij de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (CVOM), onderdeel van verweerder, administratief beroep ingesteld tegen genoemde boetebeschikking. In die brief heeft eiser tevens op grond van de Wob verzocht om toezending van alle bestuurlijke documenten die betrekking hebben op de verkeersovertreding, alle documenten waaruit de bevoegdheid en bekwaamheid van de ambtenaren, betrokken bij de waarneming en verwerking van deze overtreding, volgt en alle ijkrapporten, mutaties en andere soortgelijke bescheiden die zijn vastgelegd voor de gebruikte meetapparatuur, de waarneming en de meting.

Bij het primaire besluit heeft verweerder op het Wob-verzoek beslist en daarbij aan eiser stukken toegezonden die door verweerder zijn omschreven als het zaakoverzicht. Met betrekking tot het verzoek van eiser om documenten waaruit blijkt wie de behandelaar is van de verzoeken om informatie, aanvragen en (administratief) beroep van eiser, heeft verweerder overwogen dat er geen specifiek document is waaruit blijkt welke behandelaar de hiervoor bedoelde verzoeken in behandeling heeft genomen. Ten slotte heeft verweerder meegedeeld dat eisers verzoek deels ziet op documenten die niet bij de CVOM berusten en dat het verzoek in zoverre is doorgestuurd naar de Politie Amsterdam Amstelland.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser kennelijk ongegrond verklaard, omdat de documenten waarom is verzocht ofwel niet bestaan, ofwel niet onder verweerder berusten terwijl op verweerder geen vergaringsplicht rust. Tevens is in het bestreden besluit het verzoek om toekenning van een dwangsom wegens niet tijdig beslissen afgewezen, omdat het bezwaar kennelijk ongegrond is.

Het beroep tegen het niet tijdig beslissen wordt op de voet van artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede geacht te zijn gericht tegen het (alsnog door verweerder genomen) bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding eerst de tegen het bestreden besluit aangevoerde beroepsgronden te bespreken.

Ten aanzien van het beroep tegen het bestreden besluit

‘Berusten bij’ en vergaarplicht

Het beroep van eiser richt zich tegen de beslissing van verweerder voor zover eisers verzoek is doorgezonden naar de politie, hetgeen een weigering impliceert deze documenten openbaar te maken. Eiser heeft in dit verband – samengevat – het volgende aangevoerd. Uit de wet en uit werkafspraken met de korpschef van politie volgt dat verweerder toegang heeft tot het Kenlez systeem van de politie. Op deze manier kan verweerder de foto van verkeersovertredingen raadplegen. Daarnaast is aannemelijk dat ook het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal van een overtreding via dit systeem binnen de macht van verweerder is. Voor zover de gevraagde documenten zich niet bij verweerder bevinden, rust op verweerder de verplichting deze documenten te vergaren. Van verweerder mag worden verwacht dat hij – in het kader van de heroverweging van de opgelegde bestuurlijke boete – over alle stukken beschikt die de grondslag voor de boete-oplegging vormen, terwijl op grond van artikel 3 van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv) de taak tot het beheren van documentatie over opsporingsambtenaren bij verweerder is neergelegd. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft eiser verwezen naar een uitspraak van het gerechtshof Leeuwarden van 21 april 2010 (ECLI:NL:GHLEE:2010:BN5774) en een uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 26 april 2013 (ECLI:NL:RBOBR:2013: CA3249).

Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.

Op grond van artikel 1, aanhef en onder a, van de Wob wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder ‘document’: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat.

Op grond van artikel 4 van de Wob wordt de verzoeker, indien het verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, zo nodig naar dat orgaan verwezen.

Voor de beantwoording van de vraag of de documenten die berusten bij de opsporingsdiensten ook moeten worden geacht bij verweerder te berusten, is van belang of de opsporingsdiensten moeten worden aangemerkt als “een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf” in de zin van artikel 3 van de Wob. De rechtbank is van oordeel dat de opsporingsdiensten, zoals in dit geval de politie Amsterdam Amstelland, niet als zodanig kunnen worden aangemerkt. De politie Amsterdam Amstelland is een zelfstandig bestuursorgaan met geheel eigen taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Een hiërarchische verhouding tussen verweerder en de politie Amsterdam Amstelland in de zin van de Wob ontbreekt. De documenten die onder de politie Amsterdam Amstelland berusten, moeten dus niet op grond van een gezagsverhouding (mede) worden geacht te berusten bij verweerder.

Voor zover bepaalde informatie van de politie te raadplegen zou zijn via het politiesysteem Kenlez geldt dat die informatie naar het oordeel van de rechtbank niet wordt geacht bij verweerder te berusten in de zin van de Wob. Onder berusten moet worden verstaan dat documenten in fysieke of daarmee gelijk te stellen zin aanwezig zijn. Daarvan is in dit geval, waarbij de informatie digitaal te raadplegen zou zijn op servers van derden, geen sprake. De omstandigheid dat relatief eenvoudig inzage kan worden gekregen in digitale bestanden van een derde, maakt niet dat de daarin opgenomen gegevens moeten worden aangemerkt als informatie die berust bij degene die de mogelijkheid tot inzage heeft. Verwezen wordt naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 11 juli 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX1061). Daarbij komt, zoals verweerder ter zitting onweersproken heeft toegelicht, dat het uitsluitend aan een beperkt aantal medewerkers van verweerder is toegestaan om in het kader van het administratief beroep tegen een boetebeschikking bepaalde documenten te raadplegen via Kenlez. In het kader van behandeling van een Wob-verzoek is het verweerder niet toegestaan documenten in Kenlez te raadplegen. Uit het voorgaande volgt dat de informatie die voor verweerder via Kenlez is te raadplegen in het kader van het administratief beroep, dus niet onder verweerder berust in de zin van de Wob.

Met betrekking tot het betoog van eiser dat verweerder een vergaarplicht heeft en dat de niet onder hem berustende documenten wel onder hem behoren te berusten in het kader van het administratief beroep overweegt de rechtbank als volgt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bevat de Wob geen verplichting voor een bestuursorgaan om documenten, waarvan openbaarmaking is gevraagd maar die niet bij hem berusten, ergens anders te vergaren. Dit is slechts anders wanneer het gaat om informatie die bij het bestuursorgaan behoort te berusten (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC7085). De rechtbank is van oordeel dat er geen grond bestaat voor de conclusie dat behoudens het door verweerder verstrekte zaakoverzicht ook overige door eiser verzochte en bij de politie Amsterdam Amstelland aanwezige stukken onder verweerder behoren te berusten. De rechtbank wijst hierbij op het verschil tussen de procedure van administratief beroep die gevoerd kan worden in het kader van de Wahv en de procedure naar aanleiding van een Wob-verzoek. De vraag of de officier van justitie (of verweerder) in het kader van het door eiser ingestelde administratief beroep dient te beschikken over alle door eiser verzochte documenten dan wel of in de procedure van het administratief beroep kan worden volstaan met een beoordeling op grond van het zaakoverzicht, dient in die procedure te worden beoordeeld en kan in de onderhavige Wob-procedure niet aan de orde komen.

Gelet op het voorgaande is niet gebleken dat bepaalde documenten in het kader van de Wob onder verweerder hadden behoren te berusten en door hem van elders vergaard hadden moeten worden. Verweerder heeft het verzoek van eiser voor zover dat betrekking heeft op documenten die niet bij verweerder berusten, maar bij een ander bestuursorgaan, terecht doorgezonden. De hiertegen gerichte beroepsgrond slaagt dus niet. In zoverre heeft verweerder het bezwaar van eiser terecht ongegrond verklaard.

Kennelijk ongegrond en de hoorplicht

Eiser heeft aangevoerd dat verweerder het bezwaar ten onrechte kennelijk ongegrond heeft verklaard. Van een situatie waarin aanstonds duidelijk kan zijn dat er redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat het bezwaar ongegrond is, is in dit geval geen sprake. Dit blijkt reeds uit de omstandigheid dat verweerder in het bestreden besluit negen pagina’s motivering nodig heeft gehad, aldus eiser.

Verweerder heeft in het bestreden besluit tot uitdrukking gebracht dat de kennelijkheid van de ongegrondverklaring erin is gelegen dat verweerder geen documenten kan openbaren die niet onder hem berusten en dat op hem geen vergaarplicht rust. Ter zitting is daarnaast aangevoerd dat de gemachtigde van eiser een repeat-player is. De gemachtigde van eiser heeft alleen al in 2013 vele honderden Wob-verzoeken bij verweerder ingediend en in veel gevallen ook bezwaar aangetekend tegen de op de Wob-verzoeken genomen beslissingen. De inhoud van die bezwaarschriften is telkens gelijkluidend. De standpunten over en weer zijn bekend. Dit brengt mee dat (de gemachtigde van) eiser, hoewel hij niet is gehoord, niet in zijn belangen is geschaad, aldus verweerder.

Op grond van artikel 7:3, onder b, van de Awb kan van het horen van een belanghebbende worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is sprake van kennelijke ongegrondheid indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 3 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG5910).

Ten tijde van de indiening van het bezwaarschrift door eiser op 26 juli 2013 bestond uiteenlopende jurisprudentie over de vraag welke documenten onder een bestuursorgaan behoren te berusten, meer in het bijzonder of sprake is van een vergaarplicht. Enerzijds heeft de Afdeling in het algemeen geoordeeld dat de Wob geen verplichting bevat om documenten van elders te vergaren, buiten de gevallen waarin de stukken waarvan openbaarmaking is verzocht bij het aangezochte orgaan behoren te berusten (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 19 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC7085 en 3 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8935). Anderzijds was ten tijde van het bezwaar van eiser door sommige lagere rechters geoordeeld dat verweerder (in vergelijkbare zaken als de onderhavige) documenten onder zich behoort te hebben die nodig zijn voor de volledige heroverweging van de boetebeschikking in administratief beroep en dat in dat specifieke geval dus wel een vergaarplicht op verweerder rust (zie de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 26 april 2013, ECLI:NL:RVS:RBOBR:2013:CA3249 en de uitspraak van het gerechtshof Amsterdam van 29 juni 2012, ECLI:NL:GHAMS:2012:BX0725). Eiser had in zijn bezwaarschrift tegen het primaire besluit een beroep gedaan op laatstgenoemde jurisprudentie.

Gezien de uiteenlopende jurisprudentie ten aanzien van de specifieke vraag of op verweerder een vergaarplicht rust ten aanzien van een Wob-verzoek naar aanleiding van een boetebeschikking waartegen administratief beroep is ingesteld – zoals ook in deze zaak aan de orde is – is de rechtbank van oordeel dat het bezwaar niet als kennelijk ongegrond kon worden beschouwd. Immers, mede door de inhoud van het bezwaarschrift, waarin op dat moment recente jurisprudentie werd genoemd die de bezwaren van eiser ondersteunen, kan niet worden gezegd dat op voorhand redelijkerwijs geen twijfel mogelijk was dat de bezwaren in het bezwaarschrift niet konden leiden tot een andersluidend besluit. Dat de gemachtigde van eiser dezelfde bezwaren (in andere bezwaarschriften) al eerder naar voren had gebracht en dat verweerder telkens consistent is geweest in het van de hand wijzen van een vergaarplicht, is daarbij niet relevant. Bij de vraag naar de kennelijke ongegrondheid gaat het niet om het (al dan niet consistente) oordeel van verweerder, maar of er objectief gezien redelijkerwijs twijfel mogelijk is dat de bezwaren in het bezwaarschrift kunnen leiden tot een andersluidend besluit. Ten tijde van de indiening van het bezwaarschrift op 26 juli 2013 was van de laatst omschreven situatie geen sprake.

Verweerder heeft dus het bezwaar van eiser ten onrechte kennelijk ongegrond verklaard.

Dat brengt voorts mee dat verweerder op grond van artikel 7:2 van de Awb, voordat hij op het bezwaar besliste, eiser als belanghebbende in de gelegenheid had moeten stellen te worden gehoord. Verweerder had niet met toepassing van artikel 7:3, onder b, van de Awb mogen afzien van het horen van eiser. Aangezien verweerder eiser niet in de gelegenheid heeft gesteld te worden gehoord, is de hoorplicht geschonden en is het bestreden besluit genomen in strijd met artikel 7:2 van de Awb.

Het beroep zal gegrond worden verklaard en het bestreden besluit zal worden vernietigd. De rechtbank is evenwel van oordeel dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, voor zover daarin het bezwaar ongegrond is verklaard, in stand kunnen blijven. Eiser heeft immers in deze beroepsprocedure de gelegenheid gehad zijn gronden tegen het bestreden besluit, met inbegrip van zijn bezwaren tegen het primaire besluit, zowel schriftelijk als mondeling nader toe te lichten, terwijl – zoals volgt uit hetgeen hiervoor in de overwegingen 5 tot en met 12 is overwogen – verweerder het bezwaar van eiser terecht ongegrond heeft verklaard.

De verschuldigdheid van dwangsommen

Met het voorgaande resteert de beroepsgrond van eiser dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte heeft bepaald dat verweerder geen dwangsom is verschuldigd wegens het niet tijdig beslissen op eisers bezwaar. Ingevolge artikel 4:19, eerste lid, van de Awb heeft onderhavig beroep mede betrekking op het in zoverre als beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom aan te merken bestreden besluit.

Op grond van artikel 4:17, eerste lid, van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 7:14 van de Awb, verbeurt het bestuursorgaan indien een beschikking op bezwaar niet tijdig wordt gegeven aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen.

Op grond van het tweede lid bedraagt de dwangsom de eerste veertien dagen € 20,- per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30,- per dag en de overige dagen € 40,- per dag.

Op grond van het derde lid is de eerste dag waarover de dwangsom is verschuldigd de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van een beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.

Op grond van artikel 4:17, zesde lid onder c, van de Awb is het bestuursorgaan bij het niet tijdig beslissen geen dwangsom verschuldigd indien de aanvraag (of het bezwaar) kennelijk ongegrond is.

Nu verweerder het bezwaar ten onrechte kennelijk ongegrond heeft verklaard, heeft verweerder in het bestreden besluit eveneens ten onrechte overwogen dat op grond van artikel 4:17, zesde lid onder c, van de Awb geen dwangsom is verbeurd wegens het niet tijdig nemen van de beslissing op het bezwaar. Ook op dit punt moet het bestreden besluit, mede gelet op hetgeen hierna zal worden overwogen met betrekking tot de hoogte van de verschuldigde dwangsom, worden vernietigd.

De rechtbank stelt vast dat eisers bezwaarschrift door verweerder is ontvangen op 26 juli 2013, zijnde ook de dag waarop de bezwaartermijn eindigde. Op grond van artikel 7:10, eerste lid, van de Awb had verweerder binnen zes weken gerekend vanaf de dag na 26 juli 2013, derhalve op 6 september 2013, een beslissing op bezwaar moeten nemen. Verder is niet in geschil dat eiser bij faxbrief van 10 september 2013 verweerder heeft meegedeeld dat niet tijdig is beslist op het bezwaar van 26 juli 2013 en waarbij eiser verweerder voorts heeft verzocht zo spoedig mogelijk, doch binnen twee weken, alsnog tot een beslissing te komen. Naar het oordeel van de rechtbank is deze fax aan te merken als een ingebrekestelling. Dit betekent dat op 25 september 2013 de termijn is aangevangen waarover een dwangsom is verschuldigd. Nu verweerder eerst op 5 november 2013 het bestreden besluit heeft genomen, is sprake van niet tijdig beslissen, aangezien 42 dagen zijn verstreken na de dag waarop de termijn waarover een dwangsom is verschuldigd, is aangevangen. Hieruit volgt dat verweerder de maximale dwangsom van € 1.260,- heeft verbeurd.

De mede door eiser gevorderde wettelijke rente is op grond van artikel 4:97 in samenhang met artikel 4:98 van de Awb verschuldigd vanaf de datum dat verweerder in verzuim is.

Op grond van artikel 4:18 van de Awb had verweerder de hoogte van de verschuldigde dwangsom binnen twee weken na 5 november 2013, de laatste dag waarover een dwangsom verschuldigd was, moeten vaststellen. Dit betekent dat verweerder uiterlijk op 19 november 2013 de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom had moeten vaststellen.

Uit het bepaalde in de artikelen 4:87, eerste lid, en 4:100 van de Awb volgt dat verweerder uiterlijk zes weken na 19 november 2013, dus op 31 december 2013, de dwangsom aan eiser had moeten voldoen. Nu verweerder dit heeft nagelaten, is hij vanaf 1 januari 2014 in verzuim en dient hij vanaf die datum tot en met de dag der voldoening de wettelijke rente over de dwangsommen aan eiser te vergoeden.

Conclusie

Het bestreden besluit zal worden vernietigd. De rechtbank zal de door verweerder verschuldigde dwangsommen vaststellen op een bedrag van € 1.260,-, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2014. Voor het overige kunnen, gelet op hetgeen onder 21 is overwogen, de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven.

Nu de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaart, wordt verweerder veroordeeld in de kosten die eiser in verband met de behandeling van zijn beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank begroot deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht forfaitair op € 487,- (één punt voor het opstellen van het beroepschrift met een waarde van € 487,- per punt en een wegingsfactor 1). Anders dan eiser heeft verzocht, ziet de rechtbank geen aanleiding proceskosten toe te kennen op basis van een wegingsfactor hoger dan 1. Voorts wijst de rechtbank het verzoek van eiser om een proceskostenveroordeling voor de bezwaarfase af, nu er geen sprake is van een herroeping van het primaire besluit wegens een aan verweerder te wijten onrechtmatigheid.

Ten aanzien van het beroep tegen het niet tijdig beslissen

Gelet op het door verweerder alsnog op 5 november 2013 genomen bestreden besluit en de inhoudelijke beoordeling daarvan heeft eiser naar het oordeel van de rechtbank geen belang meer bij een beoordeling van zijn beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op zijn bezwaar. Eiser zal daarom niet-ontvankelijk worden verklaard in dat beroep.

Wel ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht aan hem dient te vergoeden. Tevens bestaat aanleiding voor een proceskostenveroordeling in verband met het indienen van het beroepschrift tegen het uitblijven van een beslissing op bezwaar. Deze kosten worden met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht forfaitair begroot op € 121,75 (1 punt voor het beroepschrift met een waarde van € 487,- en een wegingsfactor 0,25). Genoemde wegingsfactor wordt gehanteerd vanwege het zeer geringe gewicht van het beroep niet tijdig beslissen.

De rechtbank

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.T. Kruis, rechter, in aanwezigheid van

mr. R.M. Wiersma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op

augustus 2014.

griffier rechter

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.

Afschrift verzonden aan partijen op:

D: B

SB