Tekst

Ter verwezenlijking van de wens tot privatisering van onderdelen van overheidsinstellingen worden veelal privaatrechtelijk gestructureerde lichamen in het leven geroepen welke de voordien door deze instellingen uitgevoerde taken overnemen. In een aantal gevallen komt het daarbij voor dat zittend personeel, op dat moment belast met de uitvoering van bedoelde taken, de hiermee gemoeide werkzaamheden — onder verantwoordelijkheid van de nieuwe organisatie — blijft verrichten zonder dat de dienstbetrekking met de desbetreffende overheidsinstelling wordt verbroken. Dit laatste geschiedt veelal uit rechtspositionele overwegingen. Nadien aan te trekken personeel, hetzij in verband met uitbreiding van de werkzaamheden, hetzij ter vervanging van vorenbedoeld zittend personeel, wordt rechtstreeks door de nieuwe organisatie in dienst genomen. Aldus treedt na verloop van tijd een situatie in waarin de bij die organisatie werkzame personeelsleden ook allen daadwerkelijk bij die organisatie in dienst zijn.

Gelet op de hiervoor vermelde omstandigheden, daarbij in aanmerking nemend dat hier in feite sprake is van een overgangssituatie, ontmoet het bij mij geen bezwaar dat in vorenbedoelde gevallen ter zake van de doorberekening van de salariskosten van bedoeld personeel door de daarbij betrokken overheidsinstellingen aan de desbetreffende privaatrechtelijke lichamen heffing van omzetbelasting tot nader order achterwege blijft.

Blijkens artikel 1, onderdeel a, van de Wet algemene regels herindeling ( Staatsblad 1991, 317) (verder te noemen: de Wet ARHI) en artikel 282 van de Gemeentewet is sprake van een wijziging van een gemeentelijke indeling bij opheffing van bestaande gemeenten en instelling van nieuwe gemeenten alsmede bij wijziging van gemeentegrenzen indien deze naar verwachting betrekking heeft op 10% of meer van het inwonertal van ten minste één van de betrokken gemeenten.

Een wijziging van een gemeentelijke indeling geschiedt bij wet (zie artikel 283 van de Gemeentewet). Alvorens een voorstel van wet om advies aan de Raad van State wordt gezonden, moet eerst een in de Wet ARHI en in de Gemeentewet voorgeschreven procedure worden gevolgd. Het initiatief tot wijziging van een gemeentelijke indeling kan uitgaan van de gemeenten zelf of van de provincie. Indien het initiatief uitgaat van de provincie kunnen in de procedure drie fasen worden onderscheiden. Als eerste de overlegfase, waarbij de provincie en de betrokken gemeenten met elkaar spreken over de wenselijkheid van een gemeentelijke herindeling. Vervolgens wordt in de tweede fase het herindelingsplan opgesteld en vindt daarover inspraak plaats. Daarna vindt in de derde fase de besluitvorming plaats resulterende in een door Provinciale Staten vast te stellen ontwerptekening (zie artikel 7 van de Wet ARHI en artikel 285 van de Gemeentewet). Vervolgens is het aan de Minister van Binnenlandse Zaken om een voorstel van wet voor herindeling aan de ministerraad voor te leggen. Indien de raden van twee of meer gemeenten wijziging van de gemeentelijke indeling met betrekking tot die gemeenten wenselijk achten, kunnen zij bij gelijkluidend besluit een daartoe strekkende ontwerptekening vaststellen. Deze besluiten behoeven de goedkeuring van GS. De door de gemeenteraden vastgestelde en door GS goedgekeurde ontwerptekening wordt aan de Minister van Binnenlandse Zaken gezonden en doorloopt daarna dezelfde procedure als wanneer het initiatief uitgaat van de provincie.

Indien gemeenten, betrokken bij een gemeentelijke herindeling, (extra) personeel nodig hebben, doen zij tijdens de procedure die voorafgaat aan de herindeling vaak eerst een beroep op de andere bij dezelfde herindeling betrokken gemeenten. Als een van die andere gemeenten daartoe de mogelijkheid heeft en bereid is, worden één of meerdere personen aan de ‘vragende’ gemeente ter beschikking gesteld. In dat verband wordt ook wel gesproken van detacheren. De gemeente die het personeel ter beschikking stelt, brengt de loonkosten van dat personeel aan de ‘vragende’ gemeente in rekening. Nadat de herindeling een feit is, eindigt de terbeschikkingstelling aangezien de betrokken personen dan in de meeste gevallen in dienst kunnen zijn van de nieuw gevormde gemeente.

De bij een herindeling betrokken gemeenten kiezen voor deze aanpak om te bereiken dat zich na de totstandkoming van de gemeentelijke herindeling geen personele problemen voordoen dan wel dat deze zo gering mogelijk zijn.

Het ter beschikking stellen van personeel door een gemeente aan een andere gemeente is een prestatie die de betrokken gemeente niet als overheid verricht, maar in de hoedanigheid van ondernemer. Omdat ter zake van die prestatie een vergoeding in rekening wordt gebracht, is de gemeente die het personeel ter beschikking stelt in beginsel 17,5% omzetbelasting verschuldigd. Gelet echter op de omstandigheid dat in casu sprake is van een tijdelijke situatie kan ik er mij tot nader orde[lees: nader order] mee verenigen dat de heffing van omzetbelasting ter zake achterwege blijft vanaf de datum waarop gedeputeerde staten op grond van artikel 5, lid 1, van de Wet ARHI het herindelingsplan aan de Minister van Buitenlandse Zaken zendt, dan wel het moment dat de raden van de betrokken gemeenten op grond van artikel 3, lid 1, van de Wet ARHI de ontwerptekening vast stellen.

In een concreet geval komt de grond aan de goedkeuring te ontvallen op het moment waarop de betrokken gemeenten niet langer zelfstandig zijn, doch voortaan als één publiekrechtelijk lichaam optreden. De goedkeuring eindigt ook op het moment waarop blijkt dat de gemeentelijke herindeling geen doorgang zal vinden dan wel dat een gemeente die personeel van een andere gemeente heeft ingeleend casu quo aan een andere gemeente ter beschikking heeft gesteld — in afwijking van het aanvankelijke herindelingsplan van gedeputeerde staten — geen deel zal gaan uitmaken van de te vormen nieuwe gemeente. Het ontmoet echter geen bezwaar dat gedurende een periode van 12 maanden na evenbedoeld moment de goedkeuring nog wordt toegepast. Met deze aanvullende goedkeuring kan gedurende een overgangsperiode een oplossing worden gezocht voor de gevolgen van het niet doorgaan van de gemeentelijke herindeling casu quo het uiteindelijk niet opgaan in de nieuw te vormen gemeente.

In de meeste provincies worden fusies tussen waterschappen voorbereid casu quo bevinden waterschappen zich reeds in een fusieproces. Deze fusies komen voort uit de wens om voor de uitoefening van de taken van de waterschappen te streven naar doelmatige eenheden met voldoende bestuurlijk en organisatorisch draagvlak. Provinciale staten hebben ter zake regelgevende bevoegdheid en wel op grond van artikel 2 van de Waterschapswet. Deze bevoegdheid kunnen provinciale staten aanwenden om onder andere bestaande waterschappen op te heffen en nieuwe waterschappen in te stellen. Als naar het oordeel van gedeputeerde staten gronden aanwezig zijn om waterschappen op te heffen of in te stellen, treden zij voor de bepaling van hun standpunt in overleg met het dagelijks bestuur van het betrokken waterschap dan wel de waterschappen (artikel 3, eerste lid, van de Waterschapswet). Na dat overleg stellen gedeputeerde staten het ontwerp op van een besluit tot opheffing of instelling van een waterschap (artikel 4, eerste lid, van de Waterschapswet). Op grond van het tweede lid van laatstgenoemd artikel zenden gedeputeerde staten dit ontwerpbesluit aan burgemeesters en wethouders van de gemeenten die geheel of gedeeltelijk in het gebied van het betrokken waterschap zijn gelegen. Gelijktijdig met die toezending ligt het ontwerpbesluit gedurende 30 dagen ter inzage voor iedereen (artikel 4, derde lid, van de Waterschapswet). Een besluit van provinciale staten tot het opheffen of instellen behoeft de goedkeuring van de Minister van Verkeer en Waterstaat (artikel 5, eerste lid, van de Waterschapswet).

Indien waterschappen, betrokken bij een fusie, (extra) personeel nodig hebben, doen zij tijdens de periode die voorafgaat aan de fusie vaak eerst een beroep op de andere bij dezelfde fusie betrokken waterschappen. Als een van die andere waterschappen daartoe de mogelijkheid heeft en bereid is, worden één of meerdere personen aan het ‘vragende’ waterschap ter beschikking gesteld. In dat verband wordt ook wel gesproken van detacheren. Het waterschap dat het personeel ter beschikking stelt, brengt de loonkosten van dat personeel aan het ‘vragende’ waterschap in rekening. Nadat de fusie een feit is, eindigt de terbeschikkingstelling aangezien de betrokken personen alsdan in dienst zullen zijn van het nieuw gevormde waterschap.

De bij een fusie betrokken waterschappen kiezen voor deze aanpak om te bereiken dat zich na de totstandkoming van de fusie geen personele problemen voordoen dan wel dat deze zo gering mogelijk zijn.

Het ter beschikking stellen van personeel door een waterschap aan een ander waterschap is een prestatie die het betrokken waterschap niet als overheid verricht, maar in de hoedanigheid van ondernemer. Omdat ter zake van die prestatie een vergoeding in rekening wordt gebracht, is het waterschap dat het personeel ter beschikking stelt in beginsel 17,5% omzetbelasting verschuldigd. Gelet echter op de omstandigheid dat in casu sprake is van een tijdelijke situatie kan ik mij, gelijk als hiervoor bij een gemeentelijke herindeling (zie § 4.3 van deze mededeling), er tot nader order meer verenigen[lees: mee verenigen] dat de heffing van omzetbelasting ter zake achterwege blijft vanaf de datum waarop gedeputeerde staten het ontwerpbesluit voor een ieder ter inzage leggen. (De datum van de terinzagelegging wordt via advertenties algemeen bekend gemaakt.)

In een concreet geval houdt de goedkeuring op van toepassing te zijn op het moment waarop de betrokken waterschappen niet langer bestaan. De goedkeuring eindigt ook zodra blijkt dat de voorgenomen fusie tussen waterschappen geen doorgang zal vinden dan wel dat een waterschap dat personeel heeft ingeleend casu quo ter beschikking heeft gesteld — in afwijking van de aanvankelijke plannen van gedeputeerde staten — geen deel zal gaan uitmaken van een nieuw te vormen waterschap. Het ontmoet echter geen bezwaar dat gedurende een periode van 12 maanden na evenbedoeld moment de goedkeuring nog wordt toegepast. Met deze aanvullende goedkeuring kan gedurende een overgangsperiode een oplossing worden gezocht voor de gevolgen van het niet doorgaan van de fusie casu quo het uiteindelijk niet opgaan in het nieuw te vormen waterschap.

Nederlandse gemeenten en provincies onderhouden al gedurende een reeks van jaren contact met overheden in België en Duitsland. In het begin geschiedde zulks uitsluitend op basis van persoonlijke initiatieven. Een meer structurele samenwerking tussen gemeenten (en provincies) aan beide zijden van de Nederlands-Belgische en de Nederlands-Duitse grens vond in eerste instantie plaats op privaatrechtelijke basis. De privaatrechtelijke vorm biedt echter niet de mogelijkheid om te komen tot besluitvorming die voor de burgers verbindend is. Daarnaast ontstonden er vragen omtrent het ontbreken van (voldoende) controle van de zijde van de burger dan wel de betrokken gemeenteraden.

Omdat niet alleen in Nederland maar ook in veel andere Europese landen belangstelling bestaat voor samenwerking ‘over de grens’ is in 1980 door alle Lid-Staten van de Raad van Europa een kaderovereenkomst vastgesteld inzake grensoverschrijdende samenwerking (de Europese Kaderovereenkomst tussen territoriale gemeenschappen of autoriteiten inzake grensoverschrijdende samenwerking, ook wel aangeduid als ‘de Overeenkomst van Madrid’). Deze overeenkomst is voor Nederland op 27 januari 1982 in werking getreden. Deze kaderovereenkomst is door Nederland en België uitgewerkt in de Benelux-Overeenkomst inzake grensoverschrijdende samenwerking tussen territoriale gemeenschappen of autoriteiten (Trb. 1991, nr. 45). Op grond van deze overeenkomst, die op 1 april 1991 in werking is getreden, kan grensoverschrijdende samenwerking vorm worden gegeven door middel van bestuursafspraken, gemeenschappelijke organen of openbare lichamen met rechtspersoonlijkheid. Tussen Nederland en Duitsland (en de deelstaten Nedersaksen en Noordrijn-Westfalen) is op 23 mei 1991 een overeenkomst ondertekend (Trb. 1991, nr. 102). Op grond van deze overeenkomst is het, naast samenwerking op privaatrechtelijke basis, ook mogelijk tot samenwerking te komen door middel van een openbaar lichaam, een gemeenschappelijk orgaan of een gemeenschappelijke regeling waarbij geen openbaar lichaam of een gemeenschappelijk orgaan wordt ingesteld.

Thans zijn er 8 min of meer gestructureerde vormen van samenwerking, te weten:

De activiteiten van deze samenwerkingsverbanden (verder te noemen: euregio's) betreffen onder meer toerisme, recreatie, economie, verkeer, cultuur en welzijn. Daarnaast zijn alle euregio's ingeschakeld bij de uitvoering van het communautaire initiatief INTERREG, een subsidieprogramma van de Europese Unie dat beoogt door regionale grensoverschrijdende samenwerking de sociaal-economische structuur van de grensgebieden te verbeteren.

De organisatie en de structuur van voornoemde euregio's is divers. Sommige euregio's zijn informeel van aard (ad b, d en f). Enkele andere euregio's zijn privaatrechtelijk vorm gegeven (ad a en e). De drie andere euregio's (ad c g en h) zijn publiekrechtelijk georganiseerd dan wel voornemens zich aldus te organiseren.

Een grensoverschrijdend openbaar lichaam kan, als publiekrechtelijk rechtspersoon, ambtenaren aanstellen dan wel personeel op privaatrechtelijke basis in dienst nemen. Daarbij geldt als hoofdregel dat op het personeel de rechtspositie van toepassing is van het land waar het openbaar lichaam is gevestigd. Nederlanders die in dienst treden bij een euregio met een zetel in bijvoorbeeld Duitsland krijgen daarmee een Duitse rechtspositie. Voor Nederlands personeel zijn hieraan problemen verbonden van rechtspositionele aard (sociale zekerheid naar Duits recht, breuk in pensioenopbouw e.d.). Dit geldt voor zowel de personen die thans in dienst zijn van één van de in de betrokken euregio samenwerkende publiekrechtelijke lichamen en die in beginsel een dienstbetrekking zouden willen aangaan met een euregio als voor het door een euregio aan te trekken personeel van buiten de samenwerkende publiekrechtelijke lichamen.

Gelet op deze problemen van rechtspositionele aard is er vooralsnog voor gekozen om de personen die de Nederlandse rechtspositionele status wensen te behouden de mogelijkheid te bieden formeel in dienst te blijven dan wel in dienst te treden van een Nederlands publiekrechtelijk lichaam dat deelneemt in de betrokken euregio. Die formele werkgever stelt de betrokken personen vervolgens ter beschikking van die euregio. (Dit wordt in de praktijk ook wel detacheren genoemd.) De betrokken formele werkgever brengt de salariskosten van het ter beschikking gestelde personeel in rekening aan de euregio.

Het ter beschikking stellen van personeel door een publiekrechtelijk lichaam aan een euregio is een prestatie die het betrokken publiekrechtelijk lichaam niet als overheid verricht, maar in de hoedanigheid van ondernemer. Omdat ter zake van die prestatie een vergoeding in rekening wordt gebracht, is het publiekrechtelijk lichaam dat het personeel ter beschikking stelt in beginsel 17,5% omzetbelasting verschuldigd. Gelet echter op de omstandigheid dat de geschetste rechtspositionele problematiek vooralsnog wordt opgelost door middel van terbeschikkingstelling kan ik mij er tot nader order mee verenigen dat de heffing van omzetbelasting ter zake achterwege blijft, mits de terbeschikkingstelling structureel van karakter is en de betrokken euregio in materiële zin als werkgever optreedt. Aan deze voorwaarden, welke zijn ontleend aan de hiervoor in § 2. genoemde notitie (zie in het bijzonder hoofdstuk III, onderdeel 7.), wordt geacht te zijn voldaan indien:

Publiekrechtelijke lichamen bevorderen in toenemende mate de (arbeids)mobiliteit van het bij hen in dienst zijnde personeel. Die ontwikkeling wordt door verschillende factoren opgeroepen, zoals:

Bevordering van (arbeids)mobiliteit wordt onder meer vorm gegeven door personeel de mogelijkheid te bieden om — met behoud van de bestaande rechtspositie — gedurende een bepaalde periode kennis en ervaring op te doen binnen de eigen organisatie dan wel bij een andere organisatie. Veelal is dat een ander publiekrechtelijk lichaam, maar soms ook een privaatrechtelijke organisatie. Ook kan de (arbeids)mobiliteit erin bestaan dat een personeelslid — na een proefperiode — de bestaande publiekrechtelijke organisatie verlaat om in dienst te treden bij een andere publiekrechtelijke of privaatrechtelijke organisatie.

De mogelijkheid om in het kader van (arbeids)mobiliteit kennis en ervaring op te doen in een andere organisatie geschiedt in veel gevallen door middel van het tegen vergoeding ter beschikking stellen van de betrokken personen aan een andere organisatie. In dit verband wordt ook wel gesproken van het detacheren van personeel.

Het ter beschikking stellen (of detacheren) van personeel door een publiekrechtelijk lichaam aan andere publiekrechtelijke en privaatrechtelijke lichamen is een prestatie die het betrokken publiekrechtelijk lichaam niet als overheid verricht, maar in de hoedanigheid van ondernemer. Dit is niet anders indien de terbeschikkingstelling plaatsvindt in het kader van de bevordering van de (arbeids)mobiliteit welke hiervoor in § 7.1 is beschreven. Omdat ter zake van die prestatie een vergoeding in rekening wordt gebracht, is het betrokken publiekrechtelijke lichaam daarover in beginsel 17,5% omzetbelasting verschuldigd. Gelet op het bijzondere karakter van het ter beschikking stellen van personeel in het kader van de hiervoor beschreven bevordering van (arbeids)mobiliteit kan ik mij er tot nader order echter mee verenigen dat de heffing van omzetbelasting terzake achterwege blijft, mits is voldaan aan de volgende voorwaarden:

Indien in het kader van de bevordering van de (arbeids)mobiliteit personeel ter beschikking wordt gesteld, dat werkzaam is in de onderwijssector (hierna: het onderwijspersoneel), is de hiervoor in § 7.2 neergelegde faciliteit van toepassing voorzover dat personeel in dienst is van een publiekrechtelijk lichaam. Met betrekking tot de terbeschikkingstelling van onderwijspersoneel dat niet in dienst is van een publiekrechtelijk lichaam, maar bijvoorbeeld van een vereniging of stichting, mist evenbedoelde faciliteit toepassing. Teneinde te voorkomen dat er in dit opzicht een verschil in belastingheffing zou ontstaan, kan ik mij er tot nader order mee verenigen dat de faciliteit van § 7.2 ook toepassing vindt ten aanzien van de terbeschikkingstelling van het hierna nader aangeduide onderwijspersoneel dat in dienst is van een niet-publiekrechtelijk lichaam. Bij die terbeschikkingstelling moet uiteraard worden voldaan aan de in § 7.2 onder a. tot met h. neergelegde voorwaarden. (Waar in die voorwaarden wordt gesproken van ‘publiekrechtelijk’ en ‘publiekrechtelijke’, dient in het kader van de toepassing van dit onderdeel van § 7 te worden gelezen ‘privaatrechtelijk’, respectievelijke ‘privaatrechtelijke’.)

De in deze paragraaf neergelegde faciliteit ziet op het onderwijspersoneel dat in dienst is van:

De faciliteit voor het ter beschikking stellen van personeel door de hiervoor onder a. tot en met c bedoelde instellingen ziet enkel op het personeel met een aanstelling casu quo arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd en tevens behoort tot één van de volgende categorieën personeel: hoogleraren, HBO- en universitaire hoofddocenten, HBO- en universitaire docenten, overig wetenschappelijk personeel alsmede personeel dat ondersteunende werkzaamheden en beheerwerkzaamheden verricht ten behoeve van het personeel dat daadwerkelijk onderwijs verstrekt.

De hiervoor in de §§ 3.2, 4.3, 5.3, 6.3, 7.2 en 7.3 vervatte goedkeuringen hebben uitsluitend betrekking op het ter beschikking stellen van personeel als hiervoor in § 2 is gedefinieerd. De vraag of ter zake van andere vormen van onderlinge dienstverlening eventueel omzetbelasting is verschuldigd, zal moeten worden beantwoord aan de hand van de algemeen geldende bepalingen van de omzetbelastingwetgeving.

Een beroep op de hiervoor in de §§ 3.2, 4.3, 5.3, 6.3, 7.2 en 7.3 neergelegde goedkeuringen is alleen mogelijk als het betrokken publiekrechtelijk lichaam, respectievelijk het betrokken privaatrechtelijk lichaam, dat het personeel ter beschikking stelt, terzake afziet van de aftrek van omzetbelasting.