CRvB, 11-01-2016, nr. 14/6179 WWB, 15/2352 WWB

Appellant heeft zich op 16 januari 2013 gemeld voor het aanvragen van bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB). Hij heeft de aanvraag op 4 februari 2013 ingediend. Op het aanvraagformulier heeft hij ingevuld dat hij woonachtig is op het adres [adres 1] te [woonplaats] (uitkeringsadres) en dat hij alleenwonend is. Vervolgens heeft het college appellant met ingang van 4 januari 2013 bijstand verleend op grond van de WWB naar de norm voor een alleenstaande, met een toeslag van 20% van het wettelijk minimumloon.

Op 25 september 2013 heeft appellant telefonisch contact opgenomen met een medewerker van de gemeente en gezegd dat hij op het uitkeringsadres woont met de moeder en een dochter van [naam 1] (K), met het verzoek om informatie over zijn bijstandsuitkering en over de bijstandsaanvraag van K. Omdat onduidelijkheid bestond over de gezinssituatie van appellant, heeft een andere medewerker van de gemeente appellant diezelfde dag teruggebeld. Volgens het van dit gesprek opgemaakte verslag heeft appellant bij die gelegenheid het volgende verklaard, waarbij “cl” staat voor appellant:

“Tijdens de detentie van cl was zijn vader zorgbehoeftig. De broers en zussen van cl keken niet naar hun vader om. Hierdoor heeft [K] gezorgd voor zijn vader. Cl voelt zich hierdoor verplicht om [K] ook te helpen. Dus toen [K] aan cl vroeg om haar te helpen, om haar moeder en kind naar Nederland te halen, heeft cl haar geholpen. Doordat [K] een kleine kamer heeft aan de [adres 2] , is de moeder van [K] bij cl gaan wonen. Cl was niet duidelijk hoe lang zij al bij hem woont. [...] Op de vraag waarom hij niets heeft aangegeven bij ons, was cl niet duidelijk en wilde er niet meer op ingaan. [...] Verder geeft hij aan dat de dochter van [K] iedere ochtend bij hem thuis wordt opgehaald om naar school te gaan (schoolbus). [K] brengt haar iedere ochtend naar cl en na afloop kan de moeder van [K] oppassen op het kind. [K] kan dat zelf niet, omdat zij iedere dag werkt. Waarom het kind niet opgehaald kan worden van het adres van [K] was cl niet duidelijk in. [...] Cl heeft het nog nagevraagd bij de moeder van [K], vanaf wanneer zij bij hem woont. Ze kwamen uit op 3 maanden geleden. [...]”

Naar aanleiding van dit telefoongesprek heeft een handhavingsconsulent van de afdeling Werk, Inkomen en Zorg van de gemeente Velsen (handhavingsconsulent) een onderzoek ingesteld naar de woon- en leefsituatie van appellant.

In dat kader heeft appellant een formulier ‘Hercontrole’ ingevuld. Op dit formulier, gedagtekend 17 oktober 2013, heeft appellant op de vraag opgave te doen van anderen die op zijn adres wonen vermeld: [naam 2] [K]” en heeft hij de vraag of hij een gezamenlijke huishouding voert met “nee” beantwoord.

De handhavingsspecialist heeft een en ander met appellant besproken tijdens een gesprek op 17 oktober 2013. De verklaring die appellant tijdens dit gesprek heeft afgelegd, komt in grote lijnen overeen met zijn verklaring tijdens het telefoongesprek op 25 september 2013. Hij heeft voorts verklaard dat de moeder van K, [naam 3] (J), en de dochter van K, [naam 4] (M), ongeveer drie maanden geleden bij hem zijn komen inwonen, dus ongeveer sinds eind juni 2013, en dat J geen huur betaalt, omdat de huur in natura wordt geleverd door K, in de vorm van zorg door haar aan de - dementerende - vader van appellant.

De handhavingsconsulent heeft op 29 oktober 2013 een vervolggesprek gevoerd met appellant en aansluitend een huisbezoek afgelegd op het uitkeringsadres. Tijdens dit gesprek heeft appellant verklaard dat het in ieder geval meer dan drie maanden geleden is geweest dat J en M bij hem zijn komen inwonen, vermoedelijk vanaf april 2013. Na confrontatie met een stuk van de gemeente waaruit blijkt dat M per 14 januari 2013 is aangemeld voor vervoer van en naar de [klas] van de [naam school] te [plaats], met als ophaal- en terugbrengadres het uitkeringsadres, heeft appellant verklaard dat J en M sinds 14 januari 2013 bij hem inwonen.

Tijdens een vervolggesprek op 15 november 2013 heeft appellant onder meer verklaard dat J en M sinds 4 november 2013 niet meer in Nederland verblijven.

De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 18 november 2013.

De onderzoeksresultaten zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van

30 januari 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 22 april 2014 (bestreden besluit 1), de bijstand van appellant te herzien over de periode van 14 januari 2013 tot en met

3 november 2013 (periode in geding), in die zin dat de gemeentelijke toeslag is verlaagd van 20% naar 10%, en de als gevolg van de herziening teveel gemaakte kosten van bijstand van appellant terug te vorderen tot een bedrag van € 1.984,93 bruto. Het college heeft aan de besluitvorming - kort en zakelijk - ten grondslag gelegd dat J en M in de periode in geding op het uitkeringsadres hebben gewoond en dat appellant, door dit niet aan het college te melden, de op hem rustende wettelijke inlichtingenverplichting heeft geschonden.

Bij brief van 4 februari 2014 heeft het college appellant op de hoogte gesteld van het voornemen hem een boete van € 1.262,97 op te leggen, omdat hij zich niet aan de inlichtingenverplichting heeft gehouden met als gevolg dat hem over de periode in geding teveel bijstand is verleend. Tijdens een gesprek op 13 maart 2014 heeft appellant zijn zienswijze op dit voornemen gegeven. Daarbij heeft hij onder meer verklaard dat het de bedoeling was dat de inwoning van J en M tijdelijk en van korte duur zou zijn, maar dat het uiteindelijk allemaal veel langer heeft geduurd dan verwacht.

Bij besluit van 31 maart 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 8 juli 2014 (bestreden besluit 2), heeft het college aan appellant een boete opgelegd van € 1.262,97, gelijk aan 100% van het netto bedrag van de verstrekte bijstand over de periode in geding.

Bij de aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 1 ongegrond verklaard.

Bij de aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 2 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en appellant een boete opgelegd van € 947,22. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat, nu appellant zelf contact heeft opgenomen met het college over de inwoning van J en M, het teruggevorderde bedrag niet is ontstaan door opzet, maar dat sprake is geweest van grove schuld. Appellant had moeten beseffen dat de door het college bij de bijstandsaanvraag gevraagde informatie over zijn woonsituatie en de eventuele aanwezigheid van medebewoners relevant was voor het toekennen van de uitkering en de hoogte daarvan. Gelet hierop acht de rechtbank een boete ter hoogte van 75% van het benadelingsbedrag op zijn plaats.

3. Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden gekeerd tegen de aangevallen uitspraak 1 en tegen de aangevallen uitspraak 2 voor zover de rechtbank hem daarbij een boete heeft opgelegd ter hoogte van € 947,22.

4. In reactie op de aankondiging van een ter zitting van de Raad voor te leggen vraag, heeft het college bij brief van 29 oktober 2015 laten weten dat, wat de hoogte van de boete betreft, er ten onrechte geen rekening mee is gehouden dat vanaf 25 september 2013 geen sprake meer was van schending van de inlichtingenverplichting en dat het benadelingsbedrag over de periode van 14 januari 2013 tot en met 24 september 2013 € 1.090,92 bedraagt.

5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Herziening en terugvordering (14/6179 WWB)

In artikel 25, eerste lid, van de WWB is bepaald dat het college de norm, bedoeld in artikel 21, onderdelen a en b, verhoogt met een toeslag voor zover de belanghebbende hogere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan heeft dan waarin de norm voorziet, als gevolg van het niet of niet geheel kunnen delen van deze kosten met een ander.

Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Verordening toeslagen en verlagingen Wet werk en bijstand 2013 van de gemeente Velsen (verordening) bedraagt de toeslag als bedoeld in

artikel 25, eerste lid, van de WWB 20% van de gehuwdennorm voor de alleenstaande en de alleenstaande ouder in wiens woning geen ander zijn hoofdverblijf heeft. Ingevolge het tweede lid bedraagt de toeslag voor deze categorieën bijstandsgerechtigden in wiens woning één of meer anderen hun hoofdverblijf hebben 10% van de gehuwdennorm.

Tussen partijen is niet in geschil dat J en M gedurende de gehele periode in geding hun hoofdverblijf op het uitkeringsadres hebben gehad. Gelet hierop had appellant in deze periode recht op een toeslag van 10%. Daarbij is niet van belang of appellant feitelijk de kosten met J heeft gedeeld, maar uitsluitend of hij deze kosten met J zou hebben kunnen delen. Vergelijk de uitspraak van 9 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1789.

Appellant heeft uitsluitend aangevoerd dat het delen van kosten met J niet mogelijk was, omdat J niet beschikte over een inkomen en ook niet redelijkerwijs over een inkomen kon beschikken. Deze beroepsgrond slaagt niet, reeds omdat appellant ook in hoger beroep geen begin van bewijs heeft geleverd voor zijn - ook in beroep ingenomen - stelling dat J niet beschikte over inkomen en daarover evenmin redelijkerwijs kon beschikken.

Uit 5.3 en 5.4 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak 1 zal daarom worden bevestigd.

Boete (15/2352 WWB)

Ingevolge artikel 17, eerste lid, eerste volzin, van de WWB doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.

Artikel 18a van de WWB luidde voor zover en ten tijde hier van belang, als volgt:

“1. Het college legt een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, [...].

2. In dit artikel wordt onder benadelingsbedrag verstaan het bedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen.

[…]

7. Het college kan:

a. de bestuurlijke boete verlagen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid;

b. afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.

[…]

9. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete. […]”

De in artikel 18a, negende lid, van de WWB bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Boetebesluit socialezekerheidswetten (Boetebesluit). De artikelen 2 en 2a van het Boetebesluit luidden ten tijde van het opleggen van de boete aan appellant en voor zover van belang als volgt:

“Artikel 2 Berekening van de boete

1. De bestuurlijke boete wordt vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op ten minste € 150,- wordt vastgesteld. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd.

2. De bestuurlijke boete wordt naar boven afgerond op een veelvoud van € 10,-.

[...]

Artikel 2a Criteria verminderde verwijtbaarheid

1. Bij de bepaling van de hoogte van de bestuurlijke boete wordt de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten beoordeeld naar de omstandigheden waarin betrokkene verkeerde op het moment dat hij de inlichtingenverplichting had moeten nakomen.

2. Bij de beoordeling van de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten, leiden in ieder geval de volgende criteria tot verminderde verwijtbaarheid:

a. de betrokkene verkeerde in onvoorziene en ongewenste omstandigheden, die niet tot het normale levenspatroon behoren en die hem weliswaar niet in de feitelijke onmogelijkheid brachten om aan de inlichtingenverplichting te voldoen, maar die emotioneel zo ontwrichtend waren dat hem niet volledig valt toe te rekenen dat de inlichtingen niet tijdig of volledig zijn verstrekt;

b. de betrokkene verkeerde in een zodanige geestelijke toestand dat hem de overtreding niet volledig valt aan te rekenen, of

c. de betrokkene heeft wel inlichtingen verstrekt, die echter onjuist of onvolledig waren, of heeft anderszins een wijziging van omstandigheden niet onverwijld gemeld, maar uit eigen beweging alsnog de juiste inlichtingen verstrekt voordat de overtreding is geconstateerd, tenzij de betrokkene deze inlichtingen heeft verstrekt in het kader van toezicht op de naleving van een inlichtingenverplichting.”

Toetsing boetes in het algemeen

Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 23 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1801) dienen ook boetes die ingevolge artikel 18a van de WWB zijn opgelegd volledig te worden getoetst met inachtneming van artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ingevolge deze bepaling stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en waarbij zo nodig rekening kan worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechter toetst zonder terughoudendheid of de opgelegde boete aan deze eisen voldoet en dus leidt tot een evenredige sanctie. Het met ingang van 1 januari 2013 in het sociale zekerheidsrecht gewijzigde boeterecht vraagt om een indringender toets aan het evenredigheidsbeginsel dan voorheen, omdat de (standaard)boete fors verhoogd is. Dit geldt eveneens voor het boeterecht dat per 1 januari 2013 in de WWB is geïntroduceerd en dat in de regel leidt tot een fors hogere (standaard)sanctie dan op basis van het voorheen geldende regime werd opgelegd.

Volgens de in 5.9 bedoelde rechtspraak ligt het alleen ten aanzien van overtreders, aan wie vanaf 1 januari 2013 opzettelijk handelen of opzettelijk nalaten in strijd met de inlichtingenverplichting kan worden verweten, in de rede 100% van het benadelingsbedrag in artikel 2 van het Boetebesluit als uitgangspunt te nemen bij de afstemming op het aspect van de verwijtbaarheid. Alleen indien opzet kan worden aangetoond is er sprake van een zo zware verwijtbaarheid, dat deze in het kader van de evenredigheidstoets het opleggen van het maximumbedrag in beginsel zou kunnen rechtvaardigen. Bij grove schuld is 75% van dat bedrag een passend uitgangspunt. Is er geen sprake van opzet en ook niet van grove schuld, dan is 50% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid van overtreders. Bij de afstemming op het aspect van verwijtbaarheid zal ten slotte moeten worden bezien of, en zo ja, op grond van een van de criteria genoemd in artikel 2a van het Boetebesluit of om een andere reden sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Dan is de mate van verwijtbaarheid beperkt en is 25% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid. Van deze uitgangspunten moet worden afgeweken, indien de omstandigheden van het geval, waaronder de draagkracht van de betrokkene, dit nodig maken. Als in plaats van strafvervolging een bestuurlijke boete wordt opgelegd, kan geen hogere boete worden opgelegd dan de maximale geldboete die de strafrechter op grond van artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht zou hebben kunnen opleggen.

Uit de in 5.10 vermelde uitgangspunten, die in acht moeten worden genomen bij de toetsing van bestuurlijke boetes en de daaraan gekoppelde differentiatie in percentages van het benadelingsbedrag, volgt dat een weging dient plaats te vinden van alle feiten en omstandigheden en dat de hoogte van de boete moet worden afgestemd op de individuele situatie van de betrokkene. Een beboetbare gedraging leidt bij “gewone” verwijtbaarheid tot een boete ter hoogte van 50% van het benadelingsbedrag. Afwijking van dit percentage naar boven is gerechtvaardigd indien sprake is van opzet of grove schuld. Onder opzet in dit verband wordt verstaan: het willens en wetens handelen of nalaten, wat ertoe heeft geleid dat ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Onder grove schuld wordt verstaan: een ernstige, aan opzet grenzende, mate van nalatigheid, waardoor ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Aangezien opzet of grove schuld zijn te beschouwen als verzwarende omstandigheden, die zullen leiden tot een hogere boete, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om aan te tonen dat daarvan sprake is. Afwijking van dit percentage naar beneden is aangewezen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid bij de overtreder. Het bestuursorgaan dient op basis van de beschikbare informatie, zo nodig aangevuld met door de betrokkene nader te verstrekken inlichtingen of gegevens, te beoordelen of sprake is van verminderde verwijtbaarheid.

De aan appellant opgelegde boete

Appellant heeft aangevoerd dat het college hem ten onrechte een boete heeft opgelegd, omdat de toeslag op de bijstand ten onrechte is gewijzigd van 20% in 10% aangezien hij de (woon)kosten niet met J kon delen. Gelet op wat is overwogen in 5.3 en 5.4 slaagt deze beroepsgrond niet.

De inwoning van J en M bij appellant is een feit als bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de WWB. Appellant heeft op 25 september 2013 melding gemaakt van deze inwoning, zodat

- zoals het college heeft erkend - vanaf die datum geen sprake meer was van schending van de inlichtingenverplichting. Aangezien appellant van de inwoning van J en M tot 25 september 2013 geen mededeling heeft gedaan aan het college, heeft hij de ingevolge artikel 17, eerste lid, van de WWB op hem rustende inlichtingenverplichting wel geschonden in de periode van 14 januari 2013 tot en met 24 september 2013. Als gevolg van het niet nakomen van deze verplichting in die periode heeft appellant een bedrag van € 1.090,92 teveel aan bijstand ontvangen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.

Appellant voert aan dat in zijn geval geen sprake is geweest van grove schuld, maar van verminderde verwijtbaarheid, omdat hij het college heeft geïnformeerd over de inwoning van J en M.

Vaststaat dat J en M al bij appellant inwoonden op het moment dat appellant zich meldde voor een bijstandsaanvraag op 16 januari 2013. Hoewel in het aanvraagformulier expliciet wordt gevraagd of de aanvrager alleenwonend is dan wel gezamenlijk met andere personen woont, heeft appellant niet op het op 4 februari 2013 ingediende aanvraagformulier en ook niet tijdens het intakegesprek opgave gedaan van de inwoning van J en M. Weliswaar heeft appellant tijdens het zienswijzegesprek op 13 maart 2014 verklaard dat het de bedoeling was dat de inwoning van J en M tijdelijk en van korte duur zou zijn, maar voor zover hij hiermee heeft willen betogen dat het hem niet kan worden verweten dat hij bij de aanvraag geen opgave heeft gedaan van de inwoning van J en M, slaagt dit betoog niet. Uit de verklaring van appellant zelf tijdens het telefoongesprek op 25 september 2013 dat hij J en M (vanuit Hongarije) naar Nederland heeft gehaald en onderdak heeft verleend in ruil voor de verzorging van zijn vader door K, en uit het feit dat M vanaf 14 januari 2013 naar een Nederlandse school ging, valt immers af te leiden dat de inwoning van J en M van meet af aan niet het karakter had van een tijdelijk verblijf van korte duur, zoals bijvoorbeeld in verband met een logeerpartij. Bovendien is tijdens het intakegesprek op 17 februari 2013 de woonsituatie van appellant uitdrukkelijk besproken. Daarbij heeft appellant alleen gemeld dat zijn zoons wel eens bij hem logeren. In aanmerking genomen dat appellant op het aanvraagformulier heeft aangekruist dat hij alleenwonend is, terwijl dat niet zo was, vervolgens pas op 25 september 2013 heeft laten weten dat J en M bij hem inwoonden, en hij pas tijdens een gesprek op 29 oktober 2013 volledige openheid van zaken heeft gegeven, is bij appellant sprake geweest van een dermate grote, aan opzet grenzende, mate van nalatigheid dat hem grove schuld kan worden verweten.

Met wat in 5.15 is overwogen is gegeven dat het beroep van appellant op verminderde verwijtbaarheid geen doel treft.

Hoogte van de boete

Uit 5.15 en 5.16 volgt dat een boete van in beginsel 75% van het benadelingsbedrag is aangewezen. Uitgaande van het in 5.14 genoemde bedrag en afgerond naar boven op een veelvoud van € 10,- resulteert dit een bedrag van € 820,-. De in dit geding aan de Raad gebleken verwijtbaarheid van appellant, de omstandigheden waaronder hij de overtreding heeft begaan en zijn persoonlijke omstandigheden geven geen aanleiding om van een lager bedrag dan € 820,- uit te gaan.

Gelet op 5.13 en 5.17 dient de aangevallen uitspraak 2 te worden vernietigd. Met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zal het bedrag van de boete worden vastgesteld op

€ 820,-, aangezien een boete tot dat bedrag hier evenredig, passend en geboden is.

Proceskosten

6. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de kosten van appellant inzake de opgelegde boete. Deze worden begroot op € 992,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.