HR, 30-06-2017, nr. 16/00502

Adressanten van overheidsbeslissingen, die aanmerkelijk in hun belangen worden getroffen, moeten in staat worden gesteld hun standpunt genoegzaam kenbaar te maken. Dit recht om gehoord te worden alvorens een nadelige beslissing wordt genomen, is onderdeel van het verdedigingsbeginsel dat op vele wijzen is geworteld in de Nederlandse-, Europese- en internationale rechtstraditie.

Art. 5:53, lid 3 Awb bepaalt dat ingeval de zware procedure wordt toegepast, in afwijking van afdeling 4.1.2 van de Awb, de overtreder in alle gevallen in de gelegenheid dient te worden gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen.1. Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat een overtreder vooraf op de hoogte gesteld dient te worden van de tegen hem ingebrachte beschuldiging, opdat hij zich kan voorbereiden op het naar voren brengen van zijn zienswijze.2.

Dit verdedigingsbeginsel maakt ook onderdeel uit van het Europese recht. Zo is zij gecodificeerd in art. 41 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (hierna: Handvest), waarin het recht op behoorlijk bestuur is vastgelegd. Dit recht houdt in dat een ieder moet worden gehoord voordat jegens hem een voor hem nadelige individuele maatregel wordt genomen. In art. 48 van het Handvest wordt ingegaan op de rechten van de verdediging. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat aan een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, de eerbiediging van de rechten van de verdediging worden gegarandeerd.

Dit verdedigingsbeginsel is nader vormgegeven in de jurisprudentie. Zo overwoog het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: HvJEU) in de zaak C-17/74 (Transocean Marine Paint Association) dat adressanten van overheidsbeslissingen, die aanmerkelijk in hun belangen worden getroffen, in staat moeten worden gesteld hun standpunt genoegzaam kenbaar te maken.3. In latere rechtspraak heeft het HvJEU de reikwijdte van dit recht uitgebreid. Een belangrijk arrest hierbij is het arrest van 18 december 2008 (Sopropé).4. Het HvJEU oordeelde in deze douanezaak dat de eerbiediging van de rechten van de verdediging een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht vormt, dat van toepassing is wanneer de administratie voornemens is een bezwarend besluit ten opzichte van een bepaalde persoon vast te stellen.

Uit art. 51 van het Handvest volgt dat de bepalingen uit het Handvest door instellingen en organen van de Europese Unie alsmede de lidstaten, in acht moeten worden genomen voor zover zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen.

Uw Raad overwoog op 13 november 2015 dat het opleggen van een navorderingsaanslag in de inkomstenbelasting geen bezwarend besluit vormt dat is gebaseerd op nationale bepalingen die uitvoering geven aan voorschriften van de Europese Unie, zodat het hiervoor bedoelde beginsel in zoverre geen afbreuk kan doen aan de bevoegdheid van de inspecteur om een navorderingsaanslag op te leggen met toepassing van art. 4:12, lid 1 Awb.5. Uw Raad heeft evenwel nog geen oordeel gegeven omtrent de vraag in hoeverre een bestuurlijke boete in het kader van de inkomstenbelasting een bezwarend besluit vormt dat is gebaseerd op nationale bepalingen die uitvoering geven aan voorschriften van de Europese Unie.

Derhalve verzoekt belanghebbende uw Raad antwoord te geven op de vraag in hoeverre bij het opleggen van een vergrijpboete aangaande de inkomstenbelasting, uitvoering wordt gegeven aan Unierecht en daarbij het volgende in ogenschouw te nemen:

Op grond van art. 6, lid 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (hierna: VEU) is de Europese Unie lid van het EVRM. Het recht om gehoord te worden valt binnen de reikwijdte van art. 6 van het EVRM. Zie bijvoorbeeld EHRM Schouten en Meldrum, waarin het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) overwoog dat:6.

Het EHRM heeft meerdere keren geoordeeld dat belastingzaken niet vallen onder ‘burgerlijke rechten en verplichtingen’ in de zin van art. 6 EVRM.7. Bij het vaststellen van een belastingaanslag is sprake van een verplichting van fiscaalrechtelijke en derhalve publiekrechtelijke aard. Het EHRM heeft echter herhaaldelijk overwogen dat art. 6 EVRM wel van toepassing is op sanctionerende en bestraffende besluiten — boetes — en daarmee ook boetes die op grond van de belastingwet zijn opgelegd. Zie bijvoorbeeld de zaak Jussila tegen Finland, waarin het EHRM eerdere jurisprudentie samen nam om zich principieel uit te spreken over de toepasselijkheid van art. 6 EVRM op de fiscale ‘criminal charges’.8.

Doordat art. 6 EVRM via het bepaalde in art. 6 lid 2 VEU tot het Unierecht behoort, is belanghebbende van oordeel dat hem een beroep op het Unierechtelijke verdedigingsbeginsel toekomt in geval dat in het kader van de inkomstenbelasting een bestuurlijke boete is opgelegd. Belanghebbende vraagt Uw Raad een oordeel te vellen omtrent de juistheid van die interpretatie.

Belanghebbende is daarnaast van oordeel dat het bepaalde in art. 6 EVRM zelfstandige betekenis toekomt. In tegenstelling tot het Handvest, maakt het EVRM geen onderscheid tussen belastingwetten die al dan niet uitvoering geven aan Europees recht, zodat het verdedigingsbeginsel uit art. 6 EVRM onverkort van toepassing is op bestuurlijke boetes die zijn opgelegd in het kader van de inkomstenbelasting. Aan hetgeen is overwogen in randnummers 10 en 11 van dit middel dient derhalve ook zonder een beroep op het Unierechtelijke verdedigingsbeginsel een recht om te worden gehoord te worden ontleend. Het recht om gehoord te worden maakt derhalve onlosmakelijk onderdeel uit van het recht op een eerlijk proces. Belanghebbende vraagt Uw Raad hieromtrent een oordeel te vellen.

Ten derde is in dit kader van belang dat het EHRM in het arrest van 7 januari 20049., overwoog dat de rechten van de verdediging fundamentele rechten zijn die integrerend deel uitmaken van de algemene rechtsbeginselen. De eerbiediging van deze rechtsbeginselen wordt door het Hof verzekerd (zie in die zin ook het arrest van 28 maart 2000).10. Het Hof oordeelt ook:

Aldus is er door belanghebbende niet te horen alvorens een aanzienlijke boete is opgelegd, een fundamenteel recht geschonden dat integrerend deel uitmaakt van de algemene rechtsbeginselen, een schending waar niet lichtvoetig, laat staan zonder een behoorlijke motivering, overheen gestapt mag worden.

Zeker gezien vorenstaande, is van belang dat de wet stellig en zonder voorbehoud bepaalt dat belanghebbenden vooraf dienen te worden gehoord alvorens een bestuurlijke boete wordt opgelegd en is het derhalve onmogelijk dit verzuim te herstellen. Analoog aan de uitspraak van het HvJEU van 15 oktober 2002 kan worden geconcludeerd dat de stelling dat een belastingplichtige in een later moment in de procedure in de gelegenheid gesteld kan worden mondeling zijn bezwaren naar voren te brengen, daar niet aan af doet.11. In de zaken Limburgse Vinyl Maatschappij e.a./Commissie overwoog het HvJEU namelijk dat een schending van het recht van toegang tot het dossier in de procedure voorafgaand aan de vaststelling van een beschikking, niet gedekt kan worden door het enkele feit dat de toegang tijdens de gerechtelijke procedure mogelijk is geworden. Er is naar het oordeel van belanghebbende dan ook sprake van een onherstelbaar gebrek.

Belanghebbende is om die reden van mening dat het in stand laten van de boete — al dan niet verminderd — afbreuk doet aan de rechtszekerheid waar belanghebbenden — in onderhavige zaak en in zijn algemeenheid — op dienen te kunnen bouwen in geval dat overheidbeslissingen worden genomen die belanghebbenden nadelig in hun belangen kunnen treffen.

In casu is aan belanghebbende een boete van 50% opgelegd van € 18.306,-. Dit is een bedrag dat zowel relatief als absoluut aanzienlijk is. Te meer nu het Hof aanleiding heeft gezien om de grondslag van de aanslag en daarmee de hoogte van de boete te corrigeren, is het voor belanghebbende noodzakelijk gebleken om in beroep te komen. Van de inspecteur had mogen worden verwacht dat hij belanghebbende in een reële gelegenheid zou hebben gesteld om op zijn eerste boetevoornemen te reageren. Door dit achterwege te laten heeft de inspecteur onherstelbaar zijn taak verzuimd en dient derhalve zijn recht tot het opleggen van de boete in deze zaak vernietigd te worden.

Het oordeel van het Hof in r.o. 7.12 berust derhalve op een onjuiste rechtsopvatting, dan wel is onvoldoende gemotiveerd. Belanghebbende is van oordeel dat de uitspraak van het Hof op dit onderdeel niet in stand kan blijven.

Met vriendelijke groet,