8.2 Centrale thema's in consultatiereacties

In de consultatie hebben IPO en de chemische industrie hun waardering uitgesproken voor de voorgestelde regeling in de AMvB's voor complexe bedrijven. Wel hadden zij en andere partijen diverse vragen bij dit onderwerp. Ook uitten verschillende partijen hun zorgen over enkele aspecten van de regeling. De koepels van bedrijven hadden zorgen over de verhouding tussen de algemene regels en voorschriften in de vergunning en over de toepassing van het begrip ‘significante verontreiniging’ bij het beoordelingskader voor de milieuvergunning. Ook wezen zij op onduidelijkheden die kunnen ontstaan over het samenstel van de algemene regels en de omgevingsvergunning. Het IPO vond dat provincies voor complexe bedrijven een integrale beoordeling moet kunnen maken. Daarom wilde zij dat gemeenten alleen een adviesrol krijgen bij afwijking van het omgevingsplan. De VNG wilde niet alleen een adviesrol voor gemeenten, maar vond juist dat het omgevingsplan een belangrijkere rol moet krijgen als beoordelingskader voor een vergunning van milieubelastende activiteiten.

Complexe bedrijven hebben een bijzondere positie binnen het stelsel. Het gaat om bedrijven die bovenlokale milieurisico's veroorzaken en die grote invloed kunnen hebben op ruimtelijke keuzes in de omgeving. Naar aanleiding van de consultatiereacties heeft de regering een aantal zaken gewijzigd om de bijzondere positie van complexe bedrijven in het stelsel verder te verduidelijken en versterken. In het Omgevingsbesluit is wegens de nauwe relatie tussen regels in de omgevingsvergunning en de regels in het omgevingsplan een bijzondere regeling voor de betrokkenheid van een vergunning voor een afwijkactiviteit opgenomen. Bij complexe bedrijven heeft het college van B&W geen instemmingsrecht op omgevingsvergunningen voor het afwijken van het omgevingsplan als de afwijking nodig is voor een goede uitvoering van de Seveso-richtlijn en de richtlijn industriële emissies. Wel heeft het college van B&W in dat geval adviesrecht.

Bij het Besluit kwaliteit leefomgeving waren de consultatiereacties aanleiding om in het besluit en de artikelsgewijze toelichting de betekenis van het omgevingsplan bij de beoordeling van de omgevingsvergunning voor milieubelastende activiteiten te verduidelijken. Hiervoor is aangegeven dat het omgevingsplan een informatiebron is om invulling te geven aan het (Europeesrechtelijke) begrip ‘significante milieuverontreiniging’. Daardoor moet het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit motiveren op welke wijze de regels in het omgevingsplan de inhoud van het besluit hebben beïnvloed.

Bij het Besluit activiteiten leefomgeving heeft de regering vanwege de consultatiereacties over de verhouding tussen algemene rijksregels en de vergunning gekeken naar de balans tussen de vergunning en algemene regels en de vindbaarheid van de regels voor deze bedrijven. Dit heeft geleid tot een aanpassing in de structuur van het besluit, zodat regels voor complexe bedrijven bij elkaar zijn gebracht in afdeling 3.3. Ook worden de richtingaanwijzers in deze afdeling beperkt tot regels die specifiek op deze bedrijven zijn gericht en vooral, maar niet alleen, vanwege Europeesrechtelijke verplichtingen zijn gesteld. De richtingaanwijzers van afdeling 3.4 en verder zijn niet meer van toepassing bij een complex bedrijf. Daardoor zijn algemene rijksregels die bij complexe bedrijven onduidelijkheden zouden kunnen opleveren, niet van toepassing voor complexe bedrijven. Dit betekent niet dat de regels voor complexe bedrijven soepeler worden. Via de vergunningvoorschriften worden regels op maat vastgesteld. Het overgangsrecht voorziet erin dat de algemene rijksregels die nu wel gelden voor complexe bedrijven maar in het Besluit activiteiten leefomgeving niet meer, zullen blijven gelden totdat de vergunning is aangepast. Op die manier blijft het beschermingsniveau gewaarborgd. Deze wijziging is de nota van toelichting van dat besluit nader toegelicht.

In de consultatie is brede steun uitgesproken voor de kansen die het nieuwe stelsel biedt voor participatie, zoals de motiveringsplicht voor participatie bij verschillende instrumenten en de ruimte voor de vergunningaanvrager om te bepalen hoe de participatie wordt georganiseerd. Maar tegelijkertijd pleitten veel partijen voor het opnemen van minimale (kwaliteits)eisen voor participatie en andere aanpassingen in de AMvB's. Eneco vond dat de participatieregels van de projectprocedure ook moeten gelden voor omgevingsvisies en -plannen. GGD-GHOR wilde dat een verplichte verantwoording over het resultaat van de participatie wordt opgenomen. De Commissie voor de mer wilde dat wordt verduidelijkt dat wanneer een MER wordt opgesteld, participatie bij plannen en projecten ook betrekking kan hebben op de reikwijdte en het detailniveau van het MER.

De regering vindt net als deze partijen dat participatie belangrijk is om juist bij de start een initiatief, plan of programma te verrijken met ideeën en oplossingen. Dit is nodig om te zorgen dat iedereen die wil meedenken goed betrokken wordt en weet wanneer hij of zij zijn inbreng kan leveren. Daarom zijn in het Omgevingsbesluit waarborgen opgenomen.

De consultatiereacties en de mondelinge behandeling in de Tweede kamer waarbij een gewijzigde motie van lid Van Veldhoven1. is aangenomen, hebben geleid tot een aanvullende eis voor de kennisgeving van het voornemen om een omgevingsplan vast te stellen. Daarin wordt aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijk organisaties en andere overheden bij de voorbereiding van het omgevingsplan zullen worden betrokken.

Ook is bij de mondelinge behandeling in de Tweede kamer een motie van het lid Smaling2. aangenomen, waardoor bij de projectprocedure is geregeld dat de benodigde informatie voor het betrekken van burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen op een toegankelijke wijze beschikbaar is, zodat alle partijen op een gelijkwaardige wijze kunnen participeren.

Naar aanleiding van de consultatiereacties en de behandeling in de Eerste Kamer heeft de regering besloten om bij de motiveringsplicht voor participatie aanvullend op te nemen dat aangegeven moet worden wat de resultaten van het participatietraject zijn. Hierbij kan vanzelfsprekend aandacht worden besteed aan hoe partijen zijn benaderd, wie waren betrokken, hoe partijen hun inbreng hebben gegeven, en wat met de inbreng is gedaan, dus welke afwegingen gemaakt zijn. Op deze wijze blijkt uit de motivering ook of aan de gelijkwaardigheid van alle partijen recht is gedaan. Zie hiervoor ook paragraaf 3.4.3.

Ook is de nota van toelichting op deze en enkele andere punten aangescherpt naar aanleiding van de consultatiereacties. Zo wordt nader toegelicht dat de regering in de ministeriële regeling wil regelen dat initiatiefnemers bij een aanvraag voor omgevingsvergunning gegevens over het participatieproces moeten aanleveren. De verhouding tussen participatie en de rechtsbescherming volgens de Awb is verduidelijkt.

Diverse organisaties zoals de NVDE, Eneco, de Gasunie, Energie Nederland, NUON, Netbeheer Nederland en Tennet gaven aan dat de Omgevingswet essentieel is voor een goede uitwerking van de energietransitie. Zij vonden dat de AMvB's er in samenhang voor moeten zorgen dat in omgevingsplannen aandacht wordt besteed aan de energie- en klimaatdoelen, inclusief doorvertaling van deze doelen naar de gemeente. Ook zouden de AMvB's veranderingen in energie-infrastructuur soepel moeten faciliteren. De Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied had vragen over energiebesparende maatregelen na 2020 en het niet regelen van de onderzoeksplicht voor grote energieverbruikers (EED) in het Besluit activiteiten leefomgeving.

De regering onderschrijft het belang van de energietransitie, zoals ook blijkt uit de in december 2016 gepresenteerde Energieagenda en het huidige regeerakkoord, en de rol van de Omgevingswet met de bijbehorende AMvB's voor die transitie. In de toelichting van het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving wordt nu duidelijker uitgelegd dat een nieuw en samenhangend stelsel van energiebesparende regels voor respectievelijk milieubelastende activiteiten en utiliteitsgebouwen zal worden opgenomen. Verder wordt verduidelijkt dat de internationale en nationale afspraken over energiebesparing ook na 2020 worden uitgevoerd en dat daarbij rekening wordt gehouden met lopende ontwikkelingen, zoals de voorziene herziening van de richtlijn energieprestatie gebouwen (EPBD), het Energieakkoord en de Energieagenda. De regels die voortkomen uit deze ontwikkelingen zullen worden opgenomen in het nieuwe stelsel en het is nadrukkelijk niet de bedoeling om de huidige verplichtingen na 2020 te versoepelen. Voor de richtlijn energie-efficiëntie (EED), inclusief de onderzoeksplicht voor grotere energiegebruikers, wordt onderzocht op welke manier de implementatie van de richtlijn vorm kan krijgen.

Op het moment van schrijven van deze toelichting wordt gewerkt aan de totstandkoming van het in het regeerakkoord aangekondigde Klimaat- en Energieakkoord. Centraal doel daarbij is te komen tot een CO₂-arme samenleving in 2050. In dat kader wordt onder meer bezien hoe de uitvoeringsregelgeving van de Omgevingswet moet worden aangepast om de gewenste transitie naar een CO₂-arme samenleving zo goed mogelijk te faciliteren. Eventueel daaruit voortkomende wijzigingen van die uitvoeringsregelgeving zullen via het invoeringsspoor Omgevingswet of een afzonderlijk wijzigingsspoor worden doorgevoerd.

Uit de consultatiereacties bleek dat veel partijen belang hechten aan een goede en tijdige digitale ondersteuning bij de uitvoering van de wet. Verschillende partijen benadrukten het belang van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) voor de realisatie van de verbeterdoelen inzichtelijkheid en bruikbaarheid bij de wet. Ook wezen diverse partijen in hun consultatiereactie op een reeks aandachtspunten en gebruikerswensen voor het DSO. Onder meer VNO-NCW, de G4 en de G32 gaven aan dat zij willen meedenken over de ontwikkeling van het DSO.

De wettelijke borging van het DSO is niet uitgewerkt in de ontwerpversie van de AMvB's, maar wordt vormgegeven in het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet en het Invoeringsbesluit Omgevingswet. Ook zullen uitvoeringsonderzoeken worden gedaan naar de verschillende onderdelen van het digitaal stelsel. Het kabinet zal de aandachtspunten die zijn ingebracht bij de consultatie zoveel mogelijk in die trajecten meenemen en betrekt partijen zoals VNO-NCW, de G4 en G32 graag bij de ontwikkeling van het DSO. De opmerkingen die in de consultatie zijn gemaakt over omgevingsdocumenten zijn uiteraard wel betrokken bij de vormgeving van hoofdstuk 14 van dit besluit en de bijbehorende toelichting.