Aanhef

Richtlijn 2003/87/EG bevat regels over de wijze waarop de voorlopige kosteloze toewijzing van emissierechten moet plaatsvinden tussen 2021 en 2030.

Bij Besluit 2011/278/EU (2) heeft de Commissie een voor de hele Unie geldende overgangsregeling vastgesteld voor de geharmoniseerde kosteloze toewijzing van emissierechten overeenkomstig artikel 10 bis van Richtlijn 2003/87/EG. Omdat Richtlijn 2003/87/EG ingrijpend is gewijzigd bij Richtlijn (EU) 2018/410 van het Europees Parlement en de Raad (3) en omdat er duidelijkheid moet bestaan met betrekking tot de tussen 2021 en 2030 geldende regels, moet Besluit 2011/278/EU worden ingetrokken en vervangen.

Volgens artikel 10 bis, lid 1, van Richtlijn 2003/87/EG moeten de voor de hele Unie geldende en volledig geharmoniseerde overgangsmaatregelen voor de kosteloze toewijzing van emissierechten, voor zover mogelijk, ex-antebenchmarks bevatten die waarborgen dat de kosteloze toewijzing van emissierechten gebeurt op een wijze die de reductie van broeikasgasemissies en het gebruik van energie-efficiënte technieken stimuleert door rekening te houden met de meest efficiënte technieken, vervangingsproducten, alternatieve productieprocedés, hoogrenderende warmtekrachtkoppeling, energie-efficiënt hergebruik van afgassen, het gebruik van biomassa en het afvangen en de opslag van kooldioxide, indien de faciliteiten daarvoor beschikbaar zijn. Tegelijkertijd mogen deze maatregelen niet aanzetten tot een toename van de emissie. Ter vermindering van de stimulans voor het affakkelen van afgassen, anders dan voor veiligheidsaffakkeling, moet het aantal kosteloos toegewezen emissierechten voor de desbetreffende subinstallaties worden verminderd met de historische emissies uit afgefakkelde afgassen, met uitzondering van veiligheidsaffakkeling, en niet worden gebruikt voor de productie van meetbare warmte, niet-meetbare warmte of elektriciteit. Rekening houdend met de bijzondere behandeling die mogelijk is op grond van artikel 10 bis, lid 2, van Richtlijn 2003/87/EG, en om te voorzien in een overgangsperiode, zou deze vermindering evenwel pas vanaf 2026 van toepassing moeten zijn.

Met het oog op de verzameling van de gegevens op basis waarvan de 54 benchmarkwaarden voor kosteloze toewijzing tussen 2021 en 2030 zullen worden vastgesteld door middel van uitvoeringshandelingen die overeenkomstig artikel 10 bis, lid 2, van Richtlijn 2003/87/EG moeten worden vastgesteld, is het noodzakelijk om definities van de benchmarks te blijven geven, met inbegrip van de producten en bijbehorende processen, die afgezien van de juridische verduidelijkingen en taalkundige verbeteringen identiek zijn aan de definities die momenteel zijn opgenomen in bijlage I bij Besluit 2011/278/EU. Artikel 10 bis, lid 2, van Richtlijn 2003/87/EG bepaalt dat de uitvoeringshandelingen voor de 54 benchmarkwaarden voor kosteloze toewijzing tussen 2021 en 2030 moeten worden vastgesteld aan de hand van de uitgangspunten voor de bepaling van het jaarlijkse verminderingspercentage betreffende de actualisering van de benchmarkwaarde, zoals opgenomen in het op 27 april 2011 vastgestelde Besluit 2011/278/EU van de Commissie. Omwille van de duidelijkheid moeten deze uitgangspunten ook worden opgenomen in een bijlage bij deze verordening.

De vóór de toewijzingsperioden uitgevoerde gegevensverzameling is bedoeld om op installatieniveau het niveau van de kosteloze toewijzing te kunnen vaststellen alsook om gegevens te verstrekken ten behoeve van de uitvoeringshandelingen waarin de 54 benchmarkwaarden worden bepaald die tussen 2021 en 2030 zullen gelden. In artikel 11, lid 1, van Richtlijn 2003/87/EG is bepaald dat op subinstallatieniveau uitvoerige gegevens moeten worden verzameld.

Gezien het economisch belang van voorlopige kosteloze toewijzingen en de noodzaak van gelijke behandeling van exploitanten is het belangrijk dat de van exploitanten afkomstige gegevens, die worden gebruikt voor besluiten inzake toewijzingen en voor de uitvoeringshandelingen ter vaststelling van de 54 benchmarkwaarden voor kosteloze toewijzingen tussen 2021 en 2030, volledig en consistent zijn en blijk geven van de hoogst haalbare nauwkeurigheid. Met het oog daarop is controle door onafhankelijke verificateurs een belangrijke maatregel.

Het is de gezamenlijke verantwoordelijkheid van exploitanten en lidstaten om te voldoen aan de eis kwalitatief hoogwaardige gegevens te verzamelen en te zorgen voor samenhang met het monitoren en rapporteren van emissies binnen het toepassingsgebied van Richtlijn 2003/87/EG. Hiertoe moeten specifieke regels worden opgesteld voor het monitoren en rapporteren van activiteitsniveaus, energiestromen en emissies op subinstallatieniveau, waarbij naar behoren rekening moet worden gehouden met de desbetreffende bepalingen in Verordening (EU) nr. 601/2012 van de Commissie (4). De door het bedrijfsleven verstrekte en in overeenstemming met deze regels verzamelde gegevens moeten zo nauwkeurig mogelijk en van zo hoog mogelijke kwaliteit zijn en een afspiegeling vormen van de werkelijke exploitatie van de installaties, en naar behoren in aanmerking worden genomen waar het gaat om kosteloze toewijzing.

De exploitant van een installatie moet, zodra deze verordening van kracht wordt, beginnen met het monitoren van de gegevens die volgens bijlage IV zijn vereist om ervoor te zorgen dat de gegevens over het jaar 2019 kunnen worden verzameld overeenkomstig de bepalingen van deze verordening.

Om de complexiteit van de regels voor het monitoren en rapporteren van activiteitsniveaus, energiestromen en emissies op subinstallatieniveau te beperken, is het passend af te zien van een gefaseerde aanpak.

Om te zorgen voor vergelijkbare gegevens voor de uitvoeringshandelingen die bepalend zullen zijn voor de benchmarkwaarden voor kosteloze toewijzing tussen 2021 en 2030, is het noodzakelijk nadere regels vast te stellen voor het toekennen van de activiteitsniveaus, energiestromen en emissies aan subinstallaties, in overeenstemming met de richtsnoeren voor de toepassing van de benchmarkgegevensverzameling voor de periode 2013–2020.

Het monitoringmethodiekplan moet de aanwijzingen voor de exploitant op een logische en eenvoudige manier beschrijven, waarbij dubbel werk wordt voorkomen en rekening wordt gehouden met bestaande systemen die reeds in de installatie aanwezig zijn. Het monitoringmethodiekplan moet de monitoring van activiteitsniveaus, energiestromen en emissies op subinstallatieniveau omvatten en als uitgangspunt dienen voor zowel de verslagen met referentiegegevens als de jaarlijkse rapportage over het activiteitsniveau die nodig is voor het aanpassen van voorlopige kosteloze toewijzingen overeenkomstig artikel 10 bis, lid 20, van Richtlijn 2003/87/EG. De exploitant dient, waar mogelijk, gebruik te maken van synergieën met het overeenkomstig Verordening (EU) nr. 601/2012 goedgekeurde monitoringplan.

Het monitoringmethodiekplan moet door de bevoegde autoriteit worden goedgekeurd om te zorgen voor samenhang met de monitoringregels. Vanwege tijdgebrek is voor het verslag met referentiegegevens dat in 2019 moet worden ingediend, geen goedkeuring door de bevoegde autoriteit vereist. In dat geval moeten de verificateurs beoordelen of het monitoringmethodiekplan voldoet aan de eisen die in deze verordening worden beschreven. Met het oog op het beperken van de administratieve lasten hoeven enkel belangrijke wijzigingen in het monitoringmethodiekplan te worden goedgekeurd door de bevoegde autoriteit.

Om te zorgen voor samenhang tussen de verificatie van de jaarlijkse emissieverslagen zoals vereist op grond van Richtlijn 2003/87/EG en de verificatie van verslagen die worden ingediend met het oog op kosteloze toewijzing, alsook om synergiemogelijkheden te benutten, is het passend om gebruik te maken van het juridisch kader van maatregelen die zijn genomen overeenkomstig artikel 15 van Richtlijn 2003/87/EG.

Om de gegevensverzameling van exploitanten en de berekening van de door de lidstaten toe te wijzen emissierechten te vergemakkelijken, moeten de inputs, outputs en emissies van elke installatie worden toegewezen aan de subinstallaties. De exploitanten moeten ervoor zorgen dat de activiteitsniveaus, energiestromen en emissies correct worden toegekend aan de betrokken subinstallaties, met inachtneming van de rangorde en onderlinge uitsluitendheid van subinstallaties, en dat er geen overlappingen zijn tussen subinstallaties. Bij deze indeling moet in voorkomend geval rekening worden gehouden met de productie van producten in bedrijfstakken die worden geacht te zijn blootgesteld aan een CO₂-weglekrisico zoals bepaald overeenkomstig artikel 10 ter, lid 5, van Richtlijn 2003/87/EG.

De lidstaten dienen hun nationale uitvoeringsmaatregelen uiterlijk op 30 september 2019 in bij de Commissie. Om gelijke behandeling van installaties te bevorderen en om concurrentieverstoring te voorkomen, moeten deze indieningen alle installaties omvatten die overeenkomstig artikel 24 van Richtlijn 2003/87/EG onder de EU-regeling voor de emissiehandel (EU-ETS) zullen vallen, met name wanneer voor zulke installaties eerder toewijzingen met betrekking tot warmte hebben plaatsgevonden in de periode tussen 2013 en 2020.

Om concurrentieverstoring te vermijden en de goede werking van de koolstofmarkt te verzekeren, moeten exploitanten er bij de toewijzing aan individuele installaties zorg voor dragen dat geen dubbeltellingen van materialen of energiestromen en geen dubbele toewijzingen plaatsvinden. In dit verband moeten de exploitanten met name aandacht schenken aan gevallen waarin een gebenchmarkt product geproduceerd wordt in meerdere installaties, waarin meerdere gebenchmarkte producten geproduceerd worden in dezelfde installatie, en waarin tussenproducten worden uitgewisseld over installatiegrenzen heen. De lidstaten moeten de aanvragen hierop controleren.

Artikel 10 bis, lid 4, van Richtlijn 2003/87/EG voorziet in kosteloze toewijzingen voor stadsverwarming en hoogrenderende warmtekrachtkoppeling. Overeenkomstig artikel 10 ter, lid 4 van die richtlijn zal de CO₂-lekkagefactor die wordt toegepast op subinstallaties zonder CO₂-lekkage, met uitzondering van stadsverwarming, lineair afnemen van 30 % in 2026 naar 0 % in 2030, hetgeen op grond van artikel 30 van de richtlijn kan worden herbezien. Als gevolg van dit onderscheid tussen stadsverwarming en alle andere krachtens warmtebenchmark-subinstallaties in aanmerking komende warmte, moet een afzonderlijke warmte-subinstallatie voor stadsverwarming worden ingevoerd om een duidelijke aanpak te verschaffen in termen van formules en eisen inzake referentiegegevenssjablonen. Onder stadsverwarming moet ook meetbare warmte vallen die wordt gebruikt voor verwarming en koeling van gebouwen of locaties die niet onder de EU-ETS vallen, of voor de productie van warm water voor huishoudelijk gebruik.

Productbenchmarks moeten rekening houden met de efficiënte terugwinning van energie uit afgassen en de aan het gebruik daarvan verbonden emissies. Daarom moet voor de bepaling van de benchmarkwaarden voor producten die tijdens de productie afgassen produceren, in sterke mate rekening worden gehouden met het koolstofgehalte van die gassen. Als afgassen vanuit het productieproces worden geëxporteerd tot buiten de systeemgrenzen van de betreffende productbenchmark en worden verbrand voor de productie van warmte buiten de systeemgrenzen van een bepaald gebenchmarkt proces, moet rekening worden gehouden met hiermee samenhangende emissies door bijkomende emissierechten toe te wijzen op basis van de warmtebenchmark of brandstofbenchmark. In het kader van het algemene beginsel dat geen emissierechten kosteloos mogen worden toegewezen met betrekking tot de opwekking van elektriciteit om ongepaste concurrentieverstoring op de markten van de aan industriële installaties geleverde elektriciteit te vermijden, en rekening houdend met de inherente koolstofprijs in elektriciteit, is het gepast dat waar afgassen worden geëxporteerd vanuit het productieproces tot buiten de systeemgrenzen van de betrokken productbenchmark en worden verbrand voor de opwekking van elektriciteit, geen bijkomende rechten worden toegewezen boven op het aandeel van het koolstofgehalte van de afgassen zoals verrekend in de betrokken productbenchmark.

Als er geen informatie beschikbaar is over de samenstelling van de betreffende gasstromen, worden, om concurrentieverstoring te voorkomen en het gebruik van afgassen te bevorderen, CO₂-emissies die zich buiten de systeemgrenzen van de betrokken productbenchmark-subinstallatie voordoen en ontstaan door reductie van metaaloxiden of soortgelijke processen, slechts gedeeltelijk toegewezen aan procesemissies-subinstallaties indien zij niet worden uitgestoten als gevolg van het gebruik van afgassen.

Indirecte emissies verbonden met de productie van elektriciteit, zijn in aanmerking genomen voor de bepaling van de benchmarkwaarden in Besluit 2011/278/EU, op basis van het feit dat de directe emissies en de indirecte emissies van elektriciteitsproductie tot op zekere hoogte onderling verwisselbaar zijn. Als die benchmarks van toepassing zijn, moeten de indirecte emissies van een installatie nog steeds in mindering worden gebracht door toepassing van de standaardemissiefactor die ook wordt gebruikt voor het schatten van de blootstelling van de sector aan mogelijke CO₂-lekkage zoals bepaald overeenkomstig artikel 10 ter, lid 5, van Richtlijn 2003/87/EG. De betrokken bepalingen moeten regelmatig worden geëvalueerd, onder meer met het oog op verbetering voor wat betreft de gelijke behandeling van activiteiten die hetzelfde product produceren en voor het bijwerken van het referentiejaar 2015 voor voorlopige kosteloze toewijzingen tussen 2026 en 2030.

Waar meetbare warmte wordt uitgewisseld tussen twee of meer installaties, moet de kosteloze toewijzing van emissierechten worden gebaseerd op het warmteverbruik van een installatie en moet rekening worden gehouden met het CO₂-weglekrisico, voor zover van toepassing. Om te verzekeren dat het aantal kosteloos toe te wijzen emissierechten onafhankelijk is van de warmteleveringsstructuur, moeten emissierechten derhalve worden toegewezen aan de warmteverbruiker.

De hoeveelheid emissierechten die kosteloos wordt toegewezen aan gevestigde installaties, moet gebaseerd zijn op historische activiteitsgegevens. De historische activiteitsniveaus moeten worden gebaseerd op het rekenkundige gemiddelde van de activiteit tijdens de referentieperioden. De referentieperioden zijn lang genoeg om als representatief te kunnen worden beschouwd voor de toewijzingsperioden, die tevens vijf kalenderjaren bedragen. De activiteitsniveaus voor nieuwkomers, die zijn gedefinieerd in artikel 3, onder h), van Richtlijn 2003/87/EG, moeten worden vastgesteld op basis van het eerste kalenderjaar van exploitatie na het jaar van aanvang van normale werking, aangezien het activiteitsniveau dat over een heel jaar wordt gerapporteerd als representatiever wordt gezien dan een waarde voor het eerste exploitatiejaar, dat mogelijk slechts een korte periode beslaat. In vergelijking met de toewijzingsperiode 2013–2020 is er, als gevolg van de invoering van toewijzingsaanpassingen overeenkomstig artikel 10 bis, lid 20, van Richtlijn 2003/87/EG, geen noodzaak om het concept van ‘aanzienlijke capaciteitswijziging’ te handhaven.

Om te verzekeren dat de EU-ETS op termijn tot reducties zal leiden, voorziet Richtlijn 2003/87/EG in een lineaire verlaging van de hoeveelheid rechten in de hele Unie. Wat elektriciteitsopwekkers betreft, wordt overeenkomstig artikel 10 bis, lid 4, van die richtlijn een lineaire verminderingsfactor toegepast, waarbij 2013 als referentiejaar wordt gebruikt tenzij de uniforme transsectorale correctiefactor van toepassing is. De waarde van de lineaire verminderingsfactor wordt vanaf 2021 jaarlijks met 2,2 % verhoogd.

Voor nieuwkomers wordt de lineaire verminderingsfactor toegepast met als referentiejaar het eerste jaar van de desbetreffende toewijzingsperiode.

De uniforme transsectorale correctiefactor die in elk jaar van de periode van 2021 tot 2025 en van 2026 tot 2030 van toepassing is op installaties die niet geïdentificeerd zijn als elektriciteitsopwekkers en die geen nieuwkomers zijn overeenkomstig artikel 10 bis, lid 5, van Richtlijn 2003/87/EG, moet worden bepaald op basis van de voorlopige jaarlijkse hoeveelheid kosteloos toegewezen emissierechten voor beide toewijzingsperioden, berekend voor deze installaties in overeenstemming met deze verordening, uitgezonderd de installaties die door de lidstaten worden uitgesloten van de EU-ETS op basis van artikel 27 of 27 bis van die richtlijn. De hieruit voortvloeiende hoeveelheid kosteloos toegewezen emissierechten voor elk jaar van de twee perioden moet vergeleken worden met de jaarlijkse hoeveelheid rechten die voor installaties wordt berekend in overeenstemming met artikel 10 bis, lid 5, en artikel 10 bis, lid 5 bis, van Richtlijn 2003/87/EG, waarbij rekening wordt gehouden met het relevante aandeel van de jaarlijkse totale hoeveelheid in de hele Unie, als bepaald op grond van artikel 9 van deze richtlijn en de relevante hoeveelheid emissies die enkel zijn opgenomen in de EU-ETS van 2021 tot 2025 of van 2026 tot 2030, al naargelang hetgeen van toepassing is.

Wanneer een exploitant aanspraak maakt op kosteloze toewijzing, staat het hem op ieder moment van de desbetreffende toewijzingsperiode vrij geheel of gedeeltelijk afstand te doen van de toewijzing door een aanvraag bij de betrokken bevoegde autoriteit in te dienen. Omwille van de zekerheid en voorspelbaarheid hebben exploitanten niet het recht een dergelijke aanvraag voor dezelfde toewijzingsperiode in te trekken. Exploitanten die afstand hebben gedaan van hun toewijzing, moeten de vereiste gegevens blijven monitoren en rapporteren zodat zij in de volgende toewijzingsperiode aanspraak kunnen maken op kosteloze toewijzing. Tevens moeten zij de emissies jaarlijks blijven monitoren en rapporteren en de betreffende hoeveelheid toewijzingen inleveren.

Om te zorgen voor gelijke behandeling van installaties, moeten regels inzake fusies en splitsingen van installaties worden vastgesteld.

Om de gegevensverzameling van exploitanten en de berekening van de door de lidstaten toe te wijzen emissierechten met betrekking tot nieuwkomers te vergemakkelijken, moeten voor dergelijke installaties toepassingsvoorschriften worden opgesteld.

Om te verzekeren dat geen emissierechten kosteloos worden toegewezen aan een installatie die buiten gebruik is, is het noodzakelijk te bepalen onder welke voorwaarden een installatie wordt geacht haar activiteiten te hebben stopgezet.

Artikel 191, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie bepaalt dat het beleid van de Unie op milieugebied berust op het beginsel dat de vervuiler betaalt en op basis daarvan voorziet Richtlijn 2003/87/EG op termijn in een overgang naar volledige veiling. Zolang andere grote economieën geen vergelijkbare maatregelen inzake klimaatbeleid nemen, is het tijdelijk uitstellen van een volledige veiling gerechtvaardigd ter voorkoming van CO₂-lekkage en is gerichte kosteloze toewijzing van emissierechten aan de industrie gerechtvaardigd ter vermindering van het reële risico op een stijging van de broeikasgasemissies in derde landen waar voor de industrie geen vergelijkbare koolstofbeperkingen gelden. Voorts moeten de regels voor kosteloze toewijzing, stimulansen voor emissiereducties bevatten in overeenstemming met de verbintenis van de Unie om in 2030 de totale uitstoot van broeikasgassen met ten minste 40 % verminderd te hebben ten opzichte van het peiljaar 1990. Stimulansen voor emissiereductie voor activiteiten waarbij hetzelfde product wordt geproduceerd, moeten worden versterkt.

In overeenstemming met de praktijk van de Commissie om deskundigen te raadplegen bij de voorbereiding van gedelegeerde handelingen, is de deskundigengroep inzake klimaatverandering van de Commissie, bestaande uit deskundigen van de lidstaten, het bedrijfsleven en andere relevante organisaties, met inbegrip van het maatschappelijk middenveld, geraadpleegd over documenten, waarna de groep opmerkingen heeft gemaakt en suggesties heeft gedaan over verschillende elementen van het voorstel, en drie keer bijeengekomen is tussen mei en juli 2018.

Deze verordening moet met spoed in werking treden aangezien exploitanten op grond van artikel 10 bis, lid 1, van Richtlijn 2003/87/EG vanaf april of mei 2019 moeten voldoen aan de regels van de verordening inzake referentiegegevensrapportage,