Aanhef

In artikel 2, onder b), van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (‘Euratom-Verdrag’) is bepaald dat er uniforme veiligheidsnormen voor de bescherming van de gezondheid van werknemers en de bevolking moeten worden vastgesteld.

In artikel 30 van het Euratom-Verdrag is bepaald dat basisnormen moeten worden vastgesteld voor de bescherming van de gezondheid van werknemers en de bevolking tegen de aan ioniserende straling verbonden gevaren.

Overeenkomstig artikel 37 van het Euratom-Verdrag zijn lidstaten ertoe gehouden om aan de Commissie algemene gegevens te verstrekken van elk plan voor de lozing van radioactieve afvalstoffen.

Bij Richtlijn 96/29/Euratom van de Raad (3) zijn basisnormen vastgesteld voor de bescherming van de gezondheid van de bevolking en de werknemers tegen de aan ioniserende straling gebonden gevaren. De richtlijn is aangevuld met meer specifieke wetgeving.

Zoals in de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie wordt erkend, vormen de bepalingen van hoofdstuk 3 van het Euratom-Verdrag, met betrekking tot gezondheid en veiligheid, een samenhangend geheel, waarbij de Commissie vrij ruime bevoegdheden worden toegekend met het oog op de bescherming van de bevolking en het milieu tegen de gevaren van radioactieve besmetting (4).

Bij Beschikking 87/600/Euratomvan de Raad van 14 december 1987 inzake communautaire regelingen voor snelle uitwisseling van informatie in geval van stralingsgevaar (5) is een kader vastgesteld voor de kennisgeving en de verstrekking van informatie die door de lidstaten kan worden gebruikt om de bevolking in geval van noodsituaties met stralingsgevaar te beschermen. Bij Richtlijn 89/618/Euratom van de Raad van 27 november 1989 betreffende de informatie van de bevolking over de bij stralingsgevaar toepasselijke maatregelen ter bescherming van de gezondheid en over de alsdan te volgen gedragslijn (6) zijn aan de lidstaten verplichtingen opgelegd voor informatieverstrekking aan de bevolking bij eventueel stralingsgevaar.

Richtlijn 2003/122/Euratom van de Raad (7) regelt de controle op hoogactieve ingekapselde radioactieve bronnen en weesbronnen, met inbegrip van afgedankte bronnen. Overeenkomstig het Gezamenlijk Verdrag inzake de veiligheid van het beheer van bestraalde splijtstof en inzake de veiligheid van het beheer van radioactief afval (‘het Gezamenlijk Verdrag’), en de gedragscode van de Internationale Organisatie voor Atoomenergie (IAEA) voor de veiligheid en beveiliging van radioactieve bronnen, alsmede bestaande praktijken in de industrie, kunnen afgedankte ingekapselde bronnen hergebruikt, gerecycled of verwijderd worden. In vele gevallen moet hiervoor de bron of de apparatuur die de bron bevat, naar een leverancier of fabrikant worden teruggebracht met het oog op herkwalificatie of verwerking.

Richtlijn 2006/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 betreffende het beheer van afval van winningsindustrieën (8) heeft betrekking op het beheer van afval van winningsindustrieën dat radioactief kan zijn, maar niet op aspecten die specifiek zijn voor radioactiviteit, aangezien die in het Euratom-Verdrag worden behandeld.

Bij Richtlijn 2006/117/Euratom van de Raad (9) wordt een systeem voor de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (‘communautair systeem’) ingevoerd voor toezicht en controle op grensoverschrijdende overbrenging van radioactieve afvalstoffen en bestraalde splijtstof. Deze richtlijn werd aangevuld met Aanbeveling 2008/956/Euratom van de Commissie van 4 december 2008 betreffende de criteria voor de uitvoer van radioactieve afvalstoffen en bestraalde splijtstof naar derde landen (10).

Richtlijn 2009/71/Euratom van de Raad van 25 juni 2009 tot vaststelling van een communautair kader voor de nucleaire veiligheid van kerninstallaties (11) legt de verplichtingen op aan de lidstaten om een nationaal kader voor nucleaire veiligheid te ontwikkelen en te onderhouden. Hoewel deze richtlijn in hoofdzaak betrekking heeft op de nucleaire veiligheid van kerninstallaties, wordt hierin ook gesteld dat het van belang is om te zorgen voor een veilig beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval, ook in opslag- en bergingsfaciliteiten. Deze faciliteiten, die zowel in Richtlijn 2009/71/Euratom als in onderhavige richtlijn aan bod komen, mogen derhalve niet aan onevenredige of onnodige verplichtingen worden onderworpen, vooral niet wat rapportagebepalingen betreft.

Richtlijn 2003/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 mei 2003 tot voorziening in inspraak van het publiek in de opstelling van bepaalde plannen en programma's betreffende het milieu (12) is van toepassing op bepaalde plannen en programma's die door Richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's (13) worden bestreken.

Aanbeveling 2006/851/Euratom van de Commissie van 24 oktober 2006 betreffende het beheer van de financiële middelen voor de ontmanteling van nucleaire installaties en de verwerking van verbruikte splijtstof en radioactief afval (14) richt zich op passende financiering, financiële zekerheid en transparantie, om ervoor te zorgen dat de fondsen uitsluitend voor de desbetreffende doeleinden worden aangewend.

Gelet op de bijzondere voorwaarden voor de toetreding tot de Europese Unie van Litouwen, Slowakije en Bulgarije, waar een aantal kerncentrales vroegtijdig gesloten is, heeft onder andere de Gemeenschap financiële middelen verzameld en heeft zij onder bepaalde voorwaarden financiële steun verstrekt voor verschillende ontmantelingsprojecten, onder meer wat betreft het beheer van radioactief afval en verbruikte splijtstof.

Het Gezamenlijk Verdrag, dat onder de auspiciën van de IAEA tot stand is gekomen, is een document waarmee ernaar wordt gestreefd om door middel van een verbetering van de nationale maatregelen en de internationale samenwerking wereldwijd een hoog niveau van veiligheid op het gebied van het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval te bereiken en te handhaven.

Bepaalde lidstaten hebben reeds deelgenomen, en zijn van plan verder deel te nemen, aan het Amerikaans-Russische programma, genaamd het wereldwijde initiatief tot dreigingsvermindering, door verbruikte splijtstof uit onderzoeksreactoren naar de Verenigde Staten van Amerika en naar de Russische Federatie over te brengen.

In 2006 heeft de IAEA de structuur van de normen gemoderniseerd en de fundamentele veiligheidsbeginselen gepubliceerd die werden onderschreven door de Gemeenschap, OESO/NEA en andere internationale organisaties. De toepassing van de fundamentele veiligheidsbeginselen zal de toepassing van internationale veiligheidsnormen mogelijk maken en moet ertoe leiden dat de maatregelen van de verschillende landen beter op elkaar aansluiten.

Naar aanleiding van het verzoek van de Raad om in de Europese Unie een groep op hoog niveau op te richten, zoals vervat in zijn conclusies van 8 mei 2007 over nucleaire veiligheid en het veilige beheer van verbruikte nucleaire splijtstof en radioactief afval, is bij Beschikking 2007/530/Euratom van de Commissie van 17 juli 2007 tot instelling van de Europese groep op hoog niveau voor nucleaire veiligheid en afvalbeheer (15) de Groep Europese Regelgevers op het gebied van nucleaire veiligheid (ENSREG) opgericht, teneinde bij te dragen tot de verwezenlijking van de communautaire doelstellingen op het gebied van het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval. De conclusies en aanbevelingen van de ENSREG zijn vervat in de Resolutie van de Raad van 16 december 2008 inzake het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval en in de conclusies van de Raad van 10 november 2009 over het verslag van de ENSREG.

Het Europees Parlement heeft op 10 mei 2007 een resolutie aangenomen ter evaluatie van 50 jaar Europese kernenergie in het kader van Euratom, waarin het heeft gepleit voor geharmoniseerde normen voor het beheer van radioactief afval en heeft de Commissie verzocht om de desbetreffende ontwerpen van zijn wetgevingsvoorstel te herzien en om een nieuw voorstel voor een richtlijn inzake het beheer van radioactief afval in te dienen.

Het staat de lidstaten weliswaar vrij om hun eigen energiemix vast te stellen, doch alle lidstaten produceren radioactief afval, door de opwekking van energie, tijdens activiteiten op het gebied van de industrie, landbouw, geneeskunde of onderzoek, bij de ontmanteling van nucleaire installaties of tijdens herstellingen en interventies.

De werking van kernreactoren brengt verbruikte splijtstof voort. Iedere lidstaat is vrij om zijn eigen beleid inzake de splijtstofcyclus te bepalen. De verbruikte splijtstof kan worden beschouwd hetzij als een waardevolle bron die kan worden opgewerkt, hetzij als radioactief afval dat bestemd is voor directe berging. Ongeacht de gekozen optie moet er worden nagedacht over de berging van het hoogactieve afval dat bij de opwerking vrijkomt, of van de verbruikte splijtstof die als afval wordt beschouwd.

Radioactief afval, met inbegrip van verbruikte splijtstof die als afval wordt beschouwd, vergt langdurige inkapseling en isolatie van de mens en het levend milieu. De specifieke aard ervan, namelijk dat het radionucliden bevat, vereist dat er maatregelen worden genomen om de gezondheid van mens en milieu te beschermen tegen de gevaren van ioniserende straling, inclusief berging in aangepaste faciliteiten als eindpunt. Opslag van radioactief afval, inclusief opslag op lange termijn, is een tijdelijke oplossing die geen alternatief vormt voor berging.

Deze regelingen moeten worden ondersteund door een nationaal systeem voor de indeling van radioactieve afvalstoffen, waarbij ten volle rekening wordt gehouden met de specifieke soorten radioactieve afvalstoffen en de kenmerken daarvan.

Het typische concept voor de berging van laag- en middelactief afval is ondiepe berging. Algemeen wordt in technische zin aanvaard dat diepe geologische berging op dit ogenblik de meest veilige en duurzame keuze is als eindpunt voor het beheer van hoogactief afval en van als afval beschouwde verbruikte splijtstof. De lidstaten blijven verantwoordelijk voor hun eigen beleid inzake het beheer van hun verbruikte splijtstof en laag-, middel- of hoogradioactief afval en moeten in hun nationale beleid het plannen en uitvoeren van opties voor berging opnemen. Aangezien de uitvoering en ontwikkeling van een bergingsfaciliteit zich over verschillende decennia zal afspelen, wordt in vele programma's onderkend dat flexibiliteit en aanpasbaarheid noodzakelijk zijn, om bijvoorbeeld nieuwe kennis over locatiekenmerken of eventuele ontwikkelingen op het gebied van bergingssystemen te integreren. De werkzaamheden in het kader van het Technologisch platform Implementatie van geologische berging van radioactief afval (IGD-TP) zouden de toegang tot expertise en technologie in dit verband kunnen vergemakkelijken. Daarom kunnen begrippen als omkeerbaarheid en terugneembaarheid als leidraad fungeren bij de technische ontwikkeling van bergingssystemen. Deze criteria voor ontwerp en werking mogen evenwel niet in de plaats komen van degelijk ontworpen bergingsfaciliteiten waarvan de sluiting verdedigbaar is. Aangezien het beheer van radioactief afval en verbruikte splijtsof gebaseerd is op de stand van de wetenschap en de techniek, moet er een compromis worden gevonden.

Iedere lidstaat heeft de ethische plicht ervoor te zorgen dat toekomstige generaties geen onnodige last ondervinden van de verbruikte splijtstof en het radioactief afval noch van het radioactief afval dat de ontmanteling van bestaande kerninstallaties naar verwachting zal meebrengen. Door deze richtlijn uit te voeren, zullen de lidstaten hebben aangetoond dat zij redelijke stappen hebben gezet om de verwezenlijking van deze doelstelling te garanderen.

De eindverantwoordelijkheid van de lidstaten voor de veiligheid van het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval is een fundamenteel beginsel dat in het Gezamenlijk Verdrag wordt bevestigd. Het beginsel nationale verantwoordelijkheid, en het beginsel dat de veiligheid van het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval een hoofdverantwoordelijkheid van de vergunninghouder is, onder het toezicht van de nationale bevoegde regelgevende autoriteit, moeten worden versterkt, en de rol en de onafhankelijkheid van de bevoegde regelgevende autoriteit moeten door deze richtlijn aan kracht winnen.

Er wordt van uitgegaan dat wanneer een bevoegde regelgevende autoriteit radioactieve bronnen gebruikt voor zijn regulerende taken, zulks zijn onafhankelijkheid niet aantast.

De lidstaten moeten ervoor zorgen dat er voor het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval voldoende financiering beschikbaar is.

De lidstaten moeten een nationaal programma uitwerken om ervoor te zorgen dat de politieke beslissingen worden omgezet in duidelijke bepalingen die borg staan voor de tijdige uitvoering van alle stappen inzake het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval, van productie tot berging. Het nationale programma kan een referentiedocument of reeks van documenten zijn.

Er wordt van uitgegaan dat de nationale regelingen voor een veilig beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval zullen worden uitgevoerd in een of andere vorm van een juridisch, regelgevend of organisatorisch instrument, waarvan de keuze een bevoegdheid van de lidstaten is.

De verschillende stappen bij het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval hangen nauw met elkaar samen. Beslissingen die voor één bepaalde stap worden genomen, kunnen invloed hebben op een volgende stap. Met die onderlinge verwevenheid moet bij de ontwikkeling van nationale programma's rekening worden gehouden.

Transparantie is belangrijk bij het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval. Daarom moet voor een doeltreffende voorlichting van het publiek worden gezorgd en moeten alle betrokken belanghebbenden, onder meer lokale overheden en het publiek, de kans krijgen om, overeenkomstig nationale en internationale verplichtingen, deel te nemen aan het besluitvormingsproces.

Samenwerking tussen lidstaten en op internationaal niveau kan zorgen voor toegang tot expertise en technologie waardoor besluitvorming kan worden vergemakkelijkt en versneld.

Een aantal lidstaten is van mening dat het delen van faciliteiten voor het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval, met inbegrip van bergingsfaciliteiten, een mogelijk positieve, veilige en kosteneffectieve optie is wanneer die op een akkoord tussen de betrokken lidstaten is gebaseerd.

De documentatie met betrekking tot het besluitvormingsproces op veiligheidsgebied moet in verhouding staan tot de risiconiveaus (graduele aanpak) en moet de basis vormen voor besluiten in verband met het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval. Zij moet het mogelijk maken om domeinen te identificeren waarover onzekerheid bestaat en waaraan in een veiligheidsbeoordeling bijzondere aandacht moet worden besteed. De besluiten op veiligheidsgebied moeten gebaseerd zijn op het resultaat van een veiligheidsbeoordeling en op informatie over de degelijkheid en betrouwbaarheid van die beoordeling en de veronderstellingen die daarin zijn gemaakt. Daarom moet het besluitvormingsproces gebaseerd zijn op een geheel van argumenten en bewijzen waarmee wordt gepoogd aan te tonen dat voor een faciliteit of activiteit in verband met het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval, aan de vereiste veiligheidsnorm wordt voldaan. In het specifieke geval van een bergingsfaciliteit dient de documentatie een beter inzicht te verschaffen in die aspecten die een invloed hebben op de veiligheid van het bergingssysteem, inclusief natuurlijke (geologische) en kunstmatige barrières, en in de ontwikkeling van dat bergingssysteem op termijn.

Een lidstaat die geen verbruikte splijtstof bezit, die niet in de onmiddellijke toekomst zal bezitten en thans of in de toekomst geen activiteiten in verband met verbruikte splijtstof zal verrichten, zou onevenredige en onnodige verplichtingen worden opgelegd indien hij de bepalingen met betrekking tot verbruikte splijtsof van deze richtlijn zou moeten omzetten en uitvoeren. Zolang deze lidstaten geen besluit hebben genomen om enige activiteit met betrekking tot nucleaire brandstof te ontwikkelen, moeten deze lidstaten derhalve worden vrijgesteld van de verplichting om de bepalingen van deze richtlijn inzake verbruikte splijtstof om te zetten en uit te voeren.

Een Verdrag tussen de regering van de Republiek Slovenië en de regering van de Republiek Kroatië inzake de regeling van de status en andere juridische betrekkingen inzake de investering in en het gebruik en de ontmanteling van de kerncentrale van Krško regelt de gezamenlijke eigendom van een kerncentrale. Dat verdrag voorziet in een gedeelde verantwoordelijkheid voor het beheer en de berging van radioactief afval en verbruikte splijtstof. Daarom in een afwijking van een aantal bepalingen van onderhavige richtlijn worden voorzien teneinde de volledige toepassing van dit bilaterale verdrag niet te beletten.

Hoewel in het nationale kader rekening moet worden gehouden met radiologische en niet-radiologische risico's die inherent zijn aan verbruikte splijtstof en radioactief afval, slaat deze richtlijn niet op niet-radiologische gevaren; die vallen onder het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

Bij het onderhouden en het verder ontwikkelen van competenties en vaardigheden op het gebied van het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval, wat een essentieel element is om een hoog veiligheidsniveau te kunnen waarborgen, moet worden uitgegaan van leren uit operationele ervaring.

Wetenschappelijk onderzoek en technologische ontwikkeling, ondersteund door technische samenwerking tussen alle actoren, kan de weg openen voor een veiliger beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval, en kan bijdragen tot een beperking van het radiotoxiciteitsrisico van hoogradioactief aval.

Collegiale toetsing kan een uitstekend middel zijn om in de Europese Unie vertrouwen te scheppen in het beheer van radioactief afval en verbruikte splijtstof. Op die manier kan ervaring worden opgedaan en uitgewisseld, en kunnen strikte normen worden gewaarborgd,