Tekst

Sinds medio 2007 is het functioneren van de wholesalekredietmarkten ernstig verstoord. Het gevolg daarvan is, dat de liquiditeit in de banksector is opgedroogd en dat de banken weigerachtig zijn om elkaar en de ruimere economie krediet te verlenen. Daar de kredietmarkten de voorbije achttien maanden nog ernstiger verstoord zijn geraakt, is de financiële crisis verhevigd en is de wereldeconomie in een zware recessie terechtgekomen.

Een uitweg uit de financiële crisis en een herstel van de wereldeconomie is moeilijk denkbaar zonder dat stabiliteit in de banksector en het ruimere financiële bestel is verzekerd. Alleen dan zal het vertrouwen bij beleggers terugkeren en zullen banken hun normale kredietverschaffing hervatten. Daarom hebben de lidstaten maatregelen uitgewerkt om de stabiliteit van hun banksector te ondersteunen en de kredietverschaffing te stutten, met name door met overheidsmiddelen nieuw kapitaal te injecteren en door overheidsgaranties af te geven voor bankkredieten. Deze maatregelen zijn in oktober 2008 aangekondigd en zijn de afgelopen maanden geleidelijk aan ten uitvoer gelegd.

Recent hebben verscheidene lidstaten het voornemen kenbaar gemaakt om hun bestaande steunmaatregelen aan te vullen met een of andere vorm van ondersteuning voor bankactiva die aan een bijzondere waardevermindering onderhevig zijn. Deze aankondiging, die samenviel met een vergelijkbaar initiatief in de Verenigde Staten, heeft binnen de Gemeenschap een ruimer debat uitgelokt over het nut van activaondersteuning als een maatregel waarmee de overheid banken kan steunen. In het kader van die discussie heeft de Commissie, in samenspraak met de Europese Centrale Bank (ECB), deze mededeling opgesteld, die voortbouwt op de aanbevelingen die op 5 februari 2009 door het Eurosysteem zijn bekendgemaakt (zie bijlage I).

Deze mededeling gaat vooral in op de punten waarmee de lidstaten rekening moeten houden wanneer zij maatregelen voor activaondersteuning overwegen, uitwerken en ten uitvoer leggen. Op een meer algemeen niveau betreffen deze punten onder meer de redenen voor activaondersteuning als een maatregel die de financiële stabiliteit moet veiligstellen en kredietverschaffing door banken moet ondersteunen, de aandachtspunten op langere termijn, zoals de levensvatbaarheid van de banksector en de budgettaire houdbaarheid, waarmee rekening moet worden gehouden wanneer maatregelen inzake activaondersteuning worden overwogen, en de behoefte aan een gemeenschappelijke en gecoördineerde communautaire aanpak van activaondersteuning, met name om een gelijk speelveld te garanderen. In het kader van een dergelijke communautaire benadering biedt deze mededeling ook meer specifieke richtsnoeren ten aanzien van de toepassing van de staatssteunregels op activaondersteuning, waarbij de klemtoon ligt op thema's zoals:

De onmiddellijke doelstellingen van de in oktober 2008 door de lidstaten aangekondigde reddingspakketten waren het veiligstellen van de financiële stabiliteit en de ondersteuning van de kredietverschaffing aan de reële economie. Het is nog te vroeg om definitieve conclusies te trekken over de doeltreffendheid van deze pakketten, maar het staat vast dat zij het risico op een totale ineenstorting van het financiële systeem hebben afgewend, en het functioneren van belangrijke interbancaire markten hebben ondersteund. Daartegenover staat, dat de kredietverschaffing aan de reële economie zich sinds de aankondiging van die reddingspakketten ongunstig heeft ontwikkeld, zoals blijkt uit recente statistische gegevens die een scherpe vertraging in de kredietgroei te zien geven (1). In vele lidstaten komen er steeds meer berichten, dat de ondernemingen geen toegang tot bankkredieten hebben en het ziet er naar uit, dat de kredietschaarste verder gaat dan conjuncturele overwegingen rechtvaardigen.

Een van de belangrijkste redenen voor deze ontoereikende kredietstroom blijkt de onzekerheid te zijn ten aanzien van de waardering en de locatie van aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa, een bron van problemen in de banksector sinds de crisis is uitgebroken. De onzekerheid over de waardering van activa is niet alleen het vertrouwen in de banksector blijven aantasten, maar heeft ook de gevolgen verzwakt van de steunmaatregelen van de overheid die in oktober 2008 zijn overeengekomen. Zo heeft de herkapitalisatie van de banken voor een buffer gezorgd tegen toekomstige verliezen als gevolg van bijzondere waardevermindering van activa, maar een groot deel van de aldus verschafte kapitaalbuffer is door de banken gebruikt om voorzieningen aan te leggen tegen toekomstige bijzondere waardeverminderingsverliezen van activa. De banken hebben al maatregelen genomen om het probleem van aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa aan te pakken. Zij hebben niet alleen aanzienlijke afschrijvingen op de waarde van de activa geboekt (2), maar ook stappen gezet om de resterende verliezen te beperken door activa op hun balansen te herindelen. Voorts hebben zij geleidelijk extra kapitaal opzijgezet om hun solvabiliteitspositie te versterken. Toch is het probleem niet afdoende opgelost en lijkt de onverwacht diepe economische neergang er nu op te wijzen dat de kredietkwaliteit van bankactiva verder en ingrijpender verslechtert.

De ondersteuning van activa zou het probleem van de onzekerheid over de kwaliteit van de bankbalansen rechtstreeks aanpakken en zo het vertrouwen in de sector helpen te herstellen. Deze maatregel zou ook het risico kunnen helpen te voorkomen, dat tot nieuwe herkapitalisatierondes van banken moet worden overgegaan naarmate de omvang van de bijzondere waardevermindering van activa toeneemt als gevolg van een verslechterende toestand van de reële economie. Om die reden overwegen verscheiden lidstaten ernstig een ondersteuning voor bankactiva die aan een bijzondere waardevermindering onderhevig zijn, als aanvulling op andere maatregelen voor de tenuitvoerlegging van de strategie die in oktober 2008 door de staatshoofden en regeringsleiders is overeengekomen.

De maatregelen inzake activaondersteuning moeten zodanig worden ontworpen en ten uitvoer gelegd, dat daarmee de onmiddellijke doelstellingen, het veiligstellen van de financiële stabiliteit en de ondersteuning van de kredietverschaffing door de banken, op de meest doelmatige wijze worden bereikt. Een belangrijk punt in dit verband is dat moet worden gegarandeerd, dat voldoende banken aan de maatregelen inzake activaondersteuning deelnemen door passende vergoedingen en voorwaarden vast te stellen en desnoods door verplichte deelneming. Toch mag bij het ontwerp en de tenuitvoerlegging van de maatregelen inzake activaondersteuning de nadruk niet alleen op deze onmiddellijke doelstellingen liggen, maar is het van essentieel belang dat ook met aandachtspunten op langere termijn rekening wordt gehouden.

Wanneer de maatregelen inzake activaondersteuning niet zodanig ten uitvoer worden gelegd, dat het risico op ernstige mededingingvervalsingen tussen banken (zowel op nationaal als op grensoverschrijdend niveau) wordt ingeperkt en de staatssteunregels van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap in acht worden genomen, waaronder begrepen zo nodig herstructureringen van de begunstigde banken, zal de communautaire banksector structureel verzwakt uit de crisis komen, met alle negatieve gevolgen van dien voor het productiepotentieel van de algemene economie. Voorts zou dit kunnen leiden tot een herhaalde behoefte aan overheidsinterventie in deze sector, hetgeen een steeds zwaardere belasting voor de overheidsfinanciën zou betekenen. Deze risico's zijn ernstig, gezien de waarschijnlijke omvang van de blootstelling van de Staat. Om het risico van dergelijke schade op langere termijn te beperken, dient overheidsinterventie in de banksector doelgericht te zijn en te worden geflankeerd door garanties op gedragsgebied die de prikkels voor de banken afstemmen op de doelstellingen van het overheidsbeleid. De maatregelen inzake activaondersteuning dienen deel uit te maken van een algehele inspanning om de levensvatbaarheid van de banksector te herstellen, op basis van een noodzakelijke herstructurering. De noodzaak van een herstructurering in de banksector als tegenprestatie voor overheidssteun wordt hierna in de delen 5 en 6 nader besproken in het kader van de staatssteunregels.

Bij het ontwerp en de tenuitvoerlegging van de maatregelen inzake activaondersteuning, is het ook van essentieel belang dat de lidstaten rekening houden met de begrotingscontext. Ramingen van de verwachte totale afschrijvingen op activa wijzen erop, dat de daadwerkelijke en/of voorwaardelijke begrotingskosten aanmerkelijk kunnen zijn, zowel in absolute termen als in verhouding tot het bruto binnenlands product (bbp) van de lidstaten. Overheidssteun door middel van activaondersteuning (en andere maatregelen) mag niet op dusdanige schaal gebeuren, dat hierdoor bezorgdheid gaat ontstaan met betrekking tot de houdbaarheid van de overheidsfinanciën, zoals een te hoge schuldenlast of financieringsproblemen. Deze overwegingen zijn van bijzonder belang in de huidige situatie van oplopende begrotingstekorten, een stijgende overheidsschuld en uitdagingen die aan de uitgifte van overheidsobligaties zijn verbonden.

Meer specifiek zal de nationale begrotingssituatie een belangrijke factor zijn bij de keuze van de regeling voor het beheer van de ondersteunde activa: opkopen van de activa, verzekeren van de activa, ruilen van de activa of een combinatie van deze opties (3). De gevolgen van de verschillende benaderingen van activaondersteuning voor de budgettaire geloofwaardigheid mogen niet al te sterk verschillen, omdat de financiële markten de potentiële verliezen waarschijnlijk op een zelfde wijze zullen verdisconteren (4). Niettemin zou een aanpak waarbij de aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa gewoon moeten worden opgekocht, een directere invloed hebben op de begrotingsratio's en de overheidsfinanciering. Hoewel iedere lidstaat verantwoordelijk is voor de regeling die hij kiest om de aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa te beheren, kunnen ook gemengde benaderingen worden overwogen, waarbij de probleemactiva van de balans van de banken worden afgevoerd en worden ondergebracht in een afzonderlijke entiteit (al dan niet binnen de bank), die op een bepaalde wijze een overheidsgarantie geniet. Een dergelijke aanpak is aantrekkelijk omdat deze, uit oogpunt van het herstel van het vertrouwen in het banksysteem, vele van de voordelen biedt van de aanpak waarbij activa worden opgekocht, en de onmiddellijke gevolgen voor de begroting toch beperkt blijven.

In een situatie van schaarse begrotingsmiddelen verdient het wellicht aanbeveling om maatregelen voor activaondersteuning op een beperkt aantal, systeemrelevante banken toe te spitsen. Sommige lidstaten beschikken mogelijk over zeer weinig manoeuvreerruimte voor activaondersteuning, gezien hun bestaande begrotingsbeperkingen en/of de balansomvang van hun banken ten opzichte van het bbp.

Wanneer bepaalde vormen van maatregelen inzake activaondersteuning worden overwogen, moeten de onmiddellijke doelstellingen, financiële stabiliteit en kredietverschaffing door de banken, worden verzoend met de noodzaak schade op lange termijn te voorkomen voor de banksector in de Gemeenschap, de interne markt en de economie in het algemeen. Dit kan het beste worden bereikt door een gemeenschappelijke en gecoördineerde communautaire aanpak, met de volgende, algemene doelstellingen:

Coördinatie tussen de lidstaten zou alleen op een algemeen niveau nodig zijn en zou kunnen worden verwezenlijkt, terwijl er toch voldoende flexibiliteit behouden blijft om de maatregelen af te stemmen op de specifieke situatie van de individuele banken. Zonder voldoende voorafgaande coördinatie kunnen vele van deze doelstellingen alleen worden bereikt door extra eisen inzake staatssteuntoezicht achteraf. Het geven van gemeenschappelijke richtsnoeren inzake de basiskenmerken van de ondersteunende maatregelen zou er dus toe kunnen bijdragen, dat als gevolg van een beoordeling op grond van de staatssteunregels de behoefte aan correcties en aanpassingen tot een minimum wordt beperkt. Deze richtsnoeren worden in de volgende punten gegeven.

Het is de normale taak van banken om de risico's van de door hen verworven activa in te schatten, en om ervoor te zorgen, dat zij alle daarmee verband houdende verliezen kunnen dekken (5). De ondersteuning van activa kan echter ook worden beschouwd als ondersteuning van de financiële stabiliteit. De overheidsmaatregelen ter ondersteuning van activa zijn staatssteun, voor zover zij de begunstigde bank bevrijden van (of compenseren voor) de verplichting, in haar boeken een verlies, of een reserve voor een mogelijk verlies, op haar aan bijzondere waardevermindering onderhevige activa op te nemen en/of resulteren in het vrijkomen van wettelijk vermogen voor andere doeleinden. Dit zou met name het geval zijn wanneer de aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa worden gekocht of verzekerd tegen een hogere waarde dan de marktprijs, of wanneer de prijs van een garantie de Staat niet compenseert voor diens eventuele maximale verplichting uit hoofde van de garantie (6).

Steun ten behoeve van activaondersteuning dient echter te voldoen aan de algemene beginselen van noodzaak, evenredigheid en beperking van de mededingingvervalsingen tot een minimum. Dit soort steun houdt ernstige verstoringen in van de concurrentie tussen de begunstigden van de steun en de banken die geen steun ontvangen, en tussen de begunstigde banken die in verschillende mate steun nodig hebben. De banken die geen steun ontvangen en fundamenteel gezond zijn, kunnen zich gedwongen voelen om overheidsinterventie te vragen ten einde hun concurrentiepositie op de markt te behouden. Soortgelijke mededingingvervalsingen kunnen zich voordoen tussen de lidstaten, met het gevaar dat een subsidiewedloop tussen de lidstaten ontstaat (die pogen hun eigen banken te redden zonder oog te hebben voor de gevolgen voor de banken in andere lidstaten) en dat wordt vervallen in financieel protectionisme en een versnippering van de interne markt. De deelname aan een regeling inzake activaondersteuning zou dus afhankelijk moeten worden gesteld van welomschreven en objectieve criteria, ter vermijding dat individuele banken een ongerechtvaardigd voordeel krijgen.

De beginselen inzake de toepassing van de staatssteunregels, en met name artikel 87, lid 3, onder b), van het EG — Verdrag, op steunmaatregelen voor banken zijn vastgesteld in de Mededeling van de Commissie — De toepassing van de staatssteunregels op maatregelen in het kader van de huidige wereldwijde financiële crisis genomen met betrekking tot financiële instellingen(7). Nadere richtsnoeren betreffende de praktische uitvoering van die beginselen ten aanzien van herkapitalisatie zijn gegeven in de Mededeling van de Commissie — De herkapitalisatie van financiële instellingen in de huidige financiële crisis: beperking van steun tot het noodzakelijke minimum en bescherming tegen buitensporige mededingingverstoringen(8). Daarop voortbouwend stellen de in de onderhavige mededeling vervatte richtsnoeren, die op dezelfde beginselen berusten, de belangrijkste kenmerken vast van maatregelen of regelingen inzake activaondersteuning, die van bepalend belang zijn voor zowel de doeltreffendheid ervan als de gevolgen ervan voor de mededinging. Deze richtsnoeren gelden voor alle banken die activaondersteuning krijgen, ongeacht hun individuele situatie, maar de praktische gevolgen van de toepassing van deze richtsnoeren kunnen variëren naar gelang van het risicoprofiel en de levensvatbaarheid van een begunstigde onderneming. De beginselen van deze richtsnoeren zijn van overeenkomstige toepassing wanneer twee of meer lidstaten maatregelen inzake activaondersteuning voor grensoverschrijdende banken coördineren.

Deze mededeling beoogt gecoördineerde beginselen en voorwaarden vast te stellen om te garanderen dat maatregelen inzake activaondersteuning zo doeltreffend mogelijk zijn op de interne markt, rekening houdende met de langetermijndoelstelling van herstel van de normale marktvoorwaarden, terwijl zij voldoende flexibel blijven om te kunnen inspelen op specifieke kenmerken of om op individueel of nationaal niveau aanvullende maatregelen of procedures te kunnen toestaan ter wille van de financiële stabiliteit. Doeltreffende maatregelen inzake activaondersteuning moeten erin resulteren, dat de kredietverschaffing aan de reële economie gaande wordt gehouden.

De in deel 5 beschreven beginselen en voorwaarden bieden een kader om maatregelen inzake activaondersteuning uit te werken die met de staatssteunregels in overeenstemming zijn. Binnen de huidige context wordt met de staatssteunregels beoogd te garanderen, dat de steun om de aan een afzonderlijke categorie activa verbonden risico's bij de begunstigde banken weg te halen, tot een minimum beperkt blijft en zo min mogelijk verstorend werkt, ten einde een stevige basis te leggen voor het herstel van de levensvatbaarheid op lange termijn zonder dat staatssteun nodig is. De behandeling van aan bijzondere waardevermindering onderhevige activa overeenkomstig de bovenstaande beginselen is weliswaar een noodzakelijke stap om de levensvatbaarheid van de banken te herstellen, maar is op zich niet voldoende om die doelstelling te bereiken. De banken moeten, afhankelijk van hun specifieke situatie en kenmerken, in hun eigen belang passende maatregelen treffen om te vermijden dat soortgelijke problemen zich opnieuw gaan voordoen en om een duurzame winstgevendheid te garanderen.

Volgens de staatssteunregels, en met name die betreffende reddings- en herstructureringssteun, komt activaondersteuning neer op een structurele operatie en moet zorgvuldig worden beoordeeld, of aan de volgende drie voorwaarden is voldaan:

Aan de eerste voorwaarde kan gewoonlijk worden voldaan door aan de in deel 5 beschreven eisen te voldoen, namelijk openheid, waardering, vergoeding en lastenverdeling. Een en ander waarborgt, dat de bijdrage van de begunstigde onderneming ten minste gelijk is aan het volledige bij de overdracht van activa aan de Staat geleden verlies. Wanneer dit materieel niet mogelijk is, kan de steun bij wijze van uitzondering nog steeds worden goedgekeurd, maar dan worden ten aanzien van de overige twee voorwaarden striktere eisen gesteld.

De voorwaarden ten aanzien van het herstel van de levensvatbaarheid en de noodzaak van compenserende maatregelen voor de mededingingvervalsing worden van geval tot geval bepaald. Met betrekking tot de tweede voorwaarde, het herstel van de levensvatbaarheid op lange termijn, zij opgemerkt dat activaondersteuning tot deze doelstelling kan bijdragen. Het onderzoek naar de levensvatbaarheid dient de feitelijke en verwachte kapitaaltoereikendheid van de bank te bevestigen na een volledige beoordeling en analyse van de mogelijke risicofactoren (24).

De beoordeling door de Commissie van de reikwijdte van de noodzakelijke herstructurering, na de aanvankelijke goedkeuring van de maatregelen voor activaondersteuning, gebeurt aan de hand van de volgende criteria: de criteria die zijn uiteengezet in de Mededeling van de Commissie betreffende de herkapitalisatie van financiële instellingen in de huidige financiële crisis: beperking van steun tot het noodzakelijke minimum en bescherming tegen buitensporige mededingingverstoringen, het deel van de activa van de bank dat onder de ondersteuningsmaatregelen valt, de prijs voor de overdracht van deze activa vergeleken met de marktprijs, de specifieke kenmerken van de verleende vorm van ondersteuning voor aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa, de totale omvang van de blootstelling van de Staat ten opzichte van de risicogewogen activa van de bank, de aard en de oorsprong van de moeilijkheden van de begunstigde bank, en de soliditeit van het commerciële model en de beleggingsstrategie van de bank. Ook wordt met eventuele verdere staatsgaranties of herkapitalisaties van de Staat rekening gehouden om een volledig beeld te krijgen van de toestand van de begunstigde bank (25).

De levensvatbaarheid op lange termijn vereist, dat de bank zonder staatssteun kan overleven, hetgeen inhoudt dat er duidelijke plannen zijn om alle van de Staat ontvangen kapitaal terug te betalen en af te zien van staatsgaranties. Afhankelijk van de uitkomst van deze beoordeling, moet de herstructurering een grondige doorlichting van de strategie en de activiteiten van de bank omvatten, waarbij bijvoorbeeld de volgende aspecten worden bestudeerd: zich concentreren op de kernactiviteiten, heroriënteren van commerciële modellen, sluiting of afstoting van bedrijfsonderdelen/dochterondernemingen, aanpassingen van het asset-liability-management (ALM) en andere aanpassingen.

Aangenomen wordt dat een ingrijpende herstructurering noodzakelijk is, wanneer een passende waardering van aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa volgens de in deel 5.5 en bijlage IV beschreven beginselen resulteert in een negatief eigen vermogen of een technische insolventie wanneer geen staatsinterventie plaatsvindt. Herhaalde verzoeken om steun en afwijkingen van de in deel 5 beschreven algemene beginselen wijzen gewoonlijk op de noodzaak van een dergelijke ingrijpende herstructurering.

Een ingrijpende herstructurering is ook vereist wanneer de bank reeds staatssteun, ongeacht in welke vorm, heeft ontvangen die bijdraagt tot het dekken of vermijden van verliezen of die, alles samen genomen, in totaal meer dan 2 % van de totale risicogewogen activa van de bank vertegenwoordigen, waarbij tevens naar behoren rekening wordt gehouden met de bijzondere kenmerken van de toestand van elke begunstigde onderneming (26).

Bij de bepaling van het tijdschema voor maatregelen die nodig zijn om de levensvatbaarheid te herstellen, wordt rekening gehouden met de specifieke situatie van de betrokken bank, alsmede met de algemene situatie in het bankbedrijf, zonder de noodzakelijke aanpassingen nodeloos te vertragen.

Ten derde dient de omvang van de noodzakelijke compenserende maatregelen te worden onderzocht, op basis van de uit de steun resulterende mededingingvervalsingen. Hierbij kan het gaan om inkrimping of afstoting van winstgevende bedrijfsonderdelen of dochterondernemingen, dan wel om verbintenissen op gedragsgebied om de commerciële expansie in te perken.

Aangenomen wordt dat compenserende maatregelen noodzakelijk zijn wanneer de begunstigde bank niet voldoet aan de in deel 5 vastgestelde voorwaarden, en met name niet aan de voorwaarden inzake het geven van openheid van zaken, de waardering, de vergoeding, en de lastenverdeling.

De Commissie beoordeelt de omvang van de vereiste compenserende maatregelen, afhankelijk van haar beoordeling van de door de steun veroorzaakte mededingingvervalsingen, en met name de volgende factoren: het totale steunbedrag, daaronder begrepen de garantie- en de herkapitalisatiemaatregelen, de omvang van de aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa die van de maatregel profiteren, het aandeel van de uit de activa voortvloeiende verliezen, de algemene soliditeit van de bank, het risicoprofiel van de ondersteunde activa, de kwaliteit van het risicobeheer van de bank, de hoogte van de solvabiliteitsratio's indien geen steun wordt verleend, de marktpositie van de begunstigde bank en de mededingingvervalsingen wanneer de bank op de markt actief blijft, en de gevolgen van de steun voor de structuur van de banksector.

De Commissie past deze mededeling toe vanaf 25 februari 2009, de datum waarop zij in beginsel overeenstemming over de inhoud ervan heeft bereikt, gelet op de financiële en economische context die onverwijld optreden vergde.