Bijlage II De verschillende benaderingen ten aanzien van activaondersteuning en de opgedane ervaring met bad bankoplossingen in de Verenigde Staten, Zweden, Frankrijk, Italië, Duitsland, Zwitserland en de Tsjechische Republiek

In beginsel vallen twee ruime benaderingen te overwegen voor het beheer van activa die onder ondersteuningsmaatregelen vallen:

In de Verenigde Staten werd in 1989 de Resolution Trust Corporation (hierna ‘RTC’ genoemd) opgericht als een overheidsonderneming voor het beheer van activa. RTC werd belast met de liquidatie van activa (vooral vastgoedgerelateerde activa, daaronder begrepen hypotheken) die in het bezit waren geweest van savings and loan associations (of thrifts) (spaar- en kredietbanken) (S&L's) die door het Office of Thrift Supervision failliet waren verklaard na de Savings and Loan crisis (1989–1992). RTC nam ook de verzekeringsfuncties van de vroegere Federal Home Loan Bank Board over. Tussen 1989 en medio 1995 sloot of ontbond RTC 747 van deze spaar- en kredietbanken, met voor in totaal 394 miljard USD aan activa. In 1995 werden de taken van RTC overgenomen door het Savings Association Insurance Fund van de Federal Deposit Insurance Corporation. In totaal werden de kosten voor de belastingbetaler geraamd op 124 miljard USD (in dollars van 1995).

RTC werkte via zogenoemde equity partnership programs. Bij al deze partnerschappen was een partner uit de particuliere sector betrokken die een deelbelang in een pool van activa verwierf. Door een belang in activaportefeuilles, aan te houden kon RTC deelnemen in de bijzonder hoge rendementen die door portefeuillebeleggers werden behaald. Bovendien kon RTC dankzij deze equity partnerships van de management- en liquidatie-inspanningen van de partners uit de particuliere sector profiteren en droeg de structuur bij tot een betere overeenstemming van de beweegredenen dan doorgaans in een relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer het geval is. De verschillende soorten equity partnerships zijn: Multiple Investment Funds (commanditaire vennootschap met geselecteerde partners, niet geïdentificeerde activaportefeuille), N-series en S-series Mortgage Trusts (tender voor een geïdentificeerde activaportefeuille), Land Funds (om winst te puren uit het terugclaimen en de ontwikkeling van gronden op langere termijn), en een partnerschap in het kader van het JDC (Judgments, Deficiencies, and Chargeoffs) Program (selectie van een algemene partner via een ‘schoonheidswedstrijd’, voor ongedekte vorderingen of vorderingen van twijfelachtige waarde).

In Zweden werden twee asset management corporations (AMC's) voor het beheer bankactiva opgericht, Securum en Retriva, die de non-performing loans (NPL's) van financiële instellingen moesten beheren als onderdeel van het beleid om de financiële crisis in 1992–1993 te bezweren. De activa van een noodlijdende bank werden opgesplitst in ‘goede’ en ‘slechte’ activa, waarna de slechte activa werden overgedragen aan één van deze AMC's, vooral aan Securum. Een belangrijk kenmerk van de Zweedse regeling was, dat banken gedwongen werden volledige openheid van zaken te geven over hun verwachte verliezen op kredieten en dat zij aan vastgoed en andere activa een realistische waardering moesten toekennen. Daartoe verstrakte de Zweedse financiële toezichthouder, Finansinspektionen, zijn regels voor het bepalen van waarschijnlijke kredietverliezen voor de waardering van vastgoed. Om te komen tot een eenvormige waardering van het vastgoed dat in het bezit was van de om steun verzoekende banken, zette de toezichthouder een waarderingscommissie op met vastgoeddeskundigen. De lage marktwaarde die tijdens de due diligence-exercitie aan de activa werd toegekend, heeft daadwerkelijk ertoe bijgedragen om een bodem onder de waarde van de activa te leggen. Aangezien marktpartijen niet verwachtten dat de prijzen onder dit niveau zouden dalen, werd de handel gaande gehouden (1). Op lange termijn bleken beide AMC's voor het beheer van bankactiva succesvol doordat de budgettaire kosten van de steun aan het financiële herstel min of meer werden gecompenseerd door de inkomsten die de AMC's haalden uit de liquidatie van de activa die zij in hun bezit hadden.

In Frankrijk werd in de jaren 1990 een overheidsinstantie (het EPFR) opgericht die een institutionele, onbeperkte staatsgarantie genoot en bedoeld was om de slechte activa van Crédit Lyonnais over te nemen en op termijn te liquideren. Deze bad bank financierde het opkopen van de activa via een lening van Crédit Lyonnais. Zo kon Crédit Lyonnais vermijden dat zij verliezen op de activa in haar boeken moest opnemen en tegelijkertijd kapitaal voor een even groot bedrag aan risicogewogen activa vrijmaken, aangezien de lening aan de bad bank dankzij de staatsgarantie een risicogewicht van 0 % had. De Commissie keurde de oprichting van deze bad bank goed als herstructureringssteun. Opvallende punten in dit model waren het feit dat er een duidelijke scheiding was tussen de good bank en de bad bank om belangenconflicten te voorkomen, en een clausule inzake terugkeer naar winstgevendheid met betrekking tot de winst van de good bank ten gunste van de Staat. Na een paar jaar werd de bank met succes geprivatiseerd. Daarbij moet echter worden opgemerkt, dat de overdracht van de activa tegen boekwaarde aan de bad bank de aandeelhouders tegen aansprakelijkheid voor de verliezen afschermde en op termijn hoge kosten voor de Staat meebracht.

Enkele jaren later werd in Italië de Banco di Napoli opgesplitst in een bad bank en een good bank na de absorptie van de verliezen door de bestaande aandeelhouders en een herkapitalisatie door de Schatkist in de mate die nodig was om de bank in bedrijf te houden. Banco di Napoli financierde de overname van de gedisconteerde, maar nog steeds aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa aan de hand van een gesubsidieerde lening van de centrale bank (Banca d'Italia) waarvoor de Schatkist een tegengarantie had verstrekt. De opgeschoonde bank werd één jaar later geprivatiseerd. Noch bij Crédit Lyonnais, noch bij Banco di Napoli bracht de verwerving van de slechte activa voor de Schatkist meer rechtstreekse begrotingsuitgaven mee dan het aan de banken verschafte kapitaal.

Een zachte vorm van bad bank werd recentelijk door Duitsland gebruikt om het probleem van de slechte activa van de Landesbanken op te lossen. In de zaak-SachsenLB werd de begunstigde onderneming in going concern verkocht nadat zo'n 17,5 miljard EUR aan slechte activa waren ondergebracht in een special purpose vehicle (SPV), dat de activa tot hun vervaldag moet aanhouden. De vroegere eigenaar, de deelstaat Saksen, gaf een verliesgarantie af ten belope van ongeveer 17 % van de nominale waarde, hetgeen bij een stress test werd beschouwd als het absolute maximum aan eventuele verliezen (in het minimumscenario kwam de raming uit op slechts 2 %). De nieuwe eigenaar nam het grootste deel van de herfinanciering voor zijn rekening en dekte het overblijvende risico. Aangenomen werd dat het steunbedrag in een worstcasescenario op ongeveer 4 % zou uitkomen. In de zaak-WestLB werd een activaportefeuille van 23 miljard EUR ondergebracht in een SPV, dat een overheidsgarantie kreeg van 5 miljard EUR om eventuele verliezen te dekken en de balans te beschermen tegen waardeaanpassingen van de activa volgens de IFRS. Daardoor kon WestLB de marktvolatiliteit van de activa uit haar balans verwijderen. De Staat kreeg een garantiepremie van 0,5 % betaald. Dit risicoschild (Risikoabschirmung) bestaat nog steeds en wordt als staatssteun beschouwd.

In Zwitserland heeft de overheid een nieuw fonds opgericht waarin UBS een portefeuille toxische activa heeft ondergebracht waarvan de waarde vóór de overdracht door een derde partij is vastgesteld. Om de financiering van dit fonds veilig te stellen, heeft Zwitserland eerst kapitaal in UBS geïnjecteerd (in de vorm van in aandelen UBS converteerbare notes) die UBS onmiddellijk heeft afgeschreven en aan het fonds heeft overgedragen. De resterende financiering van het fonds wordt gedekt door een lening van de Schweizerische Nationalbank.

Eind jaren 1990 hanteerden de Tsjechische banken bijzonder soepele kredietvoorwaarden voor ondernemingen. De Tsjechische banken hebben zich daaraan zwaar vertild en eind jaren 1990 moesten zij door de overheid worden gered. Er vonden grote schoonmaakoperaties van de bankbalansen plaats om de banksector gezond te maken.

In februari 1991 richtte de regering van de Tsjechische Republiek een consolidatiebank (Konsolidační banka, KOB) op voor het overnemen van de slechte kredieten van de banksector welke zich vóór 1991 hadden opgestapeld — zoals schulden overgeërfd van de centrale planeconomie, met name die welke verband hielden met de handel binnen het voormalige Oostblok. In september 2001 werd deze bijzondere bank omgevormd tot een agentschap (Česká Konsolidační Agentura, ČKA), dat ook slechte leningen moest overnemen die aan ‘nieuwe innoverende’ kredieten waren gekoppeld (vooral de zogeheten privatiseringsleningen, non-performing en frauduleuze leningen).

Vanaf 1991 werden de grotere banken van hun slechte kredieten bevrijd en vanaf 1994 kwam de nadruk meer op kleinere banken te liggen. Met name door het faillissement van Kreditní banka in augustus 1996, gevolgd door een gedeeltelijke stormloop op Agrobanka, kwam het bankbestel in de Tsjechische Republiek onder druk te staan. De betrokken regelingen resulteerden alleen in een tijdelijke verruiming van het overheidsbelang in de banksector in 1995, en wederom in 1998, door de intrekking van de vergunning van Agrobanka. In totaal liep het overheidsbelang in de banksector op van 29 % (in 1994) tot 32 % (eind 1995).

Daarnaast werd in 1997 ter ondersteuning van kleine banken een andere regeling goedgekeurd, namelijk het programma ter versterking van de financiële stabiliteit van de banksector (Stabilizační program). Dit bestond in wezen uit de vervanging van activa van slechte kwaliteit door liquiditeiten ten belope van maximaal 110 % van het eigen vermogen van een deelnemende bank, waarbij de activa van slechte kwaliteit van de bank tegen nominale waarde werden opgekocht door een speciale onderneming, Česká finanční sro. Deze activa moesten binnen een termijn van vijf tot zeven jaar opnieuw worden ingekocht tegen restwaarde. Zes banken stapten in de regeling, maar vijf van hen werden uitgesloten omdat zij niet aan de criteria voldeden en hebben nadien hun activiteiten gestaakt. Het Stabiliseringsprogramma bleek dus niet succesvol en werd dan ook stopgezet.

Tegen eind 1998 waren 63 bankvergunningen afgegeven (60 daarvan vóór eind 1994). Eind september 2000 bleven nog 41 banken en bijkantoren van buitenlandse banken in bedrijf, 16 vielen onder bijzondere regelingen (8 werden geliquideerd, 8 betrokken in faillissementsprocedures), 4 waren gefuseerd met andere banken, en van 1 buitenlandse bank was de vergunning ingetrokken omdat zij niet met haar activiteiten van start was gegaan. Van de 41 overblijvende instellingen (ČKA meegerekend) waren er 15 banken in binnenlandse handen en 27 banken in buitenlandse handen (daaronder begrepen buitenlandse dochters en buitenlandse bijkantoren).

In mei 2000 werden de gewijzigde wet op het faillissement en de surséance van betaling (Zákon o konkursu a vyrovnání) en de wet op de openbare verkoop (Zákon o vefejných dražbách) van kracht. Dit moest de faillissementsprocedures versnellen en een evenwicht tussen de rechten van crediteuren en debiteuren garanderen door gespecialiseerde bedrijven of rechtspersonen te machtigen in faillissementsprocedures als trustee op te treden en door de mogelijkheid te bieden om via onderhandelingen tot een schikking buiten de rechtbank te komen.