Toelichting

In samenhang met deze circulaire is de Revi aangepast. De vaste afstanden die grofweg de contour voor het plaatsgebonden risico van 10^-6 per jaar weergeven, gemeten vanaf het vulpunt, zijn zodanig aangepast dat voor alle situaties (bestaand en nieuw) de in de onderstaande tabel opgenomen afstanden gelden.

Deze afstanden gelden als grenswaarde ten opzichte van kwetsbare objecten en als richtwaarde ten opzichte van beperkt kwetsbare objecten. Daarnaast blijft de verantwoordingsplicht voor het groepsrisico onverkort van toepassing binnen het invloedsgebied van 150 meter vanaf het vulpunt of het reservoir.

In deze circulaire wordt het bevoegd gezag verzocht om naast het hanteren van de bovengenoemde vaste afstanden voor het plaatsgebonden risico, die onverkort van toepassing zijn, bij het nemen van een nieuw ruimtelijk besluit de effectafstanden een rol te laten spelen.

Het bevoegd gezag wordt verzocht om rekening te houden met een effectafstand van 60 meter tot (beperkt) kwetsbare objecten. Dit wil zeggen dat deze afstand in beginsel aangehouden moet worden, maar dat gemotiveerd afwijken is toegestaan door het treffen van veiligheidsmaatregelen. Daarnaast wordt verzocht om rekening te houden met een effectafstand van 160 meter tot zeer kwetsbare objecten. In paragraaf 4 wordt uitgebreid ingegaan op deze effectgerichte benadering, waarbij in onderdeel 4.4. aandacht wordt besteed aan uitzonderingsgevallen waar niet kan worden uitgegaan van belevering van het LPG-tankstation met beklede LPG-tankwagens.

Als uitgangspunt wordt gehanteerd dat alle Nederlandse tankauto’s die LPG-tankstations bevoorraden in de praktijk zijn voorzien van hittewerende bekleding. Om de bekleding op de tankwagens zoveel mogelijk zeker te stellen is een Safety Deal tussen het Ministerie van Infrastructuur en Milieu en de LPG-sector gesloten, waarin onder andere wordt verwezen naar de Nederlands Technische Afspraak (NTA 8820) die voor hittewerende bekleding is ontwikkeld. In deze norm is opgenomen hoe een hittewerende bekleding kan worden aangebracht, getest en gekeurd, zodanig dat deze een voldoende hoog veiligheidsniveau waarborgt. Ook zijn aspecten als herkenning en documentatie in de NTA geregeld.

De circulaire is van toepassing wanneer ten aanzien van een LPG-tankstation dat onder de werking van het Bevi valt, een besluit wordt genomen dat het mogelijk maakt dat er (meer) personen in de omgeving van een LPG-tankstation aanwezig kunnen zijn. Daarbij staan de effecten van bepaalde ongevalsscenario’s centraal. De circulaire is bijvoorbeeld van toepassing op een wijziging van een bestemmingsplan op grond waarvan extra (beperkt) kwetsbare objecten nabij een LPG-tankstation gerealiseerd kunnen worden of op een omgevingsvergunning milieu voor het oprichten van een LPG-tankstation. Kort gezegd is de hier beschreven effectgerichte benadering alleen van toepassing als er nieuwe objecten worden toegestaan die, geredeneerd vanuit de relevante effecten, een negatief gevolg hebben op de reeds bestaande externe veiligheidssituatie. Het verhogen van de doorzet van een tankstation valt hier niet onder, omdat dit het effect van de relevante scenario’s niet wijzigt. Een dergelijke verhoging komt wel tot uitdrukking in de risicoaanpak met de bijbehorende risicoafstanden, zoals opgenomen is in de Revi. Uiteraard geldt als voorwaarde dat de veiligheidssituatie voldoet aan de grens- en richtwaarden uit het Bevi. Wordt hieraan niet voldaan, dan kan het besluit niet genomen worden en komt het bevoegd gezag niet toe aan toepassing van deze circulaire. De circulaire is voorts niet van toepassing op besluiten met gelijkblijvende en positieve veiligheidsgevolgen, zoals bijvoorbeeld het vaststellen van een conserverend bestemmingsplan. Tot slot is de circulaire niet van toepassing op LPG-tankstations voor zover op basis van het Bevi de risicoafstanden worden bepaald door middel van een kwantitatieve risicoanalyse (QRA), bijvoorbeeld als er sprake is van een combinatie van Bevi-plichtige activiteiten. Voor dergelijke gevallen wordt volstaan met de bepaling van het plaatsgebonden risico en groepsrisico op grond van berekening zoals voorgeschreven is met het Bevi.

Er worden twee effectafstanden gehanteerd: een afstand van 60 meter voor (beperkt) kwetsbare objecten en een afstand van 160 meter voor zeer kwetsbare objecten.

De afstand van 60 meter is gebaseerd op de effecten van het meest risicorelevante ongevalscenario (het ongevalscenario dat het meest bijdraagt aan het plaatsgebonden risico). In die zin bevat deze effectafstand tevens een risico-element. Het meest risicorelevante scenario voor een LPG-tankstation is een slangbreuk met een daarop volgende fakkelbrand van het ontsnapte LPG. 60 meter is de afstand vanaf het vulpunt waarop slachtoffers kunnen vallen wanneer dit scenario optreedt. Op deze afstand is de warmtestraling 10 kW/m², samenvallend met de 1% letaliteitsgrens voor onbeschermde personen. Dit neemt niet weg dat er ook andere scenario’s denkbaar zijn die in het kader van de incidentbestrijding een rol kunnen spelen. Die andere scenario’s worden echter in onderhavig kader niet betrokken bij het vaststellen van de effectafstand voor (beperkt) kwetsbare objecten.

De afstand van 160 meter is gebaseerd op het ongevalsscenario met de grootste effectafstand, te weten een warme BLEVE van de tankwagen. Op deze afstand is de stralingsbelasting 35 kW/m². Omdat de aanstraling vanwege een warme BLEVE van korte duur is, circa 12 seconden, zal op de afstand van 160 meter geen brand aan gebouwen ontstaan. Deze afstand wordt gesteld ten opzichte van zeer kwetsbare objecten, waarbij het gaat het om groepen personen met beperkte zelfredzaamheid, die zich bevinden binnen het object. Het object zelf biedt op deze afstand aan deze personen voldoende bescherming tegen het scenario warme BLEVE. De afstanden worden gemeten vanaf het vulpunt van het LPG-tankstation. Daarbij zij opgemerkt dat dit in de praktijk nagenoeg dezelfde afstand is als de afstand tot de tankwagen. Voor het scenario warme BLEVE geeft het RIVM overigens aan dat de 1% letaliteitsgrens ligt op circa 310 meter. Dit geeft richting aan de aan te houden evacuatieafstand voor personen die zich niet binnen een object bevinden. Voor personen binnen een object is de eerder genoemde afstand van 160 meter van belang.

In uitzonderingsgevallen worden tankstations beleverd met tankwagens die niet zijn voorzien van een hittewerende bekleding. Bij onbeklede tankwagens kan de ontwikkeltijd van een warme BLEVE 15 tot 25 minuten zijn, dus aanmerkelijk korter dan de ontwikkeltijd van dat scenario bij een beklede tankwagen. De effectafstand blijft dezelfde, namelijk 160 meter. De relatief korte ontwikkeltijd van de warme BLEVE maakt evenwel dat personen, al zijn zij relatief mobiel, zichzelf mogelijk niet tijdig in veiligheid kunnen brengen.

Het bevoegd gezag wordt verzocht rekening te houden met een effectafstand van 60 meter van het LPG-tankstation voor (beperkt) kwetsbare objecten. Voor de definitie en invulling van de begrippen kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten wordt verwezen naar het Bevi. ‘Rekening houden met’ wil zeggen dat het bestuursorgaan in beginsel gebonden is aan de regel, maar dat gemotiveerd afwijken is toegestaan. Hier wordt er van uitgegaan dat de motivering met veiligheidsargumenten onderbouwd wordt. In de volgende paragraaf wordt hier nader op ingegaan. Daarnaast wordt verzocht om rekening te houden met de effectafstand van 160 meter voor zeer kwetsbare objecten. De zeer kwetsbare objecten vormen een nieuwe categorie ten opzichte van het Bevi en spelen een rol in de modernisering van het omgevingsveiligheidsbeleid. Zeer kwetsbare objecten zijn tevens kwetsbare objecten, ze vormen een subcategorie van de categorie kwetsbare objecten uit het Bevi. Het gaat om objecten waar groepen personen verblijven met een beperkte zelfredzaamheid, zoals minderjarigen, ouderen, zieken of gehandicapten. Zeer kwetsbare objecten zijn bijvoorbeeld ziekenhuizen en andere zorginstellingen, gebouwen voor onderwijs voor minderjarigen of buitenschoolse opvang, peuterspeelzalen, kinderdagverblijven, justitiële inrichtingen en asielzoekerscentra. Ten aanzien van zeer kwetsbare objecten wordt verzocht rekening te houden met een grotere effectafstand, omdat deze objecten doorgaans minder snel te evacueren zijn. Na het ontstaan van een plasbrand tijdens het aanleveren van LPG bij een tankstation uit een LPG-tankwagen die is voorzien van een adequate hittewerende bekleding duurt het, wanneer het niet lukt de brand te bestrijden, ten minste 75 minuten voordat een BLEVE kan optreden. Dit geeft personen in (beperkt) kwetsbare objecten de tijd om, indien dit de verstandige keuze is, te vluchten, maar voor personen in zeer kwetsbare objecten is dit niet altijd haalbaar.

Met de effectgerichte benadering wordt deels een verantwoordelijkheid bij het bevoegd gezag gelegd voor de (beperkt) kwetsbare objecten en zeer kwetsbare objecten: het is uiteindelijk aan het bevoegd gezag om een afweging te maken of een object binnen het aangegeven effectgebied mag worden gerealiseerd.

Zeer kwetsbare objecten: voor de zeer kwetsbare objecten wordt geadviseerd rekening te houden met het effectgebied van de warme BLEVE (160 m). Afwijkingen worden met veiligheidsgerelateerde argumenten onderbouwd. Daarbij gaat het om het behoud van de veiligheid van de groep zeer kwetsbare personen in het geval zich een warme BLEVE voordoet. Hiermee wordt alvast vooruitgelopen op de ontwikkeling van het omgevingsveiligheidsbeleid en het stelsel van de Omgevingswet waar ook een stringent afwijkingsregime wordt voorgestaan. In de praktijk kunnen maatregelen een rol spelen zoals het hanteren van venstertijden voor het aanleveren van LPG. Een voorbeeld: het meest risicovolle aspect bij de LPG tankstations is het lossen van de tankwagen. Als een gemeente nu overweegt een dagverblijf voor kwetsbare groepen te realiseren binnen de effectzone, maar weet te bewerkstellingen dat het lossen van de tankwagen alleen in de avonduren plaatsvindt, zou dat voor de gemeente een reden kunnen zijn toch de realisatie van dat verblijf toe te laten. Vanwege de mogelijkheden tot evacuatie kan voorts eerder bijvoorbeeld een kleine school worden toegelaten dan een ziekenhuis of gevangenis.

(Beperkt) kwetsbare objecten niet zijnde zeer kwetsbare objecten: voor deze objecten wordt geadviseerd rekening te houden met het effectgebied van de fakkelbrand (60 m). Afwijkingen worden met veiligheidsargumenten onderbouwd. Deze argumenten zijn gericht op het behoud van de veiligheid en kunnen betrekking hebben op het gebruik dat van een object gemaakt wordt. Denkbaar is dat bijvoorbeeld een bedrijf waar één of enkele personen werken eerder wordt toegelaten dan een bedrijf dat ook een beperkt kwetsbaar object is, maar waar enkele tientallen personen werken. Dit kan in de planvoorschriften worden vertaald en vastgelegd. Ook kan in de maatregelensfeer gedacht worden aan het slim positioneren van vluchtwegen in gebouwen en in de omgeving van gebouwen, om zo vluchtmogelijkheden optimaal te faciliteren. Een andere mogelijkheid is om in het bestemmingsplan specifieke functies toe te laten, waarvan verwacht kan worden dat dit de zelfredzaamheid van personen in de objecten bevordert, tegen de achtergrond van de desbetreffende ongevalsscenario’s. Ook een gedegen risicocommunicatie en snelle alarmering kunnen een rol spelen. Daarbij kan de 1% letaliteitsgrens op 310 meter als richtinggevend genomen worden voor evacuatieafstand voor personen die zich niet binnen een object bevinden. De 160 meter kan als indicatie dienst doen als evacuatieafstand voor personen binnen objecten.

Met deze benadering kan de afweging voor een enkele geïsoleerd liggende woning of een opslagplaats waar doorgaans slechts een of enkele personen aanwezig zijn of een opslaggebouw (beperkt kwetsbare objecten) anders uitvallen dan een afweging voor een groot kantoor of een flatgebouw (kwetsbare objecten): de belangenafweging en de maatregelen hoeven ten aanzien van beperkt kwetsbare objecten in de regel minder ver te gaan dan ten aanzien van kwetsbare objecten. Hierbij kan de specifieke aard van het object ook een rol spelen. Zo zou, in het geval van een beperkt kwetsbaar object, het bevoegd gezag er voor kunnen kiezen te volstaan met maatregelen als risicocommunicatie over de gevaarsaspecten en handelingsperspectieven met gebruikers van objecten en/of een regelmatige ontruimingsoefening. In het Activiteitenbesluit Milieubeheer is overigens opgenomen dat de exploitant van het tankstation een verantwoordelijkheid heeft met betrekking tot de training en opleiding van het personeel.

Voor de afwegingsruimte bij de effectgerichte benadering geldt derhalve een verschillende zwaarte, afhankelijk van het soort objecten.

In het bovenstaande is uitgegaan van LPG-tankstations waar LPG wordt aangeleverd met hittewerend beklede LPG-tankwagens. Dit zal in de regel het geval zijn, gelet op de huidige praktijk en de afspraken die zijn gemaakt in de Safety Deal. Het is echter denkbaar dat in uitzonderlijke gevallen, met name in de grensregio, LPG wordt aangeleverd met een tankwagen die niet voorzien is van hittewerende bekleding. In dergelijke gevallen kan het scenario warme BLEVE zich aanmerkelijk sneller voltrekken dan in geval de tankwagens bekleed zijn. Daarbij kan het gaan om een ontwikkeltijd van 15 tot 25 minuten. In die gevallen wordt het bevoegd gezag, in aanvulling op het in deze circulaire geschetste beleid, in overweging gegeven rekening te houden met de kortere ontwikkeltijd van een warme BLEVE en – tegen die achtergrond – de beperkte vluchtmogelijkheden, zelfs van groepen personen die relatief mobiel zijn. Zoals aangegeven is er vanaf 160 meter een beschermende werking van objecten tegen de hittestraling van een warme BLEVE. Overwogen kan worden om bij het gebruik van onbeklede tankwagens de realisatie van (beperkt) kwetsbare objecten binnen de effectafstand voor een BLEVE (160 meter) zoveel mogelijk te voorkomen.

De aanpak met een effectgerichte benadering sluit aan bij het in ontwikkeling zijnde omgevingsveiligheidsbeleid en met hetgeen voor LNG-tankstations is ontwikkeld (Circulaire externe veiligheid LNG-tankstations, Stc. 3125, feb. 2015).

Gebied 1: op grond van het Bevi en de Revi mogen in dit gebied geen kwetsbare objecten zijn gelegen. Voor beperkt kwetsbare objecten geldt een richtwaarde: alleen als er gewichtige redenen zijn kan een beperkt kwetsbaar object aanwezig zijn.

Gebied 2: op grond van de circulaire wordt rekening gehouden met de effectafstand van een fakkelbrand. In de bestemmingsplannen worden geen aanvullende (beperkt) kwetsbare objecten (inclusief zeer kwetsbare objecten) geprojecteerd. Afwijkingen worden met veiligheidsargumenten onderbouwd.

Gebied 3: (beperkt) kwetsbare objecten, uitgezonderd zeer kwetsbare objecten, kunnen aanwezig zijn. Op grond van de circulaire worden in de bestemmingsplannen geen aanvullende zeer kwetsbare objecten geprojecteerd. Afwijkingen worden met veiligheidsargumenten onderbouwd, waarbij het voorkomen van slachtoffers in de groep zeer kwetsbare personen centraal staat.

Binnen het invloedsgebied van 150 meter geldt daarnaast op grond van het Bevi de verantwoordingsplicht voor het groepsrisico.