Notitie bodemsanering bedrijfsterreinen, definitieve versie d.d. 1-6-2001

In aansluiting op het kabinetsstandpunt BEVER (beleidsvernieuwing bodemsanering) uit 19971. wordt voor de aanpak van de erfenis van ernstige (en urgente) bodemverontreiniging voorgesteld te kiezen voor een participatiestelsel. Binnen dat stelsel wordt uitgegaan van een gecombineerde strategie van functiegericht saneren en het integreren van bodemsanering in maatschappelijke dynamiek. Hiermee wordt bedoeld, dat de bodemsanering bij voorkeur plaatsvindt in combinatie met andere (bedrijfs)activiteiten. Het beginsel van de ‘vervuiler betaalt’ wordt hierbij aangevuld met het beginsel ‘de belanghebbende betaalt mee’.

Maatschappelijke partijen worden — gezien hun belang bij het tijdig geschikt maken van de bodem voor het gewenste gebruik — aangesproken op hun medeverantwoordelijkheid voor de bodemsanering. Zij participeren, naast de veroorzaker en, zo nodig, de milieuoverheid, ook in de financiering. De rijksoverheid vervult — als een van de participanten in het nieuwe stelsel en vanuit haar medeverantwoordelijkheid voor het oplossen van de problematiek van de bodemverontreiniging — de rol van medefinancier in die gevallen waarin dat doelmatig is. Naast het realiseren van beleidsdoelen op het gebied van o.a. stedelijke vernieuwing, aanleg van infrastructuur, natuur- en plattelandsontwikkeling en realisatie van de sanering van bedrijfslocaties, worden ook milieudoelen nagestreefd. Voor de realisering van de verschillende doelen zijn financiële middelen vanuit het Rijk beschikbaar.

Op basis van de genoemde maatschappelijke dynamiek kan een indeling in segmenten worden gemaakt voor wat betreft de verschillende bodemsaneringsoperaties. De invalshoeken voor de segmentering zijn enerzijds de ruimtelijke dynamiek en anderzijds de ondernemingsdynamiek. De volgende segmenten worden onderscheiden:

Per segment worden afspraken gemaakt over de realisatie van de navolgende NMP-3 doelstellingen voor de bodem (hierna de NMP3-doelstellingen):

De voor ieder segment te maken afspraken betreffen voorts: taakstelling, de wijze van planning en programmering, verantwoordelijkheden, financiering en monitoring.

Het segment van de bedrijfsterreinen heeft een andere invalshoek dan die van het stedelijk en het landelijk segment. Centraal staat in dit segment de ondernemingsdynamiek, waarbij marktpartijen het voortouw hebben en niet de ruimtelijke dynamiek, die vrijwel altijd voortvloeit uit overheidsbesluiten. Bovendien is in dit segment een vrijwillige operatie van onderzoek in eigen beheer gaande, op basis van de afspraken, gemaakt in 1991 en 1992 naar aanleiding van het rapport van de Commissie Oele (BSB). De regeling voor bedrijfsterreinen heeft als doel de afspraken tussen bedrijfsleven en overheid op basis van het rapport van de commissie Oele te herijken, gezien de NMP-3 doelstelling en nader in te vullen met name op het gebied van financiering en programmatische aanpak in de saneringsfase. Juist de overgang naar de saneringsfase is voor de overheid aanleiding financiële middelen in te zetten waarop het bedrijfsleven aanspraak kan maken, maar ook zwaarder te sturen op het realiseren van de taakstelling. De Wet bodembescherming zal zo snel mogelijk waar nodig worden aangepast om onderstaande hoofdlijnen vast te leggen.

In deze notitie zijn de afspraken vastgelegd tussen bedrijfsleven en overheid over de sanering van in gebruik zijnde en blijvende bedrijfsterreinen om de doelstellingen van het NMP-3 te realiseren. In deze afspraken wordt enerzijds duidelijk vastgelegd op welke financiële bijdrage van de overheid bedrijven die zelf saneren mogen rekenen. Anderzijds is het de bedoeling dat de bedrijven de nodige onderzoeks-, beheers- en saneringsmaatregelen ook daadwerkelijk op het vereiste tijdstip uitvoeren en wordt een wettelijke regeling gemaakt die ook individuele bedrijven hieraan bindt (saneringsplicht voor de eigenaar). Een en ander heeft tot doel in 2023 de saneringsoperatie op in gebruik zijnde en blijvende bedrijfsterreinen te voltooien.2.

Voordelen van dergelijke afspraken zijn: dat individuele bedrijven voor zichzelf kunnen berekenen op welke bijdrage zij aanspraak kunnen maken, dat zij bepalen op welk moment zij de overheidsbijdrage ontvangen (mits gesaneerd wordt binnen de gestelde urgentietermijn), dat zij voor alle bedrijven geldt, dat zij de overheid zekerheid biedt omtrent de tijdshorizon van de uitvoering en dat zij helder maakt wat partijen over en weer van elkaar mogen verwachten.

De koepelorganisaties (VNO-NCW en MKB-Nederland) en de overheden (rijk, provincies, gemeenten) stellen zich achter deze afspraken en bevorderen daarmee het bereiken van de betreffende NMP-3-doelstellingen.

Bij het opstellen van de afspraken heeft voorop gestaan dat de regeling effectief, eenvoudig, gemakkelijk uitvoerbaar en goed handhaafbaar moet zijn en een breed bereik moet hebben.

Onderstaand zal achtereenvolgens worden ingegaan op:

In bovengenoemd kabinetsstandpunt zijn de kosten van aanpak van ernstige bodemverontreiniging van voor 1987 geraamd op ca. ƒ 40 mld. bij een functiegerichte aanpak. Op de rijksbegroting is tot 2023 een bedrag van ca. ƒ 10 mld. geoormerkt voor de aanpak van ernstige bodemverontreiniging. Dat impliceert dat ¾ van de kosten op andere wijze dan vanuit de milieubegroting moet worden gedekt.

De kosten voor sanering van de in gebruik zijnde en blijvende bedrijfsterreinen worden thans geraamd op ca. ƒ 10 mld. Uitgaande van een evenredige verdeling van de overheidsmiddelen over de segmenten is, evenals voor de overige segmenten, voor het segment bedrijfsterreinen voor ¼ van de saneringskosten financiering door de overheid beschikbaar gesteld (= ƒ 2,5 mld.). Het is bovendien aannemelijk dat gemiddeld +/- 40 % van de door het bedrijfsleven op te brengen kosten fiscaal kunnen worden afgewenteld (door BTW-verrekening en aftrek van Vennootschapsbelasting en/of Inkomstenbelasting).

De regeling eindigt — gezien de NMP-3 doelstelling — in 2023. Daarna zal er nog wel gesaneerd worden (bij functiewijziging), maar niet meer met financiële ondersteuning van de rijksoverheid.

De regeling strekt (evenals de regelingen voor het stedelijk en landelijk gebied) in principe tot de gevallen van ernstige bodemverontreiniging, waarvan de sanering urgent is 3. op in gebruik zijnde en blijvende (industriële) bedrijfsterreinen. In de bedrijvenregeling wordt hiervoor een aanspraak op overheidsmiddelen geschapen, gekoppeld aan een saneringsplicht4..

Indien er sprake is van ernstige bodemverontreiniging waarvan de sanering milieuhygiënisch niet urgent is, maar het bedrijf er wel toe wordt verplicht in verband met voorgenomen bouwwerkzaamheden en daarmee gepaard gaand grondverzet, kan ook een beroep op de regeling worden gedaan5., mits het saneringsplan betrekking heeft op het gehele geval van verontreiniging. Daarmee is een gefaseerde sanering niet uitgesloten6.. Indien slechts voor een deel van het geval van verontreiniging een saneringsplan wordt ingediend, terwijl een saneringsplan voor het overige deel van het geval ontbreekt, wordt geen overheidsbijdrage verleend Bovendien geldt als voorwaarde, dat de sanering niet bestaat uit slechts het herschikken van grond op het perceel (dit omdat met een dergelijke herschikking geen wezenlijke verbetering van de bodemkwaliteit wordt bereikt).

Voor de overige gevallen van ernstige bodemverontreiniging, waarvan de sanering niet-urgent is, geldt geen aanspraak op een overheidsbijdrage en ook geen saneringsplicht. Voor deze gevallen geldt wel de doelstelling dat er in 2023 sprake moet zijn van een beheerste situatie. Indien daarvoor daadwerkelijk beheersmaatregelen, zoals beheersing van het grondwater, genomen moeten worden en de kosten daarvan er toe leiden dat de eigenaar of de erfpachter de voorkeur aan geeft om toch te saneren is een beroep op de bedrijvenregeling mogelijk.

De regeling is bedoeld voor alle BSB-bedrijven en daarnaast voor andere bedrijven mits voldaan wordt aan het begrip ‘onderneming’ in de zin van de Wet inkomstenbelasting of de Wet Vennootschapsbelasting en niet behorend tot de sector landbouw volgens EU-definities 7.. Van de regeling zijn uitgesloten particulieren, stichtingen, verenigingen en overheidsdiensten voor zover deze niet worden aangemerkt als onderneming in de zin van de Wet inkomstenbelasting of de Wet Vennootschapsbelasting. Bovendien is van de regeling uitgesloten het saneren van bedrijfsterreinen waarvan het gebruik als bedrijfsterrein wordt beëindigd. Er kan vanuit worden gegaan dat er een uitstraling zal zijn vanuit deze regeling voor wat betreft een mogelijk bijdrage aan bedrijven in de andere segmenten.

Cumulatie met enige andere (toekomstige) regeling of financiële afspraak over bodemsanering vanuit het ministerie van VROM is niet toegestaan.

Uitgangspunten:

Partijen zijn het eens over het feit dat misbruik en oneigenlijk gebruik van de regeling moet worden voorkomen. De vormgeving van regels ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik is afhankelijk van de totale vormgeving van de wet- en regelgeving terzake. In overleg tussen partijen zullen regels worden opgesteld om misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen.

Degene die na het van kracht worden van de bedrijvenregeling een vervuild bedrijfsterrein verwerft10., neemt de positie in van zijn (rechts)voorganger. Dat wil zeggen dat hij dezelfde aanspraak heeft als zijn voorganger zou hebben gekregen, indien hij nog eigenaar/ondernemer zou zijn geweest. Op deze wijze wordt overdracht van terreinen niet belemmerd doordat de koper een slechtere positie zou krijgen dan de verkoper. Indien het terrein ophoudt een bedrijfsterrein te zijn, gaat de aanspraak niet over.

De oorspronkelijke eigenaar blijft naast de nieuwe eigenaar hoofdelijk aansprakelijk voor de sanering van het perceel. Dit om ontduikingsconstructies (bijvoorbeeld verkoop aan een lege b.v.) te voorkomen en om zeker te stellen dat er tijdig daadwerkelijk gesaneerd wordt. De verkoper kan dit risico afdekken als de koper jegens de verkoper financiële zekerheid stelt of door verzekering van dit risico.

Hoofdelijke aansprakelijkheid van de verkoper na overdracht van een terrein blijft uitgangspunt, maar partijen zullen een eenvoudig, betaalbaar en werkbaar systeem ontwikkelen voor het stellen van zodanige financiële zekerheid dat daarmee de hoofdelijkheid van rechtswege vervalt.

De hoofdelijke aansprakelijk geldt totdat de sanering is afgerond en betreft saneringskosten die voortvloeien uit de op het mo ment van overdracht bestaande verontreiniging.

Het systeem dat partijen voor ogen staat betreft een vorm van financiële zekerheid waarvan de notaris die de transportakte passeert kan toetsen of hij afdoende is. De zekerheid moet de te maken saneringskosten betreffen verminderd met de overheidsbijdrage waarop de eigenaar aanspraak kan maken.

Als de regeling voor financiële zekerheid gereed is, zal de overheid er voor zorgen dat die regeling in de wettelijke regeling een plaats krijgt.

Een bijzondere situatie doet zich voor als een verontreinigd bedrijfsterrein voor 1995 is verkocht, maar de verkoper aansprakelijk is gebleven voor een mogelijke toekomstige sanering. In feite heeft de verkoper zich al in de positie gebracht van een verkoper die hoofdelijk aansprakelijk is gebleven. Als het geval ook overigens aan de eisen van de bedrijvenregeling voldoet en er gesaneerd wordt, zal de overheidsbijdrage in dit geval niet aan de koper, maar aan de verkoper (mits gemachtigd door de eigenaar voor het indienen van een aanvraag) toekomen op basis van de aanspraak die de eigenaar heeft.

De eigenaars of erfpachters van in gebruik zijnde en blijvende verontreinigde bedrijventerreinen zijn verantwoordelijk voor de financiering van de sanering van deze terreinen.

Naar verwachting zullen meerdere, vooral kleinere, bedrijven over onvoldoende draagkracht beschikken om het deel van de saneringskosten dat na medefinanciering voor hen resteert te betalen of gefinancierd te krijgen. Een klein bedrijf heeft bijvoorbeeld immers niet per definitie een klein bodemsaneringsprobleem en zelfs een relatief klein bodemsanerings-probleem kan voor een klein bedrijf een groot financieel probleem betekenen. Voor zover dat ‘overigens gezonde’ bedrijven betreft is noch het milieu, noch de economie gebaat bij een faillissement. Immers, in dat geval is de kans zeer groot dat een bodemsanering uit overheidsmiddelen moet worden bekostigd. Uitgangspunt is dan ook dat zoveel mogelijk vermeden zal worden dat dergelijke bedrijven door een verplichte bodemsanering failliet gaan. Er zal voor ‘overigens gezonde’ bedrijven met draagkrachtproblemen een adequaat pakket aan beschikbare financiële instrumenten tot stand worden gebracht opdat de continuïteit van zo min mogelijk bedrijven door bodemsaneringskosten in gevaar komt.

Voor ‘overigens gezonde’ bedrijven die failliet dreigen te gaan als gevolg van een bodemsanering zal een draagkrachtregeling in het leven worden geroepen mits passend binnen het EG-staatssteunbeleid, waarbij ernaar wordt gestreefd de hoofdlijnen van deze draagkrachtregeling in juni 2001 bekend te maken.

Hierbij moet worden opgemerkt dat de (financiële) omstandigheden van bedrijven sterk kunnen verschillen. Het is desalniettemin van belang dat alle bedrijven kunnen rekenen op een gelijke beoordelingsprocedure. Voorts is het zaak in de uitwerking van een draagkrachtregeling voldoende waarborgen op te nemen die ervoor zorgen dat misbruik van de draagkrachtregeling wordt voorkomen. Daar staat tegenover dat bedrijven, waarvan — na het doorlopen van deze beoordelingsprocedure — blijkt, dat zij ‘overigens gezond’ zijn en dat er daadwerkelijk sprake is van een draagkrachtprobleem ook een bijdrage krijgen die ervoor zorgt dat de continuïteit niet door de sanering van de bodem in gevaar komt.

Deze beleidsafspraken zullen worden omgezet in een wijziging van de Wet bodembescherming en het opstellen van een AmvB voor bodemsanering van bedrijfsterreinen (werktitiel: AmvB bodemsanering bedrijfsterreinen). Vanaf de inwerkingtreding zal deze regeling worden gemonitord door een nieuw in te stellen monitoringscommissie bestaande uit vertegenwoordigers van het bedrijfsleven (VNO-NCW, MKB-NL), de ministeries van VROM en EZ en de bevoegde gezagen (IPO en VNG). Bovendien wordt de bedrijvenregeling geëvalueerd op realisatie van de doelstelling en werking van de regeling.

In verband met de nieuwe verhoudingen tussen de overheden op het gebied van bodemsanering zal in wet- en regelgeving een programmeringscylcus worden vastgelegd. De bodemsanering van bedrijfsterreinen zal daar een onderdeel van uitmaken. In dat kader zal de uitvoering jaarlijks worden gevolgd (monitoring) en 5-jaarlijks worden herijkt onder meer met het oog op het verdelen van middelen tussen de segmenten. In 2005 zal door het voortschrijdend bodemonderzoek, het realiseren van het landsdekkend beeld en de aanmelding van bedrijven voor de bedrijvenregeling een nadere raming van de kosten en de benodigde overheidsmiddelen kunnen worden opgesteld. Bij de evaluatie zal worden bezien of de doelen van de bedrijvenregeling worden bereikt en of hij goed functioneert. Zonodig zal aanpassing plaats vinden, met dien verstande dat de uitgangspunten van de regeling en de hoofdelementen niet zullen worden gewijzigd.

Er zal een monitoringsprotocol worden opgesteld, dat in ieder geval gericht is op het zicht krijgen op het effect van de regeling, het bereik van de regeling, het aandeel bedrijven dat geen bijdrage krijgt en de oorzaken van het niet ontvangen van een bijdrage.

Indien uit de monitoring blijkt dat de regeling niet het beoogde brede bereik heeft, met als indicatie dat meer dan 10 % van de beoogde doelgroep (de in gebruik zijnde en blijvende historisch verontreinigde industriële bedrijfsterreinen in Nederland) niet in aanmerking komt voor een bijdrage op grond van de ouderdomsbepaling, dan zullen de achtergronden hiervan geanalyseerd worden en zo nodig maatregelen worden genomen, passend in de achtergronden, uitgangspunten en doelstellingen van de regeling.

Er wordt onderzocht of en hoe een uitvoeringsorganisatie kan worden opgericht voor het beheer en het uitbetalen van de overheidsgelden en het uitvoeren van een draagkrachtregeling voor bodemsanering. Bezien wordt of onderdeel daarvan ook kan zijn het bieden van ondersteuning bij financiering van door het bedrijf zelf te betalen deel van de saneringskosten. Mogelijk wordt voor (een) specifieke branche(s) een uitvoeringsorganisatie opgericht om een branchegewijze aanpak te organiseren, binnen de context van de afspraken over in gebruik zijnde en blijvende bedrijfsterreinen.

Afspraken zullen worden gemaakt over de overlegstructuur voor de uitwerking en uitvoering van de regeling en de wijze van communicatie met de bedrijven en de intermediairs.