Hof Arnhem, 06-07-2010, nr. 09/00141 en 09/00143

Uit de parlementaire geschiedenis van de wijziging van de gemeentewet per 1 januari 1990 blijkt dat kosten voor beleidsplannen niet kunnen worden verhaald. In de Memorie van antwoord, Kamerstukken II, 1988–1989, 20 565, nr. 5, blz. 18, is opgemerkt:

In de Nota naar aanleiding van het eindverslag, Kamerstukken II, 1988–1989, 20 565, nr. 8, blz. 10, is daaraan toegevoegd:

Belanghebbende betoogt dat de posten Gemeentelijk Rioleringsplan (hierna: GRP) en Basisrioleringsplan (hierna: BRP) uit de lastenraming moeten worden geëlimineerd, omdat kosten voor dergelijke beleidsplannen niet via rechten kunnen worden verhaald. Dit betoog slaagt. De Ambtenaar heeft ter zitting bevestigd dat in het GRP is opgemerkt dat het een beleidsmatig en strategisch plan betreft, en dat in het BRP is geschreven dat het een technisch beleidsplan betreft. Gelet op deze door de gemeente gebezigde terminologie gaat het Hof ervan uit dat sprake is van beleidsplannen waarvan de kosten op grond van voornoemde wetsgeschiedenis niet door rechten op grond van artikel 229 van de Gemeentewet kunnen worden verhaald. Daarbij acht het Hof mede van belang dat het onwaarschijnlijk is dat, zoals de Ambtenaar betoogt, ter zake van het rioleringsstelsel sprake is van vier operationele plannen — het Rioleringsbeheerplan en de Operationele plannen Reconstructies, alsmede het GRP en BRP — te meer omdat de Ambtenaar geen daaraan ten grondslag liggend beleidsplan kan aanwijzen. Dat in de begroting onder de posten GRP en BRP personeelskosten van de afdeling beheer zijn opgenomen, welke afdeling volgens de Ambtenaar geen beleid maakt, laat het vorenstaande onverlet.

Artikel 229b, lid 2, van de Gemeentewet (tekst 2001 en 2002) bepaalt dat onder de geraamde lasten mede worden verstaan de bijdragen aan bestemmingsreserves en voorzieningen voor noodzakelijke vervanging van de betrokken activa.

In de parlementaire geschiedenis van de wijziging van de Gemeentewet per 1 januari 1995 is voornoemde bepaling toegelicht. In de Memorie van toelichting, Kamerstukken II, 1989–1990, 21 591, nr. 3, blz. 81, is opgemerkt:

Belanghebbende betoogt dat de bestemmingsreserve rioleringsinvesteringen (hierna: de bestemmingsreserve) ook wordt gebruikt voor de financiering van uitbreidingsinvesteringen, en dat in zoverre dotaties aan de reserve niet via rechten kunnen worden verhaald. De Ambtenaar stelt zich op het standpunt dat de bestemmingsreserve wordt aangewend zoals is verwoord in de Aanbiedingsnota begroting 2001 en de Aanbiedingsnota begroting 2002.

In de Aanbiedingsnota begroting 2001 is vermeld dat de bestemmingsreserve van in totaal fl. 10.500.200 op de volgende wijze wordt aangewend:

Ter zitting heeft de Ambtenaar verklaard dat de milieumaatregelen betrekking hebben op maatregelen die moeten worden getroffen op grond van nieuwe eisen die het waterschap heeft gesteld aan het functioneren van de gemeentelijke riolering, bijvoorbeeld ten aanzien van overstort. Desgevraagd heeft de Ambtenaar bevestigd dat het hierbij handelt om uitbreidingsinvesteringen. Deze bevestiging rechtvaardigt het vermoeden dat de post ‘milieu en hydraulische maatregelen’ voor het geheel ziet op uitbreidingsinvesteringen. Het ligt vervolgens op de weg van de Ambtenaar om dit vermoeden te ontzenuwen. Nu de Ambtenaar generlei verklaring heeft gegeven over of op andere wijze inzicht heeft verschaft in de samenstelling van de post ‘milieu en hydraulische maatregelen’, gaat het Hof ervan uit dat deze post ten bedrage van fl. 2.675.000 voor het geheel betrekking heeft op uitbreidingsinvesteringen.

Ten aanzien van de overige posten — vervanging van riolen en renovatie gemalen — heeft belanghebbende gesteld dat deze posten, in afwijking van de gebruikte terminologie, ook voor een deel betrekking hebben op uitbreidingsinvesteringen. Gelet op rechtsoverweging 3.2.5 van de arresten draagt belanghebbende de bewijslast van deze stelling. Belanghebbende heeft echter op generlei wijze haar stelling onderbouwd, zodat ervan wordt uitgegaan dat deze posten geen betrekking hebben op uitbreidingsinvesteringen.

Het vorenstaande brengt mee dat van de per ultimo 2001 gevormde bestemmingsreserve ten bedrage van in totaal fl. 10.500.200, een bedrag van fl. 2.675.000, ofwel afgerond 25,48%, betrekking heeft op uitbreidingsinvesteringen. Gelet op het bepaalde in artikel 229b, lid 2, van de Gemeentewet (zie 4.3) en de toelichting in de wetsgeschiedenis (zie 4.4), kunnen reserves voor uitbreiding van het voorzieningenniveau niet via rechten op grond van artikel 229 van de Gemeentewet worden verhaald. Voor het jaar 2001 is een bedrag van fl. 5.091.900 aan de bestemmingsreserve gedoteerd. Het komt het Hof redelijk voor dat het bedrag van de dotatie pondspondsgewijs wordt toegerekend aan de bestemmingsreserve voor zover deze betrekking heeft op uitbreidingsinvesteringen en het overige deel van de reserve. Dit betekent dat van de dotatie 25,48%, ofwel een bedrag van fl. 1.297.197, wordt geacht betrekking te hebben op uitbreidingsinvesteringen. In zoverre mag de dotatie niet worden opgevoerd aan de lastenzijde.

In de Aanbiedingsnota begroting 2002 is vermeld dat de bestemmingsreserve van in totaal € 5.000.000 op de volgende wijze wordt aangewend:

Daarnaast heeft de Ambtenaar een specificatie ingebracht van de bestemmingsreserve per 31 december 2002. Daarin zijn de projecten beschreven die worden gefinancierd vanuit de bestemmingsreserve, alsmede de gebudgetteerde bedragen daarvoor.

Belanghebbende betoogt dat de bestemmingsreserve ook wordt gebruikt voor de financiering van uitbreidingsinvesteringen. Zij wijst daartoe op een e-mailbericht dat in de procedure over het jaar 2003 bij de rechtbank te Breda door de Ambtenaar is overgelegd. Dit bericht is op verzoek van B door een ambtenaar van de afdeling financiën opgesteld. In dit bericht is opgemerkt dat de aanleg van de retentievijver aan de a-straat dient als extra bergingscapaciteit, en dat de aanleg van het visriool in de b-straat dient om (vervuild) regenwater op te vangen. De Ambtenaar heeft ter zitting verklaard dat beide projecten als uitbreidingsinvestering kunnen worden aangemerkt, dat zij onder de post ‘milieu en hydraulische maatregelen’ vallen, en dat beide projecten, blijkens de specificatie, voor een bedrag van in totaal € 1.464.159 uit de bestemmingsreserve zouden worden gefinancierd.

Het resterende deel van de bestemmingsreserve ten bedrage van € 3.535.841, kan volgens de Ambtenaar volledig worden gerangschikt onder de posten vervanging van riolen en renovatie gemalen, en ziet derhalve op vervangingsinvesteringen. Ten aanzien daarvan heeft belanghebbende gesteld dat ook deze posten voor een deel betrekking hebben op uitbreidingsinvesteringen. Gelet op rechtsoverweging 3.2.5 van de arresten draagt belanghebbende de bewijslast van deze stelling. Belanghebbende heeft echter op generlei wijze haar stelling onderbouwd, zodat ervan wordt uitgegaan dat deze posten geen betrekking hebben op uitbreidingsinvesteringen. De blote stelling dat de in de specificatie genoemde projecten waarbij niet de begrippen ‘renovatie’ of ‘reconstructie’ zijn vermeld, betrekking hebben op uitbreidingsinvesteringen, acht het Hof daarvoor onvoldoende.

Het vorenstaande brengt mee dat van de per ultimo 2002 gevormde bestemmingsreserve ten bedrage van in totaal € 5.000.000, een bedrag van € 1.464.159, ofwel afgerond 29,28%, betrekking heeft op uitbreidingsinvesteringen. Gelet op het bepaalde in artikel 229b, lid 2, Gemeentewet (zie 4.3) en de toelichting in de wetsgeschiedenis (zie 4.4), kunnen reserves voor uitbreiding van het voorzieningenniveau niet via rechten op grond van artikel 229 van de Gemeentewet worden verhaald. Voor het jaar 2002 is een bedrag van € 2.402.176 aan de bestemmingsreserve gedoteerd. Het komt het Hof redelijk voor dat het bedrag van de dotatie pondspondsgewijs wordt toegerekend aan de bestemmingsreserve voor zover deze betrekking heeft op uitbreidingsinvesteringen en het overige deel van de reserve. Dit betekent dat van de dotatie 29,28%, ofwel een bedrag van € 703.433, wordt geacht betrekking te hebben op uitbreidingsinvesteringen. In zoverre mag de dotatie niet worden opgevoerd aan de lastenzijde.

Voor de onderhavige jaren 2001 en 2002 bedragen de geraamde baten en de geraamde lasten dan als volgt:

De tariefstelling in de gemeentelijke verordening is in beginsel partieel onverbindend, namelijk voor zover de geraamde lasten boven de geraamde baten uitgaan. Uit vorenstaande tabel blijkt dat voor de jaren 2001 en 2002 het rioolafvoerrecht respectievelijk 13,8% en 16,4% te hoog is vastgesteld. De aanslagen rioolafvoerrecht dienen derhalve te worden verminderd tot aanslagen van respectievelijk € 205.981 en € 201.238.

Van algehele onverbindendheid van de tariefstelling is blijkens de arresten HR 10 april 2009, nr. 43.747, LJN BC3691, BNB 2009/194 en HR 29 mei 2009, nr. 42.392, LJN BI5103, BNB 2009/210, sprake indien (a) het de gemeente op voorhand duidelijk moet zijn geweest dat (een) post(en) (in zoverre) niet diende(n) ter dekking van de kosten waarvoor het recht op grond van artikel 229, lid 1, van de Gemeentewet en de desbetreffende verordening mocht worden geheven, en bovendien (b) na de eliminatie van de desbetreffende bedragen uit de lastenraming, de geraamde baten in betekenende mate uitgaan boven het gecorrigeerde bedrag van de geraamde lasten. Het Hof ziet geen reden, zoals belanghebbende bepleit, om enkel en alleen aan (a) te toetsen.

Het Hof gaat ervan uit dat sprake is van ‘in betekenende mate’ indien de geraamde baten met ten minste 25% de geraamde lasten overstijgen (vgl. Hof Arnhem 16 februari 2010, nr. 09/00193, LJN BL7197, NTFR 2010/750). Ook al zou het voor de gemeente in het onderhavige geval op voorhand duidelijk zijn geweest dat alle geëlimineerde posten niet dienden ter dekking van de kosten waarvoor rechten mochten worden geheven, dan nog zouden de geraamde baten niet ten minste 25% uitgaan boven het gecorrigeerde bedrag van de geraamde lasten. Van algehele onverbindendheid kan reeds daarom geen sprake zijn. Het Hof kan in het midden laten of het de gemeente op voorhand duidelijk was dat de geëlimineerde posten niet via de rechten mochten worden verhaald.

De opbrengstlimiet van artikel 229b, lid 1, Gemeentewet, wordt getoetst aan de hand van begrotingscijfers. In dat kader acht het Hof het, anders dan belanghebbende betoogt, niet onaanvaardbaar dat de geraamde lasten afwijken van de werkelijke lasten. Het is het Hof niet aannemelijk geworden dat de raming van de lasten een zodanig irreëel beeld geeft, dat aan de raming voorbij zou moeten worden gegaan.

Verder heeft belanghebbende nog betoogd dat de gehanteerde klassenindeling voor haar leidt tot een onredelijke en willekeurige belastingheffing. De Ambtenaar heeft daartegenover gesteld dat via de heffing van rioolafvoerrecht 4% van de totale lasten voor rekening van belanghebbende komt, terwijl belanghebbende 13% van de in de gemeente afgevoerde hoeveelheid afvalwater, heeft geloosd. Belanghebbende stelt dat het zeer wel aannemelijk is dat de totale hoeveelheid in de heffing te betrekken afgevoerd water veel hoger was dan dat de gemeente via haar schattingen had berekend. Belanghebbende heeft echter haar stelling niet concreet onderbouwd. Reeds daarom kan niet worden gezegd dat de klassenindeling voor belanghebbende tot een onredelijke en willekeurige belastingheffing heeft geleid. Ook in hetgeen belanghebbende overigens nog heeft aangevoerd, ziet het Hof geen aanleiding anders te oordelen. Het Hof ziet evenmin een reden voor een geslaagd beroep op artikel 229 van de Gemeentewet omdat de door belanghebbende aangevoerde argumenten zien op de toetsing van artikel 229b van de Gemeentewet.

Gelet op het vorenstaande dienen de beroepen inzake de aanslagen rioolafvoerrecht gegrond te worden verklaard.