2.3.4 Staatssteun

63. Het Europese toezicht op steunmaatregelen van staten is gebaseerd op een systeem van goedkeuring vooraf. Lidstaten moeten een voornemen van staatssteun aanmelden bij de Commissie.1 Hierdoor is zij in staat een eerste oordeel te vormen over de verenigbaarheid van de maatregel met het Unieverdrag. Daarmee is de eerste fase van onderzoek naar de verenigbaarheid van de voorgenomen maatregel afgerond. Tijdens het onderzoek mag een lidstaat de voorgenomen steunmaatregel niet uitvoeren.2 Dit is het zogenaamde standstill-beginsel of de opschortingsverplichting. Deze verplichting heeft directe werking en geldt tijdens het gehele onderzoek, zowel tijdens de eerste als de tweede fase.3 Na deze eerste onderzoeksfase, die in beginsel twee maanden duurt, heeft de Commissie keuze uit drie beslissingen. Ze besluit dat er geen sprake is van steun, of dat er wel steun is, maar deze geen twijfel doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de interne markt, óf dat de aangemelde maatregel wel twijfel doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de interne markt. In alle gevallen stelt zij deze conclusie vast bij een besluit.4 Indien de Commissie twijfels heeft, start ze de tweede onderzoeksfase: de formele onderzoeksprocedure.5 De juridische basis voor dit onderzoek is artikel 108 lid 2 VWEU. Na het instellen van de formele procedure kan de Commissie een andere lidstaat (dan de vermeende steunverlenende lidstaat), een onderneming of een ondernemersvereniging verzoeken om informatie.6 De Commissie rondt deze formele onderzoeksfase in beginsel binnen 18 maanden af.7 Doel van de procedure is het faciliteren van een inhoudelijke toets door de Commissie. Na afronding van de tweede fase, heeft de Commissie de keus uit vier soorten besluiten: een besluit dat de onderzochte maatregel geen steun vormt, een positief besluit (de steun is verenigbaar met de interne markt), een voorwaardelijk besluit (een positief besluit met voorwaarden) of een negatief besluit (de steun is niet verenigbaar met de interne markt en mag niet tot uitvoering worden gebracht).8 Naast deze ‘normale’ procedure bestaat per 1 september 2009 een vereenvoudigde procedure voor bepaalde soorten staatssteun.9

64. Indien een lidstaat de procedurele regels niet naleeft, is sprake van onrechtmatige steun. Het gaat daarbij om nieuwe steun die niet is aangemeld bij de Commissie, terwijl er wel een verplichting tot aanmelding was. Als een lidstaat het opschortingsbeginsel schendt en een steunmaatregel uitvoert terwijl de Commissie nog geen oordeel heeft gegeven over de verenigbaarheid ervan met de interne markt, is er dus sprake van onrechtmatige steun.10 Wanneer de aanwezigheid van onrechtmatige steun ter kennis van de Commissie komt, moet zij de normale procedure volgen en onderzoeken of de steun verenigbaar is met de interne markt. De Commissie kan nog tijdens het onderzoek een opschortingsbevel of een terugvorderingsbevel geven. Daarbij wordt gelast de onrechtmatige steun op te schorten, respectievelijk voorlopig terug te vorderen van de begunstigde.11 Indien de onrechtmatige steun verenigbaar wordt verklaard, moet de rente worden teruggevorderd.12 Als de steun na het onderzoek van de Commissie onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard, moet de gehele steun worden teruggevorderd.13 Terugvordering moet plaatsvinden in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures van de lidstaat.14 Deze vervlechting van Europees en nationaal recht levert vaak problemen op.15

Elke belanghebbende kan een klacht indienen om de Commissie in kennis te stellen van mogelijk onrechtmatige steun of van mogelijk misbruik van steun.16 Indien een lidstaat de plichten uit een terugvorderingsbesluit niet nakomt, kan de Commissie een niet-nakomingsprocedure starten.17 Naast het indienen van een klacht kunnen belanghebbenden (concurrenten) bij de nationale rechter opkomen tegen iedere onrechtmatig uitgevoerde steunmaatregel door een lidstaat en kunnen zij van de nationale rechter vorderen dat de ontvanger de onrechtmatig verkregen steun terugbetaalt aan de lidstaat.18 Particulieren kunnen daardoor bewerkstelligen dat andere particulieren onrechtmatig betaalde steun aan de steunverlener moeten terugbetalen indien de steun achteraf onverenigbaar wordt verklaard door de Commissie.19

65. Op dit moment (mei 2016) is in Nederland een wetsvoorstel aanhangig dat voorziet in zelfstandige bepalingen inzake de terugvordering van staatssteun, wetsvoorstel 31 418.20 Dit wetsvoorstel voorziet in een aparte titel voor terugvordering van staatssteun. Artikel 6:212a BW gaat een zelfstandige titel vormen voor de terugvordering van privaatrechtelijk vormgegeven steun door de steunverlenende instantie. Is sprake van een publiekrechtelijk besluit, dan biedt de nieuwe titel 4.2A in de Awb een basis voor het terugvorderen van steun. Voor rechtmatige staatssteun zijn deze bepalingen niet nodig. Immers, bij rechtmatige steun die onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard, heeft de lidstaat zich aan de procedurele regels gehouden. Hij heeft deze steun aangemeld en in afwachting van de beslissing van de Commissie de verlening ervan opgeschort. Daarom is er niets terug te vorderen. Rechtmatige, verenigbare steun mag de lidstaat gewoon verlenen, ook hierbij is terugvordering niet aan de orde.