Algemene toelichting bij opzet en gebruik van bijlage V

In bijlage V zijn 98 projecten, ingedeeld in 13 categorieën opgenomen. Deze indeling is behoudens enkele aanpassingen gebaseerd op de indeling van bijlage II bij de mer-richtlijn. De indeling van de tabel is zo opgesteld, dat de gebruiker snel de relevante categorie kan vinden.

Er is met de indeling in categorieën en projecten geen aansluiting bedoeld bij de hoofdactiviteit van een initiatiefnemer. Zo kan een eigenaar van een veehouderij bijvoorbeeld ook een windpark exploiteren (energie-industrie). Voor het bepalen van een eventuele mer-plicht moet dan ook gekeken worden naar het relevante project. Een voorbeeld: Een initiatiefnemer die een geïntegreerde installatie voor de productie van ruw ijzer exploiteert, en ook het eigen (niet-gevaarlijke) bedrijfsafval verbrandt, wil de capaciteit van de verbrandingsoven vergroten. Bij het bepalen van de eventuele mer-plicht van deze voorgenomen verandering geldt de drempel van project L2 (Installaties voor de verwijdering van niet-gevaarlijke afvalstoffen) en niet die van project D1 (Geïntegreerde hoogovenbedrijven voor de productie van ruwijzer en staal).

De tabel in bijlage V kent, naast de nummering, vier kolommen. De tabel moet van links naar rechts worden gelezen. Dat betekent dat een initiatiefnemer eerst in kolom 1 moet nagaan of zijn project voorkomt in de tabel. Als dat het geval is, moet vervolgens bekeken worden of het project voldoet aan de omschrijving en de drempel van de mer-plicht. Als dat niet zo is, dan geldt een mer-beoordelingsplicht. In de laatste kolom wordt tot slot het relevante besluit aangewezen, waarbij de mer of de mer-beoordeling moet worden uitgevoerd.

Uit kolom 2 van tabel blijkt in één regel of en wanneer een mer-plicht of een mer-beoordeling voor een project van toepassing is.

Als in kolom 2 ‘Niet van toepassing’ is vermeld, is er voor het betreffende project geen directe mer-plicht. Een mer-plicht ontstaat dan alleen na een mer-beoordeling of als de initiatiefnemer daar zelf voor kiest. De drempel voor de mer-plicht kan verschillende vormen aannemen. De meest voorkomende zijn ‘Oprichting’1. of ‘Oprichting, wijziging of uitbreiding als…’.

Als alleen ‘Oprichting’ is vermeld, is er feitelijk geen drempel, elke oprichting is dan mer-plichtig. Een voorbeeld is de oprichting van een kerncentrale (project C3). Voor wijzigingen of uitbreidingen van deze projecten geldt dan een mer-beoordeling. Dit is conform de regels van de mer-richtlijn.

Hier moet wel zorgvuldig mee worden omgegaan, een grote uitbreiding of wijziging kan immers mogelijk ook als een nieuwe oprichting worden beschouwd.

Als in kolom 2 ‘oprichting, wijziging of uitbreiding als…’ is vermeld, zijn er twee zaken van belang. Ten eerste het gebruik van de drempel: deze drempel geldt zowel voor de eerste oprichting als voor de uitbreiding of wijziging. Concreet: bij project I3 (Installaties voor de opslag van aardolie, petrochemische of chemische producten) staat in kolom 2: ‘Oprichting, wijziging of uitbreiding van een opslag met een capaciteit van 200.000 ton of meer’. Dat betekent dat zowel een eerste opslag van 200.000 ton of meer mer-plichtig is, maar ook een wijziging of uitbreiding in de opslag van 200.000 ton of meer. Een wijziging of uitbreiding die minder dan 200.000 ton betreft is dan mer-beoordelingsplichtig.

Ten tweede is in kolom 2 soms een specifiek bereik van een project beschreven en geldt de mer-plicht dus alleen in bepaalde gevallen die zijn genoemd na ‘als’. Een voorbeeld hiervan is project A1 (Installaties voor intensieve veehouderij). De mer-plicht geldt niet voor alle intensieve veehouderijen, maar alleen voor bepaalde diercategorieën, namelijk: mesthoenders, hennen, mestvarkens, of zeugen en alleen vanaf een bepaalde omvang.

In tegenstelling tot het Besluit milieueffectrapportage bevat kolom 3 geen drempels. Deze drempels vormden een onderscheid tussen twee verschillende procedures voor de mer-beoordeling. Met de Omgevingswet bestaat er nog één procedure voor de mer-beoordeling en zijn de oude drempels overbodig geworden.

Er zijn hierop vijf uitzonderingen gemaakt, te weten projecten C2 (windparken), K7, K8 en K9 (wijziging van de Maatgevende Peil Verwachting of het streefpeil) en J7 (luchthavens). Voor C2 geldt dat een windpark minimaal drie windturbines moet hebben om als een windpark te worden gezien. Voor de drie projecten met een peilbesluit geldt de uitzondering, omdat deze projecten niet voortkomen uit de mer-richtlijn. Voor de luchthavens is de mer-beoordeling voor het gebruik van luchthavens gekoppeld aan de milieurelevante aanpassingen van het luchthavenbesluit of het luchthavenindelingsbesluit

Voor een groot aantal categorieën is in kolom 2 een drempelwaarde opgenomen die is uitgedrukt in een capaciteits- of oppervlakte-eenheid. Bij het bepalen van de capaciteit of oppervlakte van een installatie wordt voor de mer de ontwerpcapaciteit als uitgangspunt gebruikt. Dit bepaalt de milieugevolgen en komt meestal overeen met de capaciteit of oppervlakte die in de vergunningaanvraag is opgenomen

Bij het hanteren van een in kolom 2 opgenomen drempelwaarde moet ook rekening worden gehouden met de redelijkerwijs, binnen afzienbare tijd, voorzienbare uitbreiding van de capaciteit of oppervlakte. In gevallen waarin bijvoorbeeld een vergunning wordt gevraagd voor de oprichting van een verwerkingsinstallatie voor huishoudelijk afval met een verwerkingscapaciteit van 75 ton per dag, waarbij al bij het indienen van de vergunningaanvraag bekend is dat binnen afzienbare tijd een vergunning zal worden aangevraagd voor een verdubbeling van de capaciteit, wordt het bestaan van een mer-plicht niet alleen bepaald door de in de aanvraag genoemde capaciteit, maar ook door de voorzienbare uitbreiding daarvan.

De begrippen ‘wijziging of uitbreiding’ moeten ruim worden geïnterpreteerd. In het Besluit mer was hiervoor een begripsbepaling opgenomen in onderdeel A van de bijlage bij het besluit mer. In dit besluit is dit omgezet in artikel 11.7, vierde lid. Zie voor een toelichting bij het betreffende artikel.

Bij de kolom met besluiten (kolom vier) staat in de kop aangegeven: ‘Besluiten als bedoeld in artikel 11.6, derde lid, onder c, van dit besluit’.

Deze aangewezen besluiten vormen een aanvulling op de twee besluiten die generiek zijn aangewezen in artikel 11.6, derde lid, onder a. en b. van dit besluit:

Hiermee wordt bedoeld dat het projectbesluit of het gemeentelijk project van publiek belang, als dat aan de orde is, altijd het relevante besluit is voor de mer-plicht of mer-beoordelingsplicht. Om niet bij elk project deze twee besluiten te noemen is dit apart in artikel 11.6 van dit besluit opgenomen. Zie verder ook de artikelsgewijze toelichting bij artikel 11.6.

Kolom 4 bevat de besluiten waar de mer-beoordeling of de mer-plicht aan moet worden gekoppeld als geen sprake is van de andere aangewezen besluiten.

Voor elk project is minimaal een besluit aangewezen, naast de generieke aanwijzing van het projectbesluit en het vaststellen van een omgevingsplan gericht op het uitvoeren van een project met publiek belang als bedoeld in artikel 5.55 van de wet zoals hierboven beschreven. Dit is vergelijkbaar met de aanwijzing zoals die voorheen in het Besluit milieueffectrapportage was opgenomen.

Bij de aanwijzing van een besluit is van belang dat dit moet gaan om een besluit waarmee, volgens de mer-richtlijn, de initiatiefnemer ‘het recht verkrijgt om het project uit te voeren’.

Als meerdere besluiten zijn opgenomen, dan zijn deze gescheiden door ‘of’. Dat betekent dat de verplichting voor het opstellen van een MER of het uitvoeren van de mer-beoordeling slechts geldt voor één besluit. Dit is in principe het eerste (aangewezen) besluit dat voor het project wordt genomen, zodat de milieu-informatie zo vroeg mogelijk wordt meegenomen. Hier kan zo nodig van worden afgeweken.

Overigens is de aanwijzing van meer dan één besluit niet vaak aan de orde en doorgaans betreft het dan ook elkaar uitsluitende besluiten. Bijvoorbeeld bij project C2 (windparken) geldt de omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit voor wind op land en het kavelbesluit voor wind op zee.

In twee gevallen (project J8 en J9) is gekozen voor de formulering: ‘of, bij afwezigheid daarvan,’, zie voor een toelichting hierop bij de betreffende projecten.

Aanvullend op deze aanwijzing is een vangnetbepaling opgenomen. Zie voor een toelichting hierop in de artikelsgewijze toelichting op artikel 11.8.

In de memorie van toelichting bij de Omgevingswet2. is aangegeven dat de Omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM), waaronder de OBM-mer, vervalt en zal opgaan in de omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit.

De reden voor het bestaan van deze OBM-mer is de mer-richtlijn. Die verplicht lidstaten om voor bepaalde projecten voorafgaand aan de start van een project te beoordelen of het project tot aanzienlijke milieueffecten kan leiden. Als dat het geval is, moet een MER worden opgesteld. De mer-beoordeling vereist een beslismoment vooraf en hiervoor wordt doorgaans een al bestaande vergunningplicht gebruikt. Door de verdere verschuiving van de vroegere milieuvergunningplicht van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht naar de algemene regels van het Activiteitenbesluit milieubeheer zijn er de afgelopen jaren steeds meer activiteiten gekomen die alleen om redenen van de mer-beoordeling nog een vergunning nodig hebben. Voor die gevallen werd de OBM-mer gebruikt, op basis van artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

In het stelsel van de Omgevingswet en het Besluit activiteiten leefomgeving is voor veel milieubelastende activiteiten die voorheen onder de OBM-mer vallen, niet ook om een andere reden een vergunningplicht nodig geacht. Dat betekent dat in die gevallen alleen sprake is van een omgevingsvergunning milieubelastende activiteit vanwege de mer-beoordelingsplicht en dat voor het overige de algemene regels (primair de specifieke zorgplicht) gelden. In het besluit activiteiten leefomgeving zijn deze activiteiten apart aangewezen.

Het beoordelingskader van de omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit kan op grond van de wet niet worden toegespitst op alleen de mer-beoordeling, zodat een volwaardige vergunningplicht ontstaat voor het gehele project. Bij een behandeling van een vergunningaanvraag voor een milieubelastende activiteit gelden immers de beoordelingsregels krachtens de artikelen 5.18 en 5.34 van de Omgevingswet, met een integrale en gedetailleerde beoordeling om tot het oordeel te komen dat de vergunning wordt verleend of geweigerd, en welke voorschriften daaraan worden verbonden en op welke wijze de strekking van de regels (toepassen Best Beschikbare Technieken (BBT), bepalen significante verontreiniging) moet worden meegenomen. Dit is een andere afweging dan bij de OBM-mer, waar werd beoordeeld of een project belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. Die wijziging is niet beoogd. Het voornemen is om bij Invoeringswet Omgevingswet voor te stellen om een ander beoordelingskader mogelijk te maken.

Bij Invoeringsbesluit Omgevingswet zal in het Besluit kwaliteit leefomgeving een ander beoordelingskader voor deze activiteiten worden geïntroduceerd.3.

Bij de aanduiding van de relevante besluiten voor de mer-plicht of mer-beoordelingsplicht is, voor zover mogelijk, aangesloten bij de vergunningplichten. Als deze ontbreken, of als de locatiekeuze van een project van zeer groot belang is voor de milieugevolgen, is het omgevingsplan aangewezen als het relevante besluit.

Dit is vergelijkbaar met de aanwijzing van het bestemmingsplan zoals dat in het Besluit milieueffectrapportage was opgenomen. Maar de aard van het omgevingsplan is anders dan het bestemmingsplan. Zo staan er in het omgevingsplan alle regels die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. Daarnaast kan het omgevingsplan in vergelijking met het bestemmingsplan globaler van aard zijn, omdat de realisatieplicht en actualisatieplicht van tien jaar zijn vervallen.4. Dat maakt het omgevingsplan minder geschikt als besluit voor de invulling van de mer-verplichtingen bij projecten. Daarom is in bijlage V het omgevingsplan in een beperkt aantal gevallen aangewezen als een relevant besluit voor de mer-plicht of mer-beoordelingsplicht.

In aanvulling op de toelichting bij artikel 11.7 van dit besluit is verduidelijking van het systeem voor de mer voor plannen voor projecten op het gemeentelijk niveau, kan bijgaand overzicht dienstdoen. Hierbij is uitgegaan van een mer-(beoordelings-)plichtig project en het omgevingsplan.

Overigens geldt op bovenstaand overzicht nog als uitzondering dat een project een gemeentelijk project van publiek belang is. In dat geval is dat gemeentelijk projectbesluit uiteraard het besluit voor de mer-verplichtingen en kan het omgevingsplan plan-mer-plichtig zijn.

Artikel 2.8 van de Omgevingswet geeft de gemeenteraad, het algemeen bestuur van een waterschap of provinciale staten de bevoegdheid om het vaststellen van delen van het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening te delegeren aan het college van burgemeester en wethouders, het dagelijks bestuur van het waterschap respectievelijk gedeputeerde staten. Deze mogelijkheid lijkt op de bevoegdheid van de gemeenteraad in artikel 3.6 van de Wet ruimtelijke ordening om wijzigingen of uitwerkingsmogelijkheden van een bestemmingsplan te delegeren aan het college. Dit artikel werd in het Besluit milieueffectrapportage regelmatig als relevant besluit of plan aangewezen.

Het delegatiebesluit, bedoeld in artikel 2.8 van de Omgevingswet, is echter in bijlage V niet aangewezen omdat het onder de Omgevingswet een ander type besluit is dan de wijzigingen of uitwerkingsmogelijkheden die waren opgenomen in artikel 3.6 van de Wet ruimtelijke ordening. In de artikelsgewijze toelichting van de memorie van toelichting bij de Omgevingswet bij artikel 2.8 is dit uitgebreid toegelicht. Het delegatiebesluit is een afzonderlijk besluit dat geen deel uitmaakt van het omgevingsplan of de omgevingsverordening. Verder is het delegatiebesluit geen zelfstandige planfiguur zoals dat bij artikel 3.6, eerste lid, onder a en b, van de Wet ruimtelijke ordening het geval was. Tegen het delegatiebesluit staan geen rechtsmiddelen open.

De inhoud van het delegatiebesluit wordt per saldo meegenomen bij de daadwerkelijke aanpassing van het omgevingsplan. Door het omgevingsplan aan te wijzen als besluit, worden op dat moment ook de eventuele relevante delegatiebesluiten meegenomen bij een mer-beoordeling of een mer-plicht. Gegeven de hierboven genoemde redenen (ander type besluit, afzonderlijk besluit, geen zelfstandige planfiguur), is het delegatiebesluit ook geen plan of programma voor de toepassing van paragraaf 16.4.1 van de wet.