HvJ EU, 16-09-2010, nr. C-149/10

De Duitse regering benadrukt dat het door artikel 28 van het Handvest erkende recht van de sociale partners om te onderhandelen over collectieve overeenkomsten, en het thans in artikel 155 VWEU neergelegde recht om overeenkomsten te sluiten inzake kwesties van sociaal beleid die op het niveau van de Europese Unie via een besluit van de Raad ten uitvoer kunnen worden gelegd, betekent dat de sociale partners autonoom de strekking van deze overeenkomsten mogen bepalen, zonder te hoeven vrezen dat deze wordt verruimd tot buiten de bewoordingen en de doelstellingen van de betrokken overeenkomst.

Dienaangaande moet erop worden gewezen dat de idee van de deelname van de sociale partners aan de uitlegging van de raamovereenkomst is geformuleerd in clausule 4, punt 6, volgens hetwelk iedere vraag betreffende de uitlegging van deze overeenkomst op Europees vlak door de Commissie in de eerste plaats dient te worden voorgelegd aan de ondertekenende partijen, die advies zullen uitbrengen. De vraag van het Hof of de ondertekenende partijen bij de raamovereenkomst een advies hebben gegeven over de in deze prejudiciële verwijzing gestelde vragen, is door de Commissie ter terechtzitting ontkennend beantwoord. Volgens haar zijn de korte termijnen van de versnelde procedure onverenigbaar met een dergelijke raadpleging, en zou een dergelijke raadpleging niet doelmatig of constructief zijn geweest, daar de vragen die in de prejudiciële verwijzing aan de orde zijn op Europees vlak nooit zijn onderzocht.

Zoals clausule 4, punt 6, van de raamovereenkomst uitdrukkelijk preciseert, laat de raadpleging van de ondertekenende partijen bij deze overeenkomst de respectieve rol van de Commissie, de nationale gerechten en het Hof hoe dan ook onverlet.

Van zijn kant ontleent het Hof zijn bevoegdheid om richtlijnen uit te leggen aan artikel 267 VWEU. De raamovereenkomst is weliswaar het resultaat van een dialoog tussen de sociale partners op Europees niveau op basis van de Overeenkomst betreffende de sociale politiek, maar zij is overeenkomstig artikel 4, lid 2, van deze overeenkomst ten uitvoer gelegd door een richtlijn van de Raad, waarvan zij dan een integrerend deel uitmaakt (zie in die zin arrest van 16 juli 2009, Gómez-Limón Sánchez-Camacho, C-537/07, Jurispr. blz. I-6525, punt 34).

Bijgevolg verschilt de bevoegdheid van het Hof om de raamovereenkomst uit te leggen niet van zijn algemene bevoegdheid om andere in richtlijnen vervatte bepalingen uit te leggen.

Aangezien Chatzi ambtenaar is, moet om te beginnen worden nagegaan of richtlijn 96/34 en de daarin opgenomen raamovereenkomst ook van toepassing zijn op ambtenaren.

De bepalingen van die twee rechtsinstrumenten bevatten niets waaruit kan worden afgeleid dat ambtenaren buiten de werkingssfeer ervan vallen.

Uit de bewoordingen van clausule 1, punt 2, van de raamovereenkomst blijkt integendeel dat de werkingssfeer van de overeenkomst ruim is opgevat, nu zij in het algemeen geldt voor ‘alle werknemers […] met een arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding overeenkomstig de in elke lidstaat geldende wetgeving, collectieve overeenkomsten of gebruiken’. Bovendien is in clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst sprake van ‘werknemers’, zonder onderscheid naar de openbare dan wel particuliere aard van hun werkgever, en dus van alle werknemers [zie aangaande de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, die is opgenomen in bijlage bij richtlijn 1999/70/EG van de Raad van 28 juni 1999 betreffende de door het EVV, de UNICE en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd (PB L 175, blz. 43), arresten van 4 juli 2006, Adeneler e.a., C-212/04, Jurispr. blz. I-6057, punten 54 e.v., en 7 september 2006, Vassallo, C-180/04, Jurispr. blz. I-7251, punt 32].

Voor deze uitlegging pleit bovendien dat de raamovereenkomst blijkens de eerste alinea van haar preambule en punt 4 van haar algemene overwegingen met name beoogt de gelijke behandeling van mannen en vrouwen in arbeid en beroep te bevorderen. Het Hof heeft geoordeeld dat het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen, dat deel uitmaakt van de sociale bepalingen van het Verdrag, een algemene draagwijdte heeft en van toepassing is op publiekrechtelijke dienstverhoudingen (zie in die zin arresten van 2 oktober 1997, Gerster, C-1/95, Jurispr. blz. I-5253, punt 18, en 11 januari 2000, Kreil, C-285/98, Jurispr. blz. I-69, punt 18).

Volgens clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst wordt aan werknemers, zowel mannen als vrouwen ‘bij geboorte of adoptie van een kind een individueel recht op ouderschapsverlof toegekend om hen in staat te stellen gedurende ten minste drie maanden […] voor hun kind te zorgen’. Artikel 33, lid 2, van het Handvest is gelijkaardig geformuleerd en bepaalt met name dat eenieder recht heeft op ouderschapsverlof na de geboorte of de adoptie van een kind.

De Cypriotische regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk merken op dat het gebruik van het enkelvoud (‘de geboorte […] van een kind’‘om voor [dit] kind te zorgen’) erop lijkt te wijzen dat de werknemer recht voor elk kind heeft op een afzonderlijk ouderschapsverlof.

Volgens de Cypriotische regering vindt de uitlegging dat het beslissende criterium voor de verlening van een recht op ouderschapsverlof het kind is, en niet de geboorte, steun in het arrest van 14 april 2005, Commissie/Luxemburg (C-519/03, Jurispr. blz. I-3067, punt 47), waarin het Hof heeft geoordeeld dat de formulering dat het ouderschapsverlof wordt toegekend ‘bij geboorte’ van een kind enkel weergeeft dat de toekenning van het ouderschapsverlof afhankelijk is van de voorwaarde dat een kind is geboren.

De aldus voorgestelde letterlijke uitlegging is niet boven alle twijfel verheven.

Het valt namelijk niet uit te sluiten dat het gebruik van het enkelvoud in clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst geen numerieke maar een generieke waarde heeft, en dat met het enkelvoud geen verband wordt gelegd tussen het aantal kinderen en het aantal ouderschapsverloven, maar wordt verwezen naar alle kinderen als categorie van personen waarvoor een recht op ouderschapsverlof kan worden toegekend.

Wat de draagwijdte van het reeds aangehaalde arrest Commissie/Luxemburg betreft, blijkt bij lezing van punt 47 van dat arrest dat toen het Hof clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst aldus heeft uitgelegd, dat de toekenning van een ouderschapsverlof niet afhankelijk is van de geboorte, maar van de voorwaarde dat een kind is geboren, het duidelijk heeft willen maken dat het recht op een ouderschapsverlof niet gekoppeld is aan de geboortedatum, en dat het niet nodig is dat het kind na de inwerkingtreding van richtlijn 96/34 in de betrokken lidstaat is geboren. Het Hof heeft zich dus uitgesproken over de toepassing in de tijd van richtlijn 96/34, en niet over de vraag of bij de geboorte van een meerling evenveel ouderschapsverloven moeten worden toegekend als er kinderen zijn geboren.

Wat het antwoord op deze vraag betreft, moet derhalve worden vastgesteld dat de bewoordingen van clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst dubbelzinnig zijn, en dat de vraag van de verwijzende rechter niet aan de hand daarvan alleen kan worden beantwoord.

Er moet dus rekening worden gehouden met de doelstelling van de regeling waarvan deze bepaling deel uitmaakt.

Uit clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst blijkt dat het ouderschapsverlof beoogt ouders de mogelijkheid te bieden om voor hun kind te zorgen.

De Cypriotische regering is van mening dat het ouderschapsverlof de ouder de mogelijkheid moet bieden om zich volledig aan het kind te wijden. De omstandigheid dat de ouder bij een tweeling voor beide kinderen moet zorgen, rechtvaardigt dus dat voor elk van de kinderen een apart verlof wordt toegekend.

De Griekse, de Tsjechische, de Duitse, de Estse en de Poolse regering betwisten deze analyse en stellen dat de doelstelling van het ouderschapsverlof niet wordt beïnvloed door het aantal kinderen waarvoor de ouder gedurende deze periode moet zorgen. Bij tweelingen moet de betrokken ouder onmiddellijk en gelijktijdig voldoen aan de noden van beide kinderen. Daar het verschil tussen de situatie van de ouder van een tweeling en de situatie van de ouder van één kind slechts in de intensiteit van de te vervullen taken ligt, en niet in de duur ervan, is een verdubbeling van het ouderschapsverlof niet gerechtvaardigd.

Blijkens de eerste alinea van de preambule van de raamovereenkomst en punt 5 van de algemene overwegingen ervan vormt die raamovereenkomst een verbintenis van de sociale partners om door middel van minimumvoorschriften maatregelen in te voeren ter bevordering van gelijke kansen en de gelijke behandeling van mannen en vrouwen door hun de mogelijkheid te bieden hun beroeps- en gezinstaken te combineren (arrest van 22 oktober 2009, Meerts, C-116/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 35).

In dit verband biedt de raamovereenkomst jonge ouders de mogelijkheid om hun beroepsactiviteit te onderbreken om zich aan hun gezinstaken te wijden, en garandeert zij, zoals in clausule 2, punt 5, van de raamovereenkomst is neergelegd, dat zij na dit verlof naar hun arbeidsplaats kunnen terugkeren. Gedurende een door elke lidstaat vrij te bepalen periode van ten minste drie maanden en volgens door de nationale wetgevers te bepalen modaliteiten, kunnen de jonge ouders zo hun kind de voor zijn leeftijd nodige bijstand verlenen en de nodige maatregelen treffen voor de organisatie van het gezinsleven met het oog op hun terugkeer naar het beroepsleven.

Aangaande de vraag of de ouders van tweelingen gelet op deze doelstelling aanspraak moeten kunnen maken op evenveel ouderschapsverloven als er kinderen zijn geboren, zij erop gewezen dat, zoals de Griekse, de Tsjechische, de Duitse, de Estse en de Poolse regering hebben opgemerkt, de extra lasten waarmee ouders van tweelingen worden geconfronteerd van kwantitatieve aard zijn, aangezien zij tegelijkertijd moeten voldoen aan de noden van twee kinderen, maar dat deze extra inspanning niet langer duurt, omdat tweelingen in beginsel tegelijkertijd dezelfde ontwikkelingsfasen doormaken.

Een verdubbeling van de duur van het ouderschapsverlof is dus niet noodzakelijk de enige passende maatregel die de lidstaten kunnen nemen om het gezins- en beroepsleven van ouders van tweelingen beter op elkaar te laten aansluiten. Veeleer moet rekening worden gehouden met het gehele systeem waarvan de maatregelen die erop gericht zijn een oplossing voor de problemen van deze ouders te bieden, deel uitmaken.

Deze beoordeling vindt steun in de overweging dat, nu de voorschriften van de raamovereenkomst slechts minimumeisen zijn en de lidstaten bij de uitwerking van het ouderschapsverlof dus een ruime beoordelingsmarge hebben, de nationale uitvoeringsmaatregelen van lidstaat tot lidstaat sterk uiteenlopen.

Bijgevolg moet worden vastgesteld dat clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst, gelet op de context en de doelstelling ervan, bij de geboorte van een tweeling niet de verplichting oplegt om automatisch een recht te verlenen op evenveel ouderschapsverloven als er kinderen zijn geboren.

Toch moet worden nagegaan welke gevolgen het beginsel van gelijke behandeling kan hebben voor de situatie van ouders van tweelingen.

De inachtneming van het beginsel van gelijke behandeling, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het recht van de Unie en waarvan het fundamentele karakter is vastgelegd in artikel 20 van het Handvest, is bij de uitwerking van het recht op ouderschapsverlof des te belangrijker nu het fundamentele karakter van dit sociale recht door artikel 33, lid 2, van het Handvest zelf is erkend.

Dit beginsel vereist dat vergelijkbare situaties niet verschillend, en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij dit objectief gerechtvaardigd is (zie met name arresten van 5 juni 2008, Wood, C-164/07, Jurispr. blz. I-4143, punt 13, en arrest Sturgeon, e.a., reeds aangehaald, punt 48).

Tegen deze achtergrond voert de Commissie aan dat de ouders van tweelingen zich in een vergelijkbare situatie bevinden als de ouders van kinderen met een klein leeftijdsverschil, met wie zij gemeen hebben dat zij hun kinderen tegelijkertijd opvoeden. Zij zouden dus net als laatstgenoemden voor elk kind recht moeten hebben op een zelfstandig ouderschapsverlof.

Het door de Commissie gehanteerde vergelijkingscriterium doet echter uitkomen hoe moeilijk het is om een groep personen te definiëren, waarmee ouders van tweelingen kunnen worden vergeleken. Dat criterium is namelijk gebaseerd op een element dat moeilijk te kwantificeren is, namelijk ‘een klein leeftijdsverschil’.

Hoewel niet kan worden ontkend dat de taak een tweeling op te voeden meer inspanningen vergt, en dus niet vergelijkbaar is met de zorg voor één kind, mag evenmin over het hoofd worden gezien dat de omstandigheid dat tweelingen samen opgroeien en zich parallel ontwikkelen, ook een synergetisch effect sorteert, zodat de taak om hen op te voeden niet noodzakelijk vergelijkbaar is met de taak om twee kinderen van verschillende leeftijd op te voeden.

Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de ouders van tweelingen zich in een bijzondere situatie bevinden, waarmee in de eerste plaats rekening moet worden gehouden door de nationale wetgever bij de vaststelling van maatregelen ter omzetting van richtlijn 96/34.

In deze context moet nogmaals worden benadrukt dat de raamovereenkomst blijkens de clausules 1, punt 1, en 2, punt 1, ervan, slechts minimumvoorschriften bevat. Behalve de duur van het ouderschapsverlof, die zij vrij mogen vastleggen mits een minimumdrempel van drie maanden wordt nageleefd, bepalen de lidstaten ook volledig vrij de voorwaarden en de modaliteiten van dit verlof. Clausule 2, punt 3, van de raamovereenkomst verwijst dienaangaande naar de wet en/of collectieve overeenkomsten in de lidstaten, welke verwijzing volgens punt 9 van de algemene overwegingen van de raamovereenkomst gerechtvaardigd is door het streven om rekening te houden met de situatie in elke lidstaat.

Mits de door de raamovereenkomst opgelegde minimumdrempel van drie maanden voor de duur van het ouderschapsverlof wordt nageleefd, mogen de lidstaten dus de duur van het ouderschapsverlof bepalen. Op grond van deze beoordelingsmarge kunnen de lidstaten, met name wanneer zij beslissen om een langer ouderschapsverlof dan het in de raamovereenkomst neergelegde minimumverlof toe te staan, bijzondere bepalingen vaststellen voor het geval van opeenvolgende geboorten van kinderen.

Daaruit volgt dat de nationale wetgever over een grote manoeuvreerruimte beschikt om bij voor de ouders van tweelingen een ouderschapsverlofregeling uit te werken waardoor deze ouders een behandeling kunnen krijgen die naar behoren met hun bijzondere noden rekening houdt.

In deze optiek moet erop worden gewezen dat een gevoelig langere duur dan de in de raamovereenkomst neergelegde minimumduur, en een zekere aan de ouders geboden flexibiliteit om naar gelang van de leeftijd van het kind dit verlof te nemen, in het algemeen een betere absorptie mogelijk kunnen maken van de extra lasten die de opvoeding van een tweeling meebrengt. Ook modaliteiten voor de toepassing die overeenkomstig punt 6 van de algemene overwegingen van de raamovereenkomst ruimte laten voor flexibele organisatievormen van de arbeid, kunnen het eenvoudiger maken om de eisen van het beroepsleven te verzoenen met de bijzondere moeilijkheden die de opvoeding van een tweeling met zich brengt.

Het is echter eveneens mogelijk om andere maatregelen te overwegen en vast te stellen die kunnen tegemoetkomen aan de bijzondere noden van ouders van tweelingen, zoals materiële hulp via bijvoorbeeld een recht van toegang tot kinderopvang of financiële steun, via met name specifieke prestaties die de ouders een vrije keuze van de wijze van opvang laten.

Het staat aan de nationale rechter, die bij uitsluiting bevoegd is om de feiten van het bij hem aanhangig geding te beoordelen, om na te gaan of de nationale regeling in haar geheel voldoende mogelijkheden biedt om in een concreet geval tegemoet te komen aan de bijzondere noden waarmee ouders van tweelingen in hun beroeps- en gezinsleven worden geconfronteerd.

Gelet op voorgaande overwegingen moet op de tweede vraag worden geantwoord dat clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst niet aldus mag worden uitgelegd dat de geboorte van een tweeling recht verleent op even veel ouderschapsverloven als het aantal kinderen dat is geboren. In het licht van het beginsel van gelijke behandeling legt deze clausule de nationale wetgever echter de verplichting op om een ouderschapsverlofregeling uit te werken die, rekening houdend met de bestaande situatie in de betrokken lidstaat, aan de ouders van tweelingen een behandeling garandeert die naar behoren met hun bijzondere noden rekening houdt. Het staat aan de nationale rechter om na te gaan of de nationale regeling aan deze eisen voldoet, en in voorkomend geval de nationale regeling zoveel mogelijk in overeenstemming met het recht van de Unie uit te leggen.