CBb, 11-02-2020, nr. 18/2635

Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.

Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

Feiten en omstandigheden

Appellante exploiteert een melkveehouderij en hield aanvankelijk 70 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee. Bij appellante ontstond op enig moment de wens om – door middel van eigen opfok – door te groeien naar een bedrijfsomvang met 115 melk- en kalfkoeien en 90 stuks jongvee.

Op 23 december 2008 is aan (een van de vennoten van) appellante een bouwvergunning verleend voor het bouwen van een rundveestal. De met de bouw van de stal gemoeide investering wordt door appellante – blijkens de overgelegde overeenkomsten van aanneming van werk van 11 november 2008 en 2 februari 2009 – gesteld op € 423.640,-. Om de bouw en de inrichting van de stal te kunnen financieren is appellante een financieringsovereenkomst met de [naam 5] aangegaan. De financieringsovereenkomst ziet op een wijziging in kredietfaciliteit van € 960.676,- naar

€ 1.635.676,-. De bouw van de stal is in 2009 voltooid.

Bij besluit van 14 januari 2016 is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van maximaal 137 melkkoeien en 94 stuks jongvee.

Besluiten van verweerder

3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.142 kg. Wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op

2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren, te weten 100 melk- en kalfkoeien en 88 stuks jongvee. Verder heeft verweerder bij de vaststelling van het fosfaatrecht een korting toegepast van 8,3% (de generieke korting). Dit omdat het bedrijf niet grondgebonden is. Voormelde uitgangspunten en berekening zijn door verweerder in het bestreden besluit gehandhaafd.

Beroepsgronden

Appellante voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel voor haar een individuele en buitensporige last in de zin van artikel 1 van het EP vormt. Om de capaciteit van haar bedrijf uit te kunnen breiden naar 115 melkkoeien en 90 stuks jongvee is appellante ruim voor de peildatum van 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan. Appellante wilde de uitbreiding vanuit eigen opfok realiseren. In de tijd dat het Europese stelsel van melkquota van kracht was, ontbrak het appellante aan financiële middelen om melkquotum bij te kopen of superheffing te betalen, waardoor de groei (tijdelijk) stagneerde. Dit had tot gevolg dat op de peildatum de beoogde uitbreiding van dieraantallen nog niet volledig gerealiseerd was. Door het te laag aantal vastgestelde fosfaatrechten kan een deel van de nieuw gebouwde stal niet benut worden. Dit terwijl de aangegane investeringsverplichtingen gebaseerd zijn op de maximale capaciteit van het bedrijf. Aldus maakt de invoering van het fosfaatrechtenstelsel het voor appellante onmogelijk om de gedane investeringen rendabel te maken.

Verweerder heeft, aldus appellante, in het bestreden besluit het beroep op de aanwezigheid van een individuele en buitensporige last onterecht afgewezen en heeft daarenboven verzuimd de afwijzing deugdelijk te motiveren.

Standpunt van verweerder

5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat in haar situatie bijzondere (individuele) omstandigheden waren die buiten haar invloedssfeer lagen en die zouden kunnen leiden tot het aannemen van een individuele en buitensporige last. De keuze om uit te breiden ziet verweerder als een bedrijfseconomische keuze; van noodzaak tot een uitbreiding van het bedrijf in de omvang die appellante voorstaat is niet gebleken. Verder wijst verweerder op de geldende jurisprudentie waaruit volgt dat met niet gerealiseerde groei in de periode tot 2 juli 2015 geen rekening hoeft te worden gehouden. Dat appellante ervoor heeft gekozen om te groeien middels eigen opfok is eveneens een ondernemerskeuze die voor rekening en risico van appellante dient te blijven (ECLI:NL:CBB:2019:3 en ECLI:NL:CBB:2019:6). De overgelegde en door ABAB Agro Advies B.V. opgestelde ‘Deskundigenrapportage schade fosfaatreductieplan en fosfaatrechtenstelsel’ van 11 juni 2018 (ABAB rapport) vormt voor verweerder geen aanleiding tot een ander oordeel.

Beoordeling

In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291), heeft het College onder meer overwogen dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval moeten worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, heeft het College verder van belang geacht of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan.

Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Hiertoe wordt als volgt overwogen.

Op grond van het fosfaatrechtenstelsel komt appellante voor de op de peildatum aanwezige 100 melk- en kalfkoeien en 88 stuks jongvee 5.142 kg fosfaatrecht toe. Het College acht aannemelijk dat, zoals appellante heeft gesteld, de investeringen zijn gebaseerd op een bedrijfsvoering aan de hand van fosfaatrecht voor 115 melk- en kalfkoeien en 90 stuks jongvee. Voor de beoordeling van de last die aldus is ontstaan, acht het College het volgende van belang. Het College stelt voorop dat alle melkveehouders worden geraakt door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel en appellante zich dus niet onderscheidt van andere melkveehouders voor zover het gaat om de toepassing van de generieke korting van 8,3% Daarnaast acht het College aannemelijk dat voor iedere melkveehouder geldt dat een verbetering in de bedrijfsvoering haalbaar is en met de dieren waar fosfaatrecht voor is toegekend, een productie- en omzetverhoging mogelijk is. Voor de beoordeling van het resterende, individuele deel van de last geldt het volgende. Appellante is in 2009 gestart met uitbreiding van de stal om te kunnen groeien van 70 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee naar het beoogde aantal dieren. Het College heeft niet kunnen vaststellen of appellante hiervoor toen of op de peildatum over de benodigde vergunningen beschikte. Voor zover ervan uit moet worden gegaan dat zij deze aantallen op de peildatum rechtsgeldig mocht houden, geldt het volgende. Appellante heeft gesteld dat de groei in 2012 is ingezet, maar als gevolg van onder meer tegenvallende melkprijzen en het gebrek aan financiële middelen om melkquotum bij te kopen stagneerde, en dat na afschaffing van het melkquotum per 1 april 2015 ruimte kwam voor (verdere) groei van de veestapel. Zoals het College in de eerder genoemde uitspraak van 23 juli 2019 onder rechtsoverweging 6.7.5.4 heeft overwogen, had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. In 2013 is gewaarschuwd dat dreigende overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebegrenzende maatregelen. Appellante had daarom een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten bij de verdere uitvoering van haar plannen en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Gezien het moment in de tijd en de voorzichtigheid die toen geboden was, acht het College de keuze voor de verdere uitbreiding van de veestapel na 1 april 2015 opmerkelijk. Wil het handelen van appellante gerechtvaardigd zijn in het licht van de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel, dan moet sprake zijn van bijzondere omstandigheden. Dat de beoogde groei door het gebrek aan financiële middelen niet eerder dan in 2015 kon worden doorgezet, is geen zodanige omstandigheid. De financiële gevolgen van de ondernemersbeslissing die appellante heeft genomen, dienen voor haar rekening te blijven. De belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) dienen in dit geval zwaarder te wegen dan de belangen van appellante.

Appellante wordt wel gevolgd in haar betoog dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende is ingegaan op de in bezwaar gestelde strijd met artikel 1 van het EP. In het bestreden besluit is door verweerder de conclusie getrokken dat van een individuele en buitensporige last geen sprake is omdat bijzondere omstandigheden, anders dan een financiële last, zijn gesteld noch gebleken. Eerst in het in onderhavige beroepsprocedure overgelegde verweerschrift is verweerder nader op de gestelde individuele en buitensporige last ingegaan. Dit leidt tot het oordeel dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk is gemotiveerd. Het College ziet aanleiding het gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.

Proceskosten

7. Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en

1. punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).