CBb, 09-01-2019, nr. 18/1292

Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.

Het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Msw wordt op grond van artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verminderd met 8,3%. Grondgebonden bedrijven – dit zijn bedrijven waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is –, zijn uitgezonderd van de generieke korting.

Feiten

2. Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Appellante heeft een melkveehouderij en had op de peildatum, 2 juli 2015, 86 melkkoeien, 37 stuks jongvee ouder dan 1 jaar en 29 stuks jongvee jonger dan 1 jaar. Zij wil uitbreiden naar een totaal van 140 melkkoeien en 85 stuks jongvee. Met het oog daarop heeft zij op 26 april 2013 4,65 hectare grond in eigendom verkregen en in november 2013 een ammoniak-emissiearme MDV stal gebouwd. De cultuurgrond heeft € 209.497,50 gekost en de bouw van de stal € 352.633,53. Overige duurzame investeringen hebben nog eens € 325.000,- gekost. In totaal bedragen de investeringen circa een miljoen euro. De vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (NB-vergunning) is op 1 juli 2015 verleend. Bij toekenning van de fosfaatrechten is de generieke korting van 8,3% toegepast omdat het geen grondgebonden melkveehouderij betreft.

De beroepsgronden

3. Appellante voert aan dat in haar geval het niet verhogen van haar fosfaatrecht leidt tot een individuele disproportionele last in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Zowel op regelingsniveau als op individueel niveau is naar de mening van appellante geen sprake van een fair balance. Het fosfaatrechtenstelsel was niet voorzienbaar. Appelante wordt hierdoor onevenredig getroffen. Zij streeft naar een hoge gezondheidsstatus van de dieren en heeft daarom de keuze gemaakt geen dieren van buitenaf aan te voeren. Op 2 juli 2015 was de stal om die reden niet volledig bezet. Voor de beoogde uitbreiding heeft appellante 3.251 kg fosfaatrecht meer nodig. Met het toegekende fosfaatrecht kan zij geen productie realiseren waarmee zij aan de investeringsverplichtingen kan voldoen. De toekomst van het bedrijf staat dan ook op het spel. Appellante heeft een liquiditeitsbegroting in het geding gebracht, waarbij het scenario met de toegekende fosfaatrechten (scenario 1) is uitgewerkt en het scenario met fosfaatrechten overeenkomstig de beoogde uitbreiding (scenario 2). Scenario 1 leidt tot een liquiditeitstekort van € 31.428,-. Verder heeft appellante jaarrekeningen over 2015 tot en met 2017 overgelegd en prognoses voorzien van een verklaring omtrent de daarin gehanteerde veronderstellingen van [naam 5] . Volgens de prognose voor de komende jaren op basis van de toegekende fosfaatrechten is er op jaarbasis een negatieve marge van circa € 15.000,-. Uit deze marge dienen de vervangingsinvesteringen en overige onvoorziene uitgaven te worden betaald. De prognose op basis van de huidige stalcapaciteit en verleende vergunningen leidt tot een positieve marge op jaarbasis van circa € 16.000,-. Appellante is ook extra en onevenredig getroffen doordat haar een korting van 8,3% is opgelegd. Haar bedrijf is vrijgesteld van de grondgebondenheidsverplichting. Dat haar nu wel een korting wordt opgelegd omdat ze niet grondgebonden is, is niet in lijn met de gewekte verwachtingen. Dit levert strijd op met artikel 1 van het EP. Het dient bovendien geen legitiem doel. Ook bedrijven die voldoende grond bij hun bedrijf in gebruik hebben dragen bij aan het mestoverschot. Appellante meent dan ook dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel.

Het standpunt van verweerder

In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat appellante afgezien van de financiële last geen bijzondere omstandigheden heeft gesteld. Er is volgens verweerder daarom geen sprake van een individuele buitensporige last.

In het verweerschrift en het nadere verweerschrift heeft verweerder nader gemotiveerd waarom in het geval van appellante geen strijd met artikel 1 van het EP wordt aangenomen. Daarbij is verweerder ingegaan op de door appellante ingediende financiële gegevens en aangevoerde persoonlijke omstandigheden. Volgens verweerder onderscheidt appellante zich niet van andere ondernemers die voor de peildatum vergelijkbare investeringen hebben gedaan. Gelet op de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel behoren de gevolgen van de ondernemersbeslissing om uit te breiden, tot het ondernemersrisico. Verweerder heeft kanttekeningen geplaatst bij de begroting van het bedrijf. Appellante heeft inzichtelijk gemaakt dat op het bedrijf een zware last rust, maar volgens verweerder was de continuïteit van het bedrijf ook zonder het fosfaatrechtenstelsel in gevaar. Bij de prognose op basis van de huidige stalcapaciteit en verleende vergunningen resteert een positieve marge van € 16.050,- bij een beperkte reserveringscapaciteit van € 4,33 per 100 kilogram melk. In beide scenario’s is de continuïteit van het bedrijf in gevaar. Een causaal verband tussen de introductie van het fosfaatrechtenstelsel en de financiële problemen is dan ook niet aangetoond. Verder heeft appellante volgens verweerder niet aannemelijk gemaakt dat het niet mogelijk is op andere wijze inkomsten te genereren, bijvoorbeeld door de verkoop van cultuurgrond of door verlichting van de fiscale druk door toepassing van vervroegde afschrijving op bedrijfsmiddelen. Ten slotte stelt verweerder dat het standpunt dat de korting niet in lijn is met de gewekte verwachtingen omdat appellante kennelijk voor de toepassing van artikel 70a, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit wel over voldoende grond beschikte en derhalve een vrijstelling had gekregen, feitelijke en juridische grondslag mist.

Bespreking van de beroepsgronden

Voor de algemene uitgangspunten bij de beoordeling van het beroep van appellante op artikel 1 van het EP verwijst het College naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522).

Bij de beoordeling komt gewicht toe aan alle omstandigheden van het geval, onder meer de omstandigheid dat getroffen bedrijven legaal zijn uitgebreid en investeringen hebben gedaan, op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van een specifiek aantal melkkoeien en jongvee. De waarde van de fosfaatrechten op de markt maakt dat een tekort aan rechten niet eenvoudig kan worden aangevuld. Daarbij zullen, zo heeft het College overwogen, beperkte voorzieningen en het ontbreken van een overgangstermijn sneller kunnen leiden tot de conclusie dat er sprake is van een buitensporige last in het individuele geval. Dat laat onverlet dat, anders dan appellante heeft betoogd, gelet op de (parlementaire) voorgeschiedenis, voor melkveehouders duidelijk kon zijn dat ongeremde groei van de veestapel niet mogelijk zou zijn en dat na afschaffing van de melkquota mogelijk toch nog andere maatregelen, waaronder productiebeperkende maatregelen, zouden volgen. Al deze omstandigheden spelen een rol bij de vraag of er sprake is van een onevenredige last.

Anders dan appellante heeft aangevoerd, vormt de generieke korting van 8,3% op zichzelf geen onevenredige last. Zoals overwogen onder 5.9.3 van de heropeningsbeslissing is deze korting niet onevenredig en biedt dit percentage gelegenheid de veestapel in de periode van juli 2017 tot invoering op 1 januari 2018 via natuurlijk verloop te laten krimpen en kan dit, nu het verbod in artikel 21b van de Msw een jaarplafond betreft, ook nog gedurende het kalenderjaar 2018 worden bereikt. Appellante heeft niet onderbouwd waarom dit voor haar anders zou zijn. Verweerder kon gerechtvaardigd een onderscheid maken tussen wel en niet grondgebonden bedrijven, nu, zoals ook in 5.6.6. van de heropeningsbeslissing is overwogen, grondgebonden bedrijven de mest op hun eigen land kwijt kunnen en in die zin niet bijdragen aan de druk op de mestmarkt.

Het bepaalde in artikel 70a, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit betekent niet dat de korting voor niet grondgebonden bedrijven in het kader van het fosfaatrechtenstelsel buiten toepassing zou moeten blijven ten aanzien van appellante. De bepaling geldt voor bedrijven die voor 30 maart 2015 financiële verplichtingen waren aangegaan om het gehele melkveefosfaatoverschot te laten verwerken. Blijkens de nota van toelichting (Stb. 2015, 344, p. 10) is de achtergrond ervan de toezegging van de toenmalige staatssecretaris dat bedrijven die financiële verplichtingen zijn aangegaan om de toename van fosfaatproductie in zijn geheel te verwerken vóór zij konden weten dat nadere voorwaarden gesteld zouden worden om grondloze groei te voorkomen, zouden worden ontzien. Daarbij is aangetekend dat de voorziening naar verwachting na vijf jaar op enig moment komt te vervallen. Appellante kon aan deze bepaling niet de verwachting ontlenen dat toekomstige maatregelen, waarbij de mate van grondgebondenheid een rol speelt, haar niet zouden treffen.

Appellante heeft aangevoerd dat zij de veestapel pas is gaan uitbreiden naarmate het einde van het stelsel van melkquota meer naderde. Omdat het bedrijf van appellante een zeer hoge gezondheidsstatus heeft en appellante deze wil behouden, heeft zij voor deze uitbreiding geen vee van buiten willen aanvoeren. Naar haar zeggen is het bovendien zeer moeilijk om vee aan te kopen met een zelfde hoge gezondheidsstatus als haar eigen vee.

Al aangenomen het door het appellante gestelde causale verband tussen het fosfaatrechtenstelsel en het door haar geprognosticeerde negatieve resultaat voor de komende jaren, komt het College tot het oordeel dat in dit geval geen sprake is van het bestaan van een individuele disproportionele last. Het gaat blijkbaar om een keuze voor gefaseerde groei. In een dergelijk geval, en nu niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die zouden moeten leiden tot een ander oordeel, is er geen grond om, in weerwil van de ook voor appellante geldende voorzienbaarheid van maatregelen om de mestproductie te beperken, te concluderen tot een schending van artikel 1 van het EP.

Slotsom 6. Het beroep op artikel 1 van het EP slaagt niet. Echter, omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit niet met de ingevolge artikel 3:2 van de Awb vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen en in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding toepassing te geven aan artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.

7. Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze worden, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht, begroot op € 1.792,- voor rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift, een halve punt voor de nadere reactie en tweemaal 1 punt voor het verschijnen ter zitting en ter nadere zitting, met een waarde per punt van € 512,-).