ABRvS, 17-04-2013, nr. 201209288/1/V3

indien hij op rechtmatige wijze is gearresteerd of gedetineerd teneinde voor de bevoegde rechterlijke instantie te worden geleid, wanneer er een redelijke verdenking bestaat, dat hij een strafbaar feit heeft begaan of indien het redelijkerwijs noodzakelijk is hem te beletten een strafbaar feit te begaan of te ontvluchten nadat hij dit heeft begaan;

[…];

in het geval van rechtmatige arrestatie of detentie van een persoon teneinde hem te beletten op onrechtmatige wijze het land binnen te komen, of van een persoon waartegen een uitwijzings- of uitleveringsprocedure hangende is.

De vreemdeling klaagt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voor de betekenis van 'zo spoedig mogelijk' in artikel 15, tweede lid, aanhef en onder a, van de Terugkeerrichtlijn, moet worden aangesloten bij de uitleg van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) over artikel 5, vierde lid, van het EVRM. Omdat na de inbewaringstelling op de zesde dag beroep is ingesteld en op de achttiende dag zitting is gehouden heeft de rechterlijke toetsing in dit geval zo spoedig mogelijk plaatsgevonden, aldus de rechtbank.

Daartoe voert de vreemdeling aan dat de rechtbank, door aldus te overwegen, niet heeft onderkend dat de invulling van de term ’spoedig’ in artikel 59a, eerste lid, van het Wetboek van Strafvordering (hierna: het WvSv), waarin is bepaald dat een inverzekeringstelling binnen drie dagen en vijftien uur ambtshalve door een rechter moet worden getoetst, ook van toepassing is bij de toetsing van de aan hem opgelegde maatregel van bewaring. De rechtbank heeft volgens de vreemdeling evenmin onderkend dat voor een onderscheid in termijnen bij de rechterlijke toetsing van een inverzekeringstelling en een maatregel van bewaring geen rechtvaardiging bestaat, zodat artikel 5 van het EVRM en artikel 6 van het Handvest zijn geschonden en het nuttig effect aan artikel 15, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn wordt ontnomen. Aldus heeft de rechtbank volgens de vreemdeling het beginsel van effectieve rechterlijke rechtsbescherming, dat gelet op het arrest van het Hof van Justitie van 28 juli 2011, C-69/10, Samba Diouf (hierna: het arrest Samba Diouf; www.curia.europa.eu), in dit geval van toepassing is en thans is neergelegd in artikel 47 van het Handvest, geschonden. De vreemdeling verzoekt over deze punten prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie te stellen. In strijd met de arresten van het Hof van Justitie van 15 mei 1986, C-222/84, Johnston, van 15 oktober 1987, C- 222/86, Heylens en van 3 december 1992, C-97/91, Borelli (www.curia.europa.eu), is voormeld beginsel volgens de vreemdeling ook geschonden omdat de rechtbank niet heeft gemotiveerd waarom de in artikel 59a, eerste lid, van het WvSv gestelde termijn van drie dagen en vijftien uur niet bij de toetsing van een maatregel van bewaring van toepassing is en dat het onderscheid gerechtvaardigd is.

Voorts klaagt de vreemdeling dat de rechtbank in strijd met het arrest van het EHRM van 10 september 2011, Ullens de Schooten en Rezabek tegen België, nrs. 3989/07 en 3853/07 (hierna: het arrest Ullens de Schooten en Rezabek; www.echr.coe.int), niet heeft gemotiveerd dat de door hem voorgestelde prejudiciële vragen niet behoeven te worden gesteld.

Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 59a, van het WvSv (TK 1992-1993, 21 225, nr. 12, p. 3) is de wetgever van oordeel dat uit de beslissingen van 4 juli 1991 in zaak nr. 180/91 en van 20 maart 1992 in zaak nr. 19139/91 van de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens kan worden afgeleid dat de (voorgestelde) termijn van drie dagen en vijftien uur tussen aanhouding en voorgeleiding aan de rechter-commissaris voldoet aan de voorwaarde van 'onverwijld' in artikel 5, derde lid, van het EVRM en aldus in overeenstemming met deze bepaling is.

Hetgeen de vreemdeling heeft aangevoerd komt er in wezen op neer dat de rechtmatigheid van een vreemdelingenbewaring overeenkomstig artikel 5, derde lid, van het EVRM moet worden getoetst, zodat, anders dan in artikel 94 van de Vw 2000 is geregeld, de rechtbank ambtshalve de rechtmatigheid van de aan de vreemdeling opgelegde maatregel van bewaring binnen drie dagen en vijftien uur had moeten toetsen. Nu de rechtbank de in artikel 94 van de Vw 2000 gestelde termijnen heeft aangehouden, is artikel 47 van het Handvest geschonden, aldus de vreemdeling.

Zoals volgt uit hetgeen de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 december 2010 in zaak nr. 201003052/1/V3), is het Handvest juridisch bindend geworden met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009. Gelet op artikel 51, eerste lid, van het Handvest, is het Handvest uitsluitend van toepassing wanneer de lidstaten het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Het besluit van de minister dateert van 23 augustus 2012 en is genomen krachtens artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000, welke bepaling een omzetting vormt van artikel 15, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn. Aldus heeft de staatssecretaris in deze zaak het recht van de Unie ten uitvoer gebracht. De zaak valt derhalve binnen de materiële werkingssfeer van het Handvest.

Volgens de Toelichtingen bij het Handvest (PB 2007, C 303/25), die ingevolge artikel 6, eerste lid, derde alinea, van het VEU en overeenkomstig artikel 52, zevende lid, van het Handvest voor de uitlegging daarvan in acht moeten worden genomen, is de eerste alinea van artikel 47 gebaseerd op artikel 13 van het EVRM, maar biedt het recht van de Unie een ruimere bescherming omdat het een recht op een doeltreffende voorziening in rechte waarborgt.

Artikel 13 behelst het recht van een ieder op een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie. Artikel 5, vierde lid, van het EVRM bepaalt dat een ieder, wie door detentie zijn vrijheid is ontnomen, het recht heeft voorziening te vragen bij een gerecht.

Het EHRM heeft in onder meer het arrest van 15 november 1996, Chahal tegen Verenigd Koninkrijk, nr. 224/14/93 (www.echr.coe.int), overwogen dat artikel 5, vierde lid, van het EVRM, een lex specialis vormt ten opzichte van artikel 13 van het EVRM.

Uit het vorenstaande volgt dat artikel 5, vierde lid, van het EVRM voor een ieder, wie door detentie zijn vrijheid is ontnomen, het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel bij een rechterlijke instantie waarborgt.

Volgens voormelde Toelichtingen corresponderen de rechten van artikel 6 van het Handvest met de rechten die in artikel 5 van het EVRM zijn gewaarborgd en hebben deze overeenkomstig artikel 52, derde lid, van het Handvest dezelfde inhoud en reikwijdte.

Het EHRM heeft in onder meer het arrest van 9 juli 2009, Mooren tegen Duitsland, nr. 11364/03, punt 106 (www.echr.coe.int), overwogen dat artikel 5, vierde lid, van het EVRM ook, nadat gebruik is gemaakt van het recht een voorziening te vragen, het recht behelst op een spoedige rechterlijke beslissing over de rechtmatigheid van de detentie.

Dat betekent dat in het geval dat met een aan een vreemdeling opgelegde maatregel van bewaring het recht van de Unie ten uitvoer wordt gebracht artikel 6 van het Handvest onder meer het recht op een doeltreffende voorziening in rechte waarborgt, waaronder het recht op een spoedige rechterlijke beslissing over de rechtmatigheid van een maatregel van bewaring.

In een zodanig geval vormt artikel 6 van het Handvest daarom een lex specialis van artikel 47 van het Handvest, zodat niet aan deze laatste bepaling behoeft te worden getoetst.

Het betoog dat de rechtmatigheid van een vreemdelingenbewaring overeenkomstig artikel 5, derde lid, van het EVRM moet worden getoetst is al eerder aan de orde gekomen bij het EHRM. In onder meer een beslissing van 20 september 2007, Merie tegen Nederland, nr. 664/05 (www.echr.coe.int), heeft het EHRM, onder verwijzing naar een aantal eerdere beslissingen, overwogen dat artikel 5, derde lid, van het EVRM van toepassing is op personen die overeenkomstig het eerste lid, aanhef en onder c, van artikel 5 van het EVRM zijn gearresteerd of gedetineerd op verdenking van het plegen van een strafbaar feit. Een vreemdelingenbewaring valt onder het bereik van het eerste lid, aanhef en onder f, van artikel 5 van het EVRM, zodat artikel 5, derde lid, van het EVRM niet van toepassing is, aldus het EHRM in deze beslissing.

Het door de vreemdeling bestreden onderscheid volgt dus uit de bewoordingen van artikel 5 van het EVRM zelf. Deze bepaling kan daarom niet aldus worden uitgelegd dat het verplicht tot het hanteren van dezelfde termijnen bij de rechterlijke toetsing van een inverzekeringstelling en een maatregel van bewaring.

Derhalve heeft de rechtbank, hoewel zij, zoals hierna onder 4.4. wordt uiteengezet, ten onrechte heeft verwezen naar onderdeel a) van artikel 15, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn, het door de vreemdeling ingestelde beroep terecht op de voet van artikel 94 van de Vw 2000 behandeld en de vraag of sprake is van een spoedige rechterlijke beslissing terecht aan de hand van artikel 5, vierde lid, van het EVRM onderzocht.

De vraag of sprake is van een spoedige beslissing dient te worden beantwoord in het licht van de omstandigheden van het geval (zie onder meer het arrest van het EHRM van 21 oktober 1986, Sanchez Reisse tegen Zwitserland, nr. 9862/82; www.echr.coe.int). De vreemdeling heeft op 29 augustus 2012 beroep ingesteld tegen het besluit van 23 augustus 2012. Binnen de in artikel 94, tweede lid, van de Vw 2000 gestelde termijn heeft de rechtbank op 10 september 2012 het beroep ter zitting behandeld, waarna zij het onderzoek heeft gesloten. De rechtbank heeft bij uitspraak van 17 september 2012 binnen de in artikel 94, derde lid, van de Vw 2000 gestelde termijn beslist op dit beroep. Gelet op de beslissingen van het EHRM van 18 september 2001, Erdogan tegen Nederland, nr. 49820/99 en van 1 oktober 2002, Tekdemir tegen Nederland, nrs. 46860/99 en 49823/99 (www.echr.coe.int), en bij gebreke van door de vreemdeling aangevoerde bijzondere individuele feiten en omstandigheden die in zijn geval tot een snellere beslissing noopten, heeft de rechtbank, door binnen negentien dagen uitspraak te doen op het door de vreemdeling ingestelde beroep, spoedig beslist in de zin van artikel 5, vierde lid, van het EVRM.

Gelet op het vorenstaande is geen sprake van schending van artikel 6 van het Handvest, voor zover deze bepaling het recht op een doeltreffende voorziening in rechte waarborgt, waaronder het recht op een spoedige rechterlijke beslissing, noch van artikel 5 van het EVRM, zodat de aldus voorgedragen klacht faalt.

Uit artikel 15, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn volgt dat de lidstaten kunnen kiezen tussen twee vormen van rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van een inbewaringstelling die door een administratieve autoriteit is gelast. De bewoordingen van onderdeel a) wijzen, gelet op de bewoordingen van onderdeel b), op een spoedige ambtshalve toetsing door de rechter, zodat dit onderdeel in elk geval op dit punt overeenkomt met artikel 5, derde lid, van het EVRM. Daartoe wordt verwezen naar het arrest van het EHRM van 22 mei 1984, De Jong, Baldet en Van der Brink tegen Nederland, 8805/79, 8806/79 en 9242/81, punt 51 (www.echr.coe.int), waarin is overwogen dat artikel 5, derde lid, van het EVRM een onverwijlde en automatische rechterlijke toetsing beoogt.

De bewoordingen van onderdeel b) komen overeen met de bewoordingen van artikel 5, vierde lid, van het EVRM. Uit de bewoordingen van artikel 94, eerste lid, van de Vw 2000 volgt dat deze bepaling aansluit bij onderdeel b) van artikel 15, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn.

Aangezien artikel 15, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn de lidstaten de ruimte biedt om te kiezen tussen de in deze bepaling bedoelde vormen van rechterlijke toetsing van een inbewaringstelling, wordt het nuttig effect niet reeds aan deze bepaling ontnomen omdat een lidstaat heeft gekozen voor een rechterlijke toetsing, als bedoeld in onderdeel b). Aangezien, gelet op hetgeen onder 4.3.3. is overwogen, de voor de vreemdeling beschikbare voorziening in rechte doeltreffend is, wordt daarmee het nuttig effect niet aan artikel 15, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn ontnomen. De aldus voorgedragen klacht faalt.

Het Hof van Justitie heeft in het arrest van 18 maart 2010, C-317/08, C-318/08, C-319/08 en C-320/08, Alassini e.a., punten 47 tot en met 49 (www.curia.europa.eu), overwogen dat het volgens vaste rechtspraak bij gebreke van Unieregelgeving ter zake in de eerste plaats een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat is om de bevoegde rechterlijke instanties aan te wijzen en de procedureregels vast te stellen voor de beroepen die dienen ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, waarbij de lidstaten evenwel gehouden zijn in elk geval een doeltreffende bescherming van die rechten te verzekeren. Uit dien hoofde mogen volgens vaste rechtspraak de procedureregels voor vorderingen die worden ingediend ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, niet ongunstiger zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen (gelijkwaardigheidsbeginsel), en mogen zij de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie toegekende rechten niet in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel). Deze vereisten van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid geven uitdrukking aan de algemene verplichting van lidstaten om de bescherming in rechte te waarborgen van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, aldus het Hof van Justitie.

Uit het arrest van het Hof van Justitie van 22 december 2010, C-279/09, DEB, punten 27 tot en met 29 (www.curia.europa.eu), kan worden afgeleid dat het doeltreffendheidsbeginsel onderdeel uitmaakt van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte. Gelet op hetgeen onder 4.3.3. is overwogen, behoeft dit beginsel daarom geen bespreking meer. Het gelijkwaardigheidsbeginsel is evenmin geschonden. Daarvoor is het volgende redengevend.

Uit het arrest van het Hof van Justitie van 15 september 1998, C-231/96, Edis, punten 36 tot en met 39 (www.curia.europa.eu), kan worden afgeleid dat het gelijkwaardigheidsbeginsel niet zover strekt dat het een lidstaat verplicht om bij een soortgelijke vordering de meest gunstige nationale procedureregel toe te passen, mits de minder gunstige procedureregel gelijkelijk van toepassing is op een op het Unierecht gebaseerde vordering als op een op het nationaal recht gebaseerde vordering.

De in artikel 94 van de Vw 2000 gestelde termijnen zijn gelijkelijk van toepassing als een maatregel van bewaring op het nationale recht berust en als zij mede op het Unierecht berust. Daarom noopt het gelijkwaardigheidsbeginsel niet tot een ambtshalve rechterlijke toetsing van een aan een vreemdeling opgelegde maatregel van bewaring binnen de in artikel 59a, eerste lid, van het WvSv gestelde termijn van drie dagen en vijftien uur.

Gelet op hetgeen onder 4.3.1. tot en met 4.5.1. is overwogen bestaat geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen, zoals de vreemdeling heeft verzocht, aangezien de opgeworpen vragen kunnen worden beantwoord aan de hand van de rechtspraak van het Hof van Justitie (zie het arrest van 6 oktober 1982, 283/81, Cilfit, punten 13 en 14; www.curia.europa.eu).

Volgens de Toelichtingen bij het Handvest (PB 2007, C 303/25) correspondeert de tweede alinea van artikel 47 met artikel 6, eerste lid, van het EVRM.

Het EHRM heeft in het arrest van 19 februari 1998, Higgins e.a. tegen Frankrijk, 20124/92, punt 42 (www.echr.coe.int), overwogen dat voormeld artikel 6, eerste lid, rechters verplicht tot het motiveren van hun beslissingen, maar dat deze plicht niet zover strekt dat zij gehouden zijn elke aangevoerde grond te bespreken. De omvang van deze motiveringsplicht kan verschillen naar de aard van de beslissing en moet worden bepaald in het licht van de omstandigheden van het geval.

De door de vreemdeling voorgedragen beroepsgronden over de termijn waarbinnen de rechtmatigheid van de vreemdelingenbewaring moet worden getoetst en het ontbreken van een rechtvaardiging voor het onderscheid in termijnen heeft de rechtbank weerlegd door voor de invulling van de termijn voor de toetsing van de rechtmatigheid van vreemdelingenbewaring aan te sluiten bij arresten van het EHRM over artikel 5, vierde lid, van het EVRM. Hoewel deze motivering kort is, is deze in het licht van de termijn waarbinnen de rechtbank uitspraak moet doen voldoende. De klacht dat de rechtbank de vorenbedoelde beroepsgrond onvoldoende heeft gemotiveerd, faalt derhalve.

De rechtbank heeft, onder verwijzing naar haar beoordeling van de door de vreemdeling voorgedragen beroepsgronden, overwogen dat geen aanleiding bestaat de door de vreemdeling voorgestelde prejudiciële vragen te stellen. Uit het arrest Ullens de Schooten en Rezabek, punten 59 en 60, kan worden afgeleid dat de rechter, ook als deze niet verplicht is een prejudiciële vraag te stellen, de weigering om een zodanig vraag te stellen moet motiveren aan de hand van de toepasselijke normen op grond waarvan van het stellen van een prejudiciële vraag kan worden afgezien. De rechtbank heeft niet aldus gemotiveerd dat voor het stellen van een prejudiciële vraag geen aanleiding bestaat, zodat de klacht terecht is voorgedragen. Deze klacht leidt evenwel niet tot het daarmee beoogde doel, gelet op hetgeen onder 4.5.2. is overwogen.

Grief I faalt.

Grief II

De voor de beoordeling van deze grief relevante bepalingen van het Handvest en de Terugkeerrichtlijn zijn onder 3. vermeld.

In punt 6 van de considerans van de Terugkeerrichtlijn staat dat de lidstaten ervoor dienen te zorgen dat het beëindigen van illegaal verblijf van onderdanen van derde landen volgens een billijke en transparante procedure geschiedt. Overeenkomstig de algemene rechtsbeginselen van de EU moeten beslissingen die op grond van deze richtlijn worden genomen per geval vastgesteld worden en op objectieve criteria berusten, die zich niet beperken tot het loutere feit van illegaal verblijf. De lidstaten dienen bij het gebruik van standaardformulieren voor besluiten in het kader van terugkeer, te weten terugkeerbesluiten, en, in voorkomend geval, besluiten met betrekking tot een inreisverbod of verwijdering, dat beginsel te eerbiedigen en alle toepasselijke bepalingen van deze richtlijn na te leven.

Volgens artikel 12, eerste lid, worden het terugkeerbesluit en, in voorkomend geval, het besluit betreffende het inreisverbod en het besluit inzake verwijdering schriftelijk uitgevaardigd en vermelden deze de feitelijke en de rechtsgronden, alsook informatie over de rechtsmiddelen die openstaan.

De vreemdeling klaagt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen wettelijke verplichting is op grond waarvan bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de maatregel van bewaring tevens een oordeel dient te worden gegeven over de rechtmatigheid van het terugkeerbesluit, zodat kan worden volstaan met de enkele vaststelling dat er een voor de inbewaringstelling vereist terugkeerbesluit is.

Daartoe voert de vreemdeling aan dat de rechtbank, door aldus te overwegen, niet heeft onderkend dat artikel 15, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn noopt tot een volledige toetsing van de rechtmatigheid van de maatregel van bewaring, zodat ook de rechtmatigheid van het terugkeerbesluit dient te worden getoetst, omdat dit besluit een voorwaarde voor de maatregel van bewaring is. Door de rechtmatigheid van het terugkeerbesluit niet te toetsen neemt de rechtbank, in strijd met hetgeen het Hof van Justitie in punt 60 van het arrest Samba Diouf en het EHRM in punt 68 van het arrest van 2 december 2010, Jusic tegen Zwitserland, nr. 4691/06 (www.echr.coe.int), heeft overwogen, ten onrechte een onweerlegbaar vermoeden van rechtmatigheid van het terugkeerbesluit aan, aldus de vreemdeling. Volgens de vreemdeling staat bij de gescheiden toetsing van de rechtmatigheid van de maatregel van bewaring en het terugkeerbesluit niet vooraf vast wanneer de toetsing van de rechtmatigheid van het terugkeerbesluit bij de rechtbank zal plaatsvinden, zodat sprake is van willekeur en strijd met punt 6 van de considerans en artikel 12 van de Terugkeerrichtlijn en het rechtszekerheidsbeginsel. De gescheiden toetsing ontneemt volgens de vreemdeling ook het nuttig effect aan de volgens artikel 15, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn vereiste volledige toetsing van de rechtmatigheid van de maatregel van bewaring, zodat, gelet op de arresten van het Hof van Justitie van 13 maart 2007, C-432/05, Unibet en van 15 april 2008, C-268/06, Impact (www.curia.europa.eu), het recht op een effectieve rechterlijke bescherming wordt geschonden. De vreemdeling verzoekt hierover een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie te stellen. Daarnaast heeft de wetgever aan de totstandkoming van de wijziging van de Vw 2000 ter implementatie van de Terugkeerrichtlijn (Kamerstukken II 2009/2010, 32 420, nr. 3, p. 18-19 en nr. 8, p. 3, en Kamerstukken I 2011/2012, 32 420, nr. D, p. 27) uitdrukkelijk de wens van concentratie van rechtsbescherming ten grondslag gelegd, waarmee de gescheiden toetsing niet valt te rijmen, aldus de vreemdeling. Voorts klaagt de vreemdeling dat de rechtbank in strijd met het arrest Ullens de Schooten en Rezabek niet heeft gemotiveerd dat de door hem voorgestelde prejudiciële vragen niet behoeven te worden gesteld.

Voor de beoordeling van deze grief zijn de volgende feiten van belang. Voorafgaand aan het opleggen van de maatregel van bewaring is een separaat terugkeerbesluit genomen, dat wil zeggen een terugkeerbesluit dat niet is opgenomen in een besluit op een aanvraag om een verblijfsvergunning te verlenen. In dat terugkeerbesluit is de vreemdeling opgedragen de Europese Unie onmiddellijk te verlaten. De vreemdeling heeft op 29 augustus 2012 zowel tegen de maatregel van bewaring als tegen het terugkeerbesluit beroep ingesteld. Voorts heeft de vreemdeling bij het tegen het terugkeerbesluit ingestelde beroep de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. De door de vreemdeling ingestelde beroepen tegen de aan hem opgelegde maatregel van bewaring en het terugkeerbesluit zijn onderscheidenlijk op 10 september 2012 en 17 oktober 2012 ter zitting bij de rechtbank behandeld. De beroepen zijn derhalve niet gelijktijdig behandeld.

Gelet op hetgeen onder 4.3. is overwogen, moet ook bij de beoordeling van deze grief het beroep op artikel 47 van het Handvest worden opgevat als een beroep op artikel 6 van dat Handvest.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 21 maart 2011 in zaak nr. 201100307/1/V3) mag een maatregel van bewaring uitsluitend worden opgelegd indien de staatssecretaris voorafgaand aan of gelijktijdig met die maatregel een terugkeerbesluit heeft genomen en staat het gesloten rechtsmiddelenstelsel van de Vw 2000 eraan in de weg dat de rechtbank bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de maatregel van bewaring tevens een oordeel geeft over de rechtmatigheid van het terugkeerbesluit.

Het terugkeerbesluit is derhalve een voorwaarde voor het opleggen van een maatregel van bewaring, maar de rechtmatigheid van dat terugkeerbesluit kan niet worden getoetst in het tegen de maatregel van bewaring ingestelde beroep, omdat tegen het terugkeerbesluit een afzonderlijk rechtsmiddel kan en daarom moet worden aangewend. Met de op 31 december 2011 in werking getreden wet tot wijziging van de Vw 2000 ter implementatie van de Terugkeerrichtlijn (Stb. 2011, 663) is dat het rechtsmiddel van beroep.

Het beroep van de vreemdeling op punt 61 van het arrest Samba Diouf komt er in wezen op neer dat uit het in artikel 6 van het Handvest gewaarborgde recht op een doeltreffende voorziening in rechte voortvloeit dat de rechtbank bij de toetsing van de rechtmatigheid van een maatregel van bewaring ook de rechtmatigheid van het separate terugkeerbesluit moet toetsen, omdat anders voor dat terugkeerbesluit in wezen een onweerlegbaar vermoeden van rechtmatigheid zou gelden.

Hetgeen in punt 61 van voormeld arrest is overwogen dient te worden beoordeeld in het licht van het geval dat daarin aan de orde was. In die zaak ging het om het ontbreken van de mogelijkheid beroep in te stellen tegen een voorbereidende handeling die samenviel met het desbetreffende besluit. Tegen een separaat terugkeerbesluit kan wel afzonderlijk beroep worden ingesteld. Uit voormeld arrest kan derhalve niet worden afgeleid dat de rechtbank het in artikel 6 van het Handvest gewaarborgde recht op een doeltreffende voorziening in rechte heeft geschonden door de rechtmatigheid van het voor de opgelegde maatregel van bewaring vereiste separate terugkeerbesluit niet bij het tegen deze maatregel ingestelde beroep te toetsen.

Daarom dient te worden onderzocht of de noodzaak om aparte procedures te voeren tegen de aan de vreemdeling opgelegde maatregel van bewaring en het ten aanzien van hem genomen separate terugkeerbesluit in strijd is met het in artikel 6 van het Handvest gewaarborgde recht op een doeltreffende voorziening in rechte.

Zoals onder 4.3. is overwogen corresponderen de rechten van artikel 6 van het Handvest met de rechten die in artikel 5 van het EVRM zijn gewaarborgd. Artikel 5, vierde lid, van het EVRM bepaalt dat het gerecht de invrijheidstelling beveelt indien de detentie onrechtmatig is. Ook artikel 15, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn bepaalt dat de betrokken onderdaan van een derde land onmiddellijk wordt vrijgelaten als zijn bewaring niet rechtmatig is.

Het vorenstaande komt er op neer dat het in artikel 6 van het Handvest gewaarborgde recht op onmiddellijke vrijlating indien de bewaring niet rechtmatig is ook moet worden geëerbiedigd in de situatie dat tegen de aan de vreemdeling opgelegde maatregel van bewaring en tegen het separate terugkeerbesluit afzonderlijk beroep moet worden ingesteld. Het recht op onmiddellijke vrijlating indien de bewaring onrechtmatig is, is wezenlijk voor de doeltreffende voorziening in rechte, bedoeld in voormeld artikel 6.

Voorts heeft het EHRM, in een geval waarin een nationale instantie onafhankelijk was van de administratie en partijen, maar niet bevoegd was om vrijlating te bevelen, in een arrest van 26 september 2002, Benjamin en Wilson tegen Verenigd Koninkrijk, nr. 28212/95, punt 36 (www.echr.coe.int), overwogen dat artikel 5, vierde lid, van het EVRM vereist dat een procedure in overeenstemming met dit artikel bestaat waarbij het niet nodig is om aparte procedures te voeren om de in dit artikel bedoelde rechten te effectueren.

Deze uitleg is, gelet op artikel 52, derde lid, van het Handvest, daarom ook van toepassing bij de uitleg van artikel 6 van het Handvest.

Bij de beantwoording van de vraag of de voorziening doeltreffend is, is het volgende van belang.

Hoewel de wetgever aan de wijziging van de Vw 2000 ter implementatie van de Terugkeerrichtlijn uitdrukkelijk de wens van concentratie van rechtsbescherming ten grondslag heeft gelegd (uitspraak van 15 juni 2012 in zaak nr. 201203301/1/V3), is het systeem van rechtsmiddelen in de Vw 2000 niet zodanig ingericht dat het noopt tot een gelijktijdige behandeling van een tegen een separaat terugkeerbesluit ingesteld beroep en een tegen een maatregel van bewaring ingesteld beroep. De termijn voor het instellen van een beroep tegen een separaat terugkeerbesluit bedraagt ingevolge artikel 69, eerste lid, van de Vw 2000, vier weken en voor dat beroep is ingevolge artikel 8:41 van de Awb griffierecht verschuldigd. De termijn voor het instellen van een beroep tegen een maatregel van bewaring is ingevolge artikel 69, derde lid, van de Vw 2000 niet aan enige termijn gebonden en ingevolge artikel 93, derde lid, van de Vw 2000 is geen griffierecht verschuldigd. Deze verschillen maken niet dat, indien deze beroepen gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig worden ingesteld, een gelijktijdige behandeling van deze beroepen uitgesloten is, maar dat kan niet worden afgedwongen. Het is aan iedere zittingsplaats van de rechtbank om te beoordelen of een gelijktijdige behandeling organisatorisch gerealiseerd kan worden.

Tussen een separaat terugkeerbesluit, waarin een vreemdeling wordt opgedragen de Europese Unie te verlaten, en een maatregel van bewaring bestaat een nauwe samenhang. Zoals onder 8.1. is overwogen, vormt een terugkeerbesluit een voorwaarde voor het opleggen van de maatregel van bewaring. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 november 2012 in zaak nr. 201208138/1/V3) verschillen de relevante persoonlijke omstandigheden en belangen in het geval waarin een separaat terugkeerbesluit met name tot doel heeft de verplichting op te leggen dan wel vast te stellen dat een vreemdeling de Europese Unie dient te verlaten in essentie niet van de persoonlijke omstandigheden en belangen die relevant zijn voor opleggen van de maatregel van bewaring. In dit verband wordt verwezen naar artikel 6.1, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 5.1b, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000. De Afdeling heeft daaraan in deze uitspraak voor de verplichting tot horen voorafgaand aan het nemen van een separaat terugkeerbesluit en het besluit tot inbewaringstelling het gevolg verbonden dat kan worden volstaan met één samengesteld gehoor.

De noodzaak om een aparte procedure te voeren om te bereiken dat de bewaring onmiddellijk wordt opgeheven doet zich voor indien gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig ingestelde beroepen tegen een maatregel van bewaring en een separaat terugkeerbesluit niet gelijktijdig door de rechtbank worden behandeld en beoordeeld. Immers, indien het beroep tegen een separaat terugkeerbesluit later wordt behandeld dan het beroep tegen de maatregel van bewaring en dat terugkeerbesluit wordt door de rechtbank onrechtmatig bevonden, is door de daartoe strekkende uitspraak van de rechtbank, gegeven de nauwe samenhang tussen het separate terugkeerbesluit en de maatregel van bewaring, ook duidelijk dat de maatregel van bewaring onrechtmatig is. Niettemin is de vreemdeling in die situatie gehouden opnieuw beroep tegen de maatregel van bewaring in te stellen, indien en voor zover deze maatregel eerder rechtmatig is bevonden. Weliswaar kan de staatssecretaris op grond van de uitspraak van de rechtbank over het separate terugkeerbesluit eigener beweging de bewaring opheffen, maar de zorg voor naleving van het in artikel 6 van het Handvest gewaarborgde recht op een doeltreffende voorziening in rechte berust bij de rechter, zodat de rechter ook zelf de doeltreffendheid van de voorziening in rechte moet waarborgen.

De hiervoor bedoelde situatie kan worden voorkomen indien gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig ingestelde beroepen gelijktijdig door de rechtbank worden behandeld en beoordeeld. Een zodanige behandeling en beoordeling is voor de rechtbank niet bezwarend, omdat de aan een separaat terugkeerbesluit en een maatregel van bewaring ten grondslag gelegde feiten en omstandigheden in de regel identiek zijn en aldus geen afzonderlijke inhoudelijke beoordeling vergen. Uit de uitspraak van 26 juli 2012 in zaken nrs. 201203465/1/V3 en 201203402/1/V3 volgt dat bij het ontbreken van een rechtmatig terugkeerbesluit de bewaringsrechter ambtshalve reeds hierom de maatregel van bewaring onrechtmatig moet achten. Aldus wordt bereikt dat de opheffing van de maatregel van bewaring door de rechtbank wordt bevolen.

Een onmiddellijk door de rechtbank bevolen opheffing van de bewaring is om voormelde reden bij een niet gelijktijdige behandeling van gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig ingestelde beroepen tegen het separate terugkeerbesluit en de maatregel van bewaring niet gewaarborgd en is daarom in strijd met de wezenlijke inhoud van het in artikel 6 van het Handvest gewaarborgde recht op een doeltreffende voorziening in rechte, te weten het recht op een onmiddellijke vrijlating indien de bewaring onrechtmatig is.

Artikel 6 van het Handvest vergt daarom dat de rechtbank gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig ingestelde beroepen tegen een separaat terugkeerbesluit en een maatregel van bewaring gelijktijdig behandelt, ook indien de vreemdeling daar niet uitdrukkelijk om heeft verzocht.

In deze zaak heeft de rechtbank inbreuk gemaakt op het in artikel 6 van het Handvest gewaarborgde recht op een doeltreffende voorziening in rechte door de gelijktijdig ingestelde beroepen tegen de maatregel van bewaring en het separate terugkeerbesluit niet gelijktijdig te behandelen. Daarmee is, gelet op hetgeen onder 4.3.3. en 4.4. is overwogen, het nuttig effect aan artikel 15, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn ontnomen, voor zover daarbij is bepaald dat een vreemdeling onmiddellijk wordt vrijgelaten als zijn bewaring onrechtmatig is. Gelet hierop bestaat geen aanleiding om de door de vreemdeling voorgestelde prejudiciële vraag te stellen, aangezien redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over de wijze waarop de gestelde vraag over de betrokken Unierechtelijke regel moet worden opgelost (zie het arrest van 6 oktober 1982, 283/81, Cilfit, punt 16; www.curia.europa.eu).

De klachten zijn terecht voorgedragen. Hetgeen de vreemdeling heeft aangevoerd over willekeur en strijd met punt 6 van de considerans en artikel 12 van de Terugkeerrichtlijn en rechtszekerheidsbeginsel, behoeft daarom geen bespreking. De grief leidt niettemin niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Daarvoor is het volgende redengevend.

Bij uitspraak van heden heeft de Afdeling in zaak nr. 201210936/1/V3 het door de vreemdeling ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de aangevallen uitspraak vernietigd en het door de vreemdeling ingestelde beroep tegen het separate terugkeerbesluit van 23 augustus 2012 alsnog ongegrond verklaard. Aangezien dat terugkeerbesluit derhalve rechtmatig is, is aan deze voorwaarde voor het opleggen van de maatregel van bewaring voldaan.

De rechtbank heeft, onder verwijzing naar haar beoordeling van de door de vreemdeling voorgedragen beroepsgronden, overwogen dat geen aanleiding bestaat de door de vreemdeling voorgestelde prejudiciële vragen te stellen. Uit het arrest Ullens de Schooten en Rezabek, punten 59 en 60, kan worden afgeleid dat de rechter, ook als deze niet verplicht is een prejudiciële vraag te stellen, de weigering om een zodanig vraag te stellen moet motiveren aan de hand van de toepasselijke normen op grond waarvan van het stellen van een prejudiciële vraag kan worden afgezien. De rechtbank heeft niet aldus gemotiveerd dat voor het stellen van een prejudiciële vraag geen aanleiding bestaat, zodat de klacht terecht is voorgedragen. Deze klacht leidt evenwel niet tot het daarmee beoogde doel, gelet op hetgeen onder 8.4.6. is overwogen.

Grief II faalt.

Grief III

Ingevolge artikel 41, eerste lid, van het Handvest, heeft een ieder er recht op dat zijn zaken onpartijdig, billijk en binnen een redelijke termijn door de instellingen, organen en instanties van de Unie worden behandeld.

Volgens het tweede lid, behelst dit recht met name:

De vreemdeling klaagt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij niet behoort tot één van de in paragraaf B9/3.2 van de Vreemdelingencirculaire 2000 genoemde categorieën vreemdelingen die voor een bedenktijd in aanmerking komen, zodat niet valt in te zien dat een schending van artikel 6, gelezen in samenhang met artikel 13, vierde lid, van Richtlijn 2009/52/EG zou hebben plaatsgevonden, die de maatregel van bewaring onrechtmatig maakt. Daartoe betoogt de vreemdeling dat de rechtbank, door aldus te overwegen, heeft miskend dat de maatregel van bewaring in strijd is met punt 11 van de considerans en artikel 6, tweede lid, van Richtlijn 2004/81/EG, omdat gedurende de bedenktijd geen enkele tegen hem genomen verwijderingsmaatregel ten uitvoer mag worden gelegd. De vreemdeling verzoekt een prejudiciële vraag te stellen. Voorts betoogt de vreemdeling dat de rechtbank, door aldus te overwegen, niet heeft getoetst of hij aan deze bepalingen een verblijfsrecht kan ontlenen teneinde ook daadwerkelijk een loonvordering tegen de uitbuiter te kunnen instellen.

Aan het eerste onderdeel van het betoog ligt het standpunt ten grondslag dat de vreemdeling behoort tot een categorie vreemdelingen die voor de bedenktijd in aanmerking komt. Aangezien de rechtbank heeft overwogen dat hij niet tot een zodanige categorie behoort, had de vreemdeling dat standpunt dienen te motiveren, hetgeen hij niet heeft gedaan. Dit onderdeel van het betoog faalt reeds hierom, zodat het stellen van een prejudiciële vraag niet aan de orde is.

Ook het tweede onderdeel van het betoog faalt.

Uit artikel 13, vierde lid, gelezen in samenhang met artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van Richtlijn 2009/52/EG volgt dat een verblijfsvergunning van beperkte duur, gekoppeld aan de lengte van de strafprocedure, kan worden verleend aan een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land indien de inbreuk op het in artikel 3, eerste lid, van deze richtlijn bedoelde verbod op tewerkstelling van deze onderdaan gepaard is gegaan met arbeidsgerelateerde uitbuiting. Deze richtlijn verplicht niet tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor het instellen van een loonvordering tegen de uitbuiter. Deze lezing vindt steun in artikel 6, tweede lid, van deze richtlijn waaruit volgt dat een dergelijke vordering ook kan worden ingesteld door een illegaal tewerkgestelde onderdaan van een derde land die is teruggestuurd.

De vreemdeling klaagt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, gelet op de gronden waarop de bewaring rust, de staatssecretaris zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat niet met een lichter middel dan bewaring kan worden volstaan. Daartoe voert de vreemdeling aan dat de rechtbank, door aldus te overwegen, niet heeft nagegaan of de staatssecretaris alle feiten heeft onderzocht om te beoordelen of het beginsel van evenredigheid noopt tot het achterwege laten van bewaring. Bij dat onderzoek moet, aldus de vreemdeling, het beginsel van eerbiediging van de rechten van verdediging, zoals weergegeven in onder meer het arrest van het Hof van Justitie van 18 december 2008, C-349/07, Sopropé (hierna: het arrest Sopropé; www.curia.europa.eu), en thans neergelegd in artikel 41 van het Handvest, in acht worden genomen. De rechtbank heeft nagelaten te onderzoeken of aan de aan dit beginsel verbonden waarborgen is voldaan, aldus de vreemdeling. Volgens de vreemdeling zijn deze waarborgen bij het opleggen van de maatregel van bewaring geschonden, omdat geen sprake is geweest van horen, maar van aanhoren, hij geen inzage in de stukken heeft gehad, hij onvoldoende gelegenheid heeft gehad om zich te verweren en de piketadvocaat louter aanwezig is geweest bij het gehoor voorafgaand aan het opleggen van de maatregel van bewaring. Omdat de rechtbank niet heeft onderzocht of de staatssecretaris zich van de feiten heeft vergewist, waartoe hij, gelet op het arrest Samba Diouf, is gehouden, is geen sprake van een effectieve rechterlijke bescherming, aldus de vreemdeling.

Uit het arrest Sopropé volgt dat de eerbiediging van de rechten van de verdediging een algemeen beginsel van het recht van de Unie is dat van toepassing is wanneer de administratie voornemens is een bezwarend besluit jegens een bepaalde persoon te nemen.

Uit het arrest van het Hof van Justitie van 22 november 2012, C-277/11, M. M., punt 82 (www.curia.europa.eu), volgt dat bedoelde rechten onder meer zijn neergelegd in artikel 41, tweede lid, van het Handvest. Gelet op de derde in de uitspraak van 1 augustus 2012 van de Afdeling in zaken nrs. 201108135/1/A3 en 201110165/1/A3 gestelde prejudiciële vraag is het thans onduidelijk of voormeld artikel 41, tweede lid, ook van toepassing is wanneer de lidstaten het recht van de Unie ten uitvoer brengen.

Het opleggen van een maatregel van bewaring, die ingevolge artikel 93, eerste lid, van de Vw 2000 met een besluit is gelijkgesteld, is een bezwarend besluit, omdat een vreemdeling zijn vrijheid wordt ontnomen met het oog op uitzetting. Nu dit besluit is genomen krachtens artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000, welke bepaling mede een omzetting vormt van artikel 15, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn, is bij de voorbereiding van dat besluit in elk geval, gelet op het arrest Sopropé, het algemene beginsel van de eerbiediging van de rechten van de verdediging van toepassing.

De door de vreemdeling bestreden overweging is de conclusie naar nationaal recht over de door hem voorgedragen beroepsgrond over het beginsel van evenredigheid.

De rechtbank heeft in de aan de bestreden overweging voorafgaande overwegingen onder meer vastgesteld dat de vreemdeling de gronden van de maatregel van bewaring niet heeft bestreden.

Uit deze vaststelling volgt dat de rechtbank niet meer behoefde te beoordelen of de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat een risico bestaat dat de vreemdeling zich aan het toezicht zal onttrekken of de voorbereiding van het vertrek of de uitzettingsprocedure ontwijkt of belemmert, zodat het belang van de openbare orde diens inbewaringstelling vordert, als bedoeld in artikel 59, eerste lid, van de Vw 2000. De rechtbank heeft het door de vreemdeling gestelde feit met betrekking tot zijn persoonlijke belangen die de maatregel onevenredig maken, te weten dat hij, als slachtoffer van mensenhandel, een kwetsbaar persoon is, wel beoordeeld, als onder 13. weergegeven.

Uit hetgeen onder 14.2. is overwogen volgt dat de rechtbank bij de beoordeling van de door de vreemdeling voorgedragen beroepsgrond over het beginsel van evenredigheid op de in artikel 8:69 van de Awb voorgeschreven wijze heeft getoetst. Aldus faalt de klacht dat de rechtbank niet heeft nagegaan of de staatssecretaris alle feiten heeft onderzocht om te beoordelen of het beginsel van evenredigheid noopt tot het achterwege laten van bewaring.

De rechtbank heeft de in voormeld artikel 8:69 voorgeschreven wijze van toetsing ook in acht genomen bij de door de vreemdeling voorgedragen beroepsgrond dat hij onvoldoende in de gelegenheid is geweest zich te verweren en bij de beroepsgrond over de bijstand van de piketadvocaat. Uit de uitspraak blijkt dat de rechtbank deze beroepsgronden in haar beoordeling heeft betrokken en daarop heeft beslist, zodat de klacht dat de rechtbank heeft nagelaten te onderzoeken of aan het algemene beginsel van de eerbiediging van de rechten van de verdediging is voldaan in zoverre feitelijke grondslag mist. Deze klacht faalt ook overigens, omdat de vreemdeling geen beroepsgronden heeft voorgedragen over het horen en het ontbreken van inzage in de stukken, zodat de rechtbank daarover geen oordeel kon geven.

Gelet op hetgeen hiervoor onder 14.3. en 14.4. is overwogen, bestaat geen grond voor het oordeel dat het in artikel 6 van het Handvest gewaarborgde recht van een doeltreffende voorziening in rechte is geschonden.

Grief III faalt.