HvJ EU, 07-12-2010, nr. C-439/08

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 2, 5, 15, lid 3, en 35, leden 1 en 2, van verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 81 en 82 van het Verdrag (PB 2003, L 1, blz. 1; hierna: ‘verordening’).

Dit verzoek is ingediend in het kader van een door de Vlaamse federatie van verenigingen van Brood- en Banketbakkers, Ijsbereiders en Chocoladebewerkers VZW (hierna: ‘VEBIC’) ingestelde procedure tot nietigverklaring van een beslissing waarbij de Raad voor de Mededinging het bestaan van prijsafspraken tussen ambachtelijke bakkers heeft vastgesteld en VEBIC een geldboete heeft opgelegd.

VEBIC is opgericht om de belangen van haar vennoten en van de bij haar vennoten aangesloten leden te vertegenwoordigen. De leden van VEBIC zijn de provinciale beroepsverenigingen van het Vlaamse Gewest, opgericht als verenigingen zonder winstoogmerk.

De lokale bakkersverenigingen waarbij de individuele bakker zich kan aansluiten, zijn lid van een provinciale beroepsvereniging. Onder deze lokale groeperingen vallen alleen de ambachtelijke bakkerijen. De belangen van de industriële bakkerijen worden behartigd door de Federatie van Grote Bakkerijen in België.

Naar aanleiding van de liberalisatie van de broodprijs in België op 1 juli 2004 heeft de Minister van Economie op 7 juli 2004 aan de Raad voor de Mededinging een brief gestuurd met het verzoek te onderzoeken of er prijsafspraken bestaan tussen bakkersverenigingen en bakkers.

Na verscheidene maatregelen van instructie heeft de auditeur-generaal op 8 juni 2007 zijn verslag met de punten van bezwaar en het onderzoeksdossier aan de voorzitter van de Raad voor de Mededinging toegezonden. Het verslag is tevens aan VEBIC toegezonden.

Het Auditoraat concludeert dat VEBIC een inbreuk op artikel 2, § 1, WBEM heeft gemaakt door de broodprijsindex te publiceren en te verspreiden en door de daaraan ten grondslag liggende kostenschema's aan haar leden mee te delen.

In het verslag van het Auditoraat wordt verklaard dat de besluiten van de bakkersfederaties geen potentiële invloed hebben op de handel tussen de lidstaten en dat de mededingingsregels van de Unie dus niet van toepassing zijn op de onderzochte praktijken.

De in dat verslag geformuleerde punten van bezwaar kunnen worden samengevat als volgt:

De auditeur-generaal heeft de kamer van de Raad voor de Mededinging voorgesteld, de gelaakte praktijk op verbeurte van een dwangsom te verbieden. Hij heeft ook voorgesteld VEBIC een geldboete op te leggen rekening houdend met verzwarende omstandigheden, onder meer het feit dat deze op de hoogte was van de onrechtmatigheid van de prijsafspraken en geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om de prijsberekeningsmethode aan de mededingingsautoriteiten voor te leggen.

Op 13 augustus 2007 heeft VEBIC schriftelijke opmerkingen ingediend over het verslag van het Auditoraat. Daarin komt zij op tegen de conclusies van dit verslag en voert zij middelen aan die zijn ontleend aan schending van de procedurele beginselen, met name de rechten van de verdediging.

Bij beslissing van 25 januari 2008 heeft de Raad voor de Mededinging enerzijds vastgesteld dat VEBIC van 1 juli 2004 tot 8 juni 2007 inbreuk had gemaakt op artikel 2 WBEM, en geëist dat die inbreuk wordt beëindigd, en anderzijds aan VEBIC een geldboete van 29 121 EUR opgelegd.

Bij verzoekschrift neergelegd ter griffie van het Hof van Beroep te Brussel op 22 februari 2008 heeft VEBIC een beroep tot nietigverklaring van die beslissing ingesteld.

Deze rechterlijke instantie wijst erop dat volgens de bepalingen van de WBEM het Auditoraat, het orgaan dat binnen de Raad voor de Mededinging met de vervolging is belast, niet kan deelnemen aan de bij haar aanhangige procedure.

Volgens de artikelen 75 en 76 WBEM is de Raad voor de Mededinging, waarvan het Auditoraat deel uitmaakt, immers niet bevoegd om schriftelijke opmerkingen in te dienen in het kader van een beroep tegen een van zijn beslissingen. Alleen de federale minister van Economie is daartoe bevoegd.

Aangezien de betrokken minister echter geen gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid om schriftelijke opmerkingen in te dienen, is VEBIC de enige partij die aan de beroepsprocedure heeft deelgenomen, namelijk als verzoekende partij.

De wetsbepalingen betreffende de procedure voor het Hof van Beroep te Brussel en de uitlegging die in België aan die bepalingen wordt gegeven, doen volgens deze rechterlijke instantie vragen rijzen over de overeenstemming van deze procedure met het recht van de Unie wat de daadwerkelijke handhaving van de in de Europese Unie toepasselijke mededingingsregels en de fundamentele rechten van de verdediging betreft, omdat geen enkele bepaling voorziet in de deelname van de nationale mededingingsautoriteit aan de beroepsprocedure teneinde het algemeen economisch belang te verdedigen.

In die omstandigheden heeft het Hof van Beroep te Brussel, alvorens uitspraak te doen in de bij hem aanhangige zaak, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:

Ter terechtzitting voor het Hof heeft VEBIC aangevoerd dat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk is omdat de gevraagde uitlegging van de verordening of, meer algemeen, van het recht van de Unie niet relevant is voor de beslechting van het hoofdgeding. In het onderhavige geval zou het hoofdgeding geen enkel verband houden met bepalingen van het recht van de Unie omdat, zoals de Raad voor de Mededinging tijdens zijn onderzoek heeft opgemerkt, de praktijk van verzoekster in het hoofdgeding de handel tussen de lidstaten niet ongunstig beïnvloedt, en bijgevolg alleen het nationale mededingingsrecht van toepassing is. Bovendien zou de verwijzende rechter nog niet definitief hebben uitgemaakt of alleen het nationale mededingingsrecht dan wel ook het recht van de Unie moet worden toegepast. Aan het Hof zou dus een hypothetische vraag zijn gesteld die niet relevant is voor het bij de verwijzende rechter aanhangige geding.

Volgens vaste rechtspraak is het in het kader van de samenwerking tussen het Hof en de nationale rechter waarin artikel 267 VWEU voorziet, uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid voor de te geven rechterlijke beslissing draagt om, gelet op de bijzonderheden van de bij hem aanhangige zaak, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt (arresten van 14 december 2006, Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, C-217/05, Jurispr. blz. I-11987, punt 16, en 2 april 2009, Pedro IV Servicios, C-260/07, Jurispr. blz. I-2437, punt 28).

Wanneer de door de nationale rechter gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van een bepaling van het recht van de Unie, is het Hof dus in beginsel verplicht uitspraak te doen, tenzij duidelijk blijkt dat het verzoek om een prejudiciële beslissing in werkelijkheid ertoe strekt, via een kunstmatig geschil een uitspraak van het Hof uit te lokken of het Hof adviezen te doen geven over algemene of hypothetische vragen, dat de gevraagde uitlegging van het recht van de Unie geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of dat het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die nodig zijn om een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen (arrest van 7 januari 2003, BIAO, C-306/99, Jurispr. blz. I-1, punt 89, en arrest Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, reeds aangehaald, punt 17).

Dit is in het hoofdgeding niet het geval.

Dienaangaande behoeft slechts te worden vastgesteld dat onder meer uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat het Hof van Beroep te Brussel met betrekking tot de beslissingen van de Raad voor de Mededinging volledige rechtsmacht en bevoegdheid tot herziening heeft. De verwijzende rechter is inzonderheid van mening dat de aan de in het hoofdgeding aan de orde zijnde beslissing van de Raad voor de Mededinging ten grondslag liggende premisse dat de onderzochte praktijken de handel tussen de lidstaten niet ongunstig beïnvloeden en dat in het onderhavige geval alleen de interne mededingingsregels van toepassing zijn, zou kunnen worden weersproken door feitelijke elementen die erop wijzen dat deze mededingingbeperkende praktijken niet alleen gevolgen hebben binnen het geografische gebied waarin zijn plaatsvinden, maar ook voor die handel tussen de lidstaten. Deze rechter is daarom van mening dat de betrokken praktijken onder artikel 101 VWEU zouden kunnen vallen.

Bovendien staat het feit dat de verwijzende rechter nog niet definitief heeft uitgemaakt of alleen het nationale mededingingsrecht dan wel ook het recht van de Unie dient te worden toegepast, de ontvankelijkheid van zijn prejudiciële verwijzing niet in de weg.

Zoals de advocaat-generaal in punt 42 van zijn conclusie heeft opgemerkt, zou het immers incoherent zijn dat de verwijzende rechter voor de ontvankelijkheid van een prejudiciële verwijzing definitief uitspraak dient te doen over een punt dat rechtstreeks of indirect het voorwerp van zijn verwijzing is. Verder dient te worden vastgesteld dat in het onderhavige geval de door de verwijzende rechter gestelde vragen de toepasselijkheid van de verordening noodzakelijkerwijs vooronderstellen.

Dienaangaande volgt uit de rechtspraak dat, gelet op de scheiding van de taken van de nationale rechter en van het Hof, niet kan worden verlangd dat de verwijzende rechter, voordat hij zich tot het Hof wendt, alle feitelijke vaststellingen en juridische beoordelingen verricht die hij in het kader van zijn rechterlijke taak dient te verrichten. Het volstaat immers dat het voorwerp van het hoofdgeding en het belang ervan voor de communautaire rechtsorde blijken uit het verzoek om een prejudiciële beslissing opdat de lidstaten hun opmerkingen kunnen indienen overeenkomstig artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie en doeltreffend kunnen deelnemen aan de procedure voor het Hof (zie arrest van 8 september 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International, C-42/07, Jurispr. blz. I-7633, punt 41).

Uit het voorgaande volgt dat het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk is.

Aangezien de vier prejudiciële vragen van de verwijzende rechter onderling verbonden zijn, dienen zij samen te worden behandeld.

In het onderhavige geval zijn die vragen gerezen in het kader van een beroep tegen een beslissing van de Raad voor de Mededinging. Volgens de verwijzende rechter ligt de moeilijkheid hierin dat alleen de verzoekende partij in het hoofdgeding deelneemt aan de voor hem gevoerde procedure, aangezien er geen verwerende partij is.

Volgens de verwijzende rechter geeft een situatie waarin geen enkele vertegenwoordiger van een mededingingsautoriteit of geen enkele instantie die het openbaar belang van mededinging vertegenwoordigt, deelneemt aan de procedure in rechte tegen de beslissing van de mededingingsautoriteit, aanleiding tot vragen over de overeenstemming van de betrokken nationale regeling met het recht van de Unie, met name met de artikelen 2, 15, lid 3, en 35, lid 1, van de verordening.

Bijgevolg moet worden aangenomen dat de vragen van de verwijzende rechter in wezen erop zijn gericht te vernemen of een nationale mededingingsautoriteit op grond van die bepalingen van de verordening het recht heeft om als verwerende partij deel te nemen aan een procedure in rechte tegen een van haar beslissingen.

Om te beginnen zij erop gewezen dat uit de tekst van de artikelen 2 en 15, lid 3, van de verordening niet voortvloeit dat de nationale mededingingsautoriteiten het recht hebben om aan een procedure in rechte tegen een van hun eigen beslissingen deel te nemen met dezelfde rechten als een partij bij die procedure.

Enerzijds wordt in artikel 2 van de verordening immers bepaald dat het bewijs van een inbreuk op de artikelen 101 VWEU en 102 VWEU moet worden geleverd ‘door de autoriteit die beweert’ dat een dergelijke inbreuk is gemaakt, zonder dat die bepaling enig procedureel recht toekent aan een dergelijke autoriteit.

Anderzijds staat vast dat artikel 15, lid 3, eerste alinea, van de verordening, volgens welke een nationale mededingingsautoriteit voor de rechterlijke instanties van haar lidstaat schriftelijke opmerkingen mag maken over onderwerpen in verband met de toepassing van de artikelen 101 VWEU en 102 VWEU en, met toestemming van de betrokken rechterlijke instantie, mondelinge opmerkingen mag maken, niet ziet op de deelname van een dergelijke autoriteit aan de nationale procedures in rechte als verwerende partij.

Verder staat vast dat volgens artikel 35, lid 1, van de verordening de lidstaten de mededingingsautoriteit of -autoriteiten die bevoegd is (zijn) om de artikelen 101 VWEU en 102 VWEU toe te passen, zodanig aanwijzen dat op afdoende wijze wordt voldaan aan de bepalingen van deze verordening. De aldus aangewezen autoriteiten moeten volgens deze verordening ervoor zorgen dat die artikelen in het algemeen belang doeltreffend worden toegepast (punten 5, 6, 8, 34 en 35 van de considerans van de verordening).

Ook al staat het volgens artikel 35, lid 1, van de verordening aan de interne rechtorde van elke lidstaat, de procedureregels voor beroepen in rechte tegen de beslissingen van de aldus aangewezen mededingingsautoriteiten vast te stellen, die regels mogen geen afbreuk doen aan het doel van de verordening, namelijk de doeltreffende toepassing van de artikelen 101 VWEU en 102 VWEU door die autoriteiten te verzekeren.

Zoals de advocaat-generaal in punt 74 van zijn conclusie heeft opgemerkt, brengt het feit dat aan de nationale mededingingsautoriteit niet de rechten van een partij in het geding worden verleend, waardoor deze de beslissing die zij in het openbaar belang heeft genomen, niet kan verdedigen, het risico met zich mee dat de aangezochte rechter volledig is ‘aangewezen’ op de middelen en argumenten van de onderneming(en) die beroep heeft/hebben ingesteld. Op een gebied als dat van de vaststelling van inbreuken op de mededingingsregels en het opleggen van geldboeten, waarbij ingewikkelde juridische en economische beoordelingen dienen te worden verricht, kan het bestaan alleen van een dergelijk risico echter de nakoming in gevaar brengen van de krachtens de verordening op de nationale mededingingsautoriteiten rustende bijzondere verplichting om de doeltreffende toepassing van de artikelen 101 VWEU en 102 VWEU te verzekeren.

Bijgevolg eist de op een nationale mededingingsautoriteit rustende verplichting om de doeltreffende toepassing van de artikelen 101 VWEU en 102 VWEU te verzekeren, dat deze autoriteit als verwerende partij kan deelnemen aan een voor een nationale rechter gevoerde procedure tegen een van haar beslissingen.

Het staat aan de nationale mededingingsautoriteiten om de noodzaak en het nut van interventie voor een doeltreffende toepassing van het mededingingsrecht van de Unie af te wegen.

Zoals de Commissie echter terecht heeft opgemerkt, zou het nuttig effect van de artikelen 101 VWEU en 102 VWEU in gevaar worden gebracht wanneer die autoriteiten nagenoeg stelselmatig niet verschijnen.

Volgens artikel 35, lid 1, van de verordening kunnen de door de lidstaten aangewezen mededingingsautoriteiten rechterlijke instanties zijn. In lid 2 van dat artikel wordt bepaald dat wanneer nationale bestuurlijke en rechterlijke instanties met de handhaving van het mededingingsrecht van de Unie worden belast, de lidstaten verschillende bevoegdheden en taken mogen toewijzen aan deze verschillende nationale bestuurlijke en/of rechterlijke instanties.

In dit verband dient erop te worden gewezen dat bij gebreke van een regeling van de Unie de lidstaten overeenkomstig het beginsel van procedurele autonomie bevoegd blijven om het orgaan of de organen van de nationale mededingingsautoriteit aan te wijzen dat/die als verwerende partij kan/kunnen deelnemen aan een voor een nationale rechter gevoerde procedure tegen een beslissing van die autoriteit, met dien verstande dat de eerbiediging van de grondrechten en de doeltreffendheid van het mededingingsrecht van de Unie ten volle dienen te worden gewaarborgd.

Gelet op het voorgaande dient op de prejudiciële vragen te worden geantwoord dat artikel 35 van de verordening aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die een nationale mededingingsautoriteit niet de bevoegdheid verleent om als verwerende partij deel te nemen aan een procedure in rechte tegen een van haar beslissingen. Het staat aan de nationale mededingingsautoriteiten om de noodzaak en het nut van interventie voor een doeltreffende toepassing van het mededingingsrecht van de Unie af te wegen. Het nuttig effect van de artikelen 101 VWEU en 102 VWEU wordt echter in gevaar gebracht wanneer de nationale mededingingsautoriteit stelselmatig niet verschijnt in dergelijke procedures in rechte. Bij gebreke van een regeling van de Unie blijven de lidstaten overeenkomstig het beginsel van procedurele autonomie bevoegd om het orgaan of de organen van de nationale mededingingsautoriteit aan te wijzen dat/die als verwerende partij kan/kunnen deelnemen aan een voor een nationale rechter gevoerde procedure tegen een beslissing van die autoriteit, met dien verstande dat de eerbiediging van de grondrechten en de doeltreffendheid van het mededingingsrecht van de Unie ten volle dienen te worden gewaarborgd.

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:

Artikel 35 van verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 81 en 82 van het Verdrag moet aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die een nationale mededingingsautoriteit niet de bevoegdheid verleent om als verwerende partij deel te nemen aan een procedure in rechte tegen een van haar beslissingen. Het staat aan de nationale mededingingsautoriteiten om de noodzaak en het nut van interventie voor een doeltreffende toepassing van het mededingingsrecht van de Unie af te wegen. Het nuttig effect van de artikelen 101 VWEU en 102 VWEU wordt echter in gevaar gebracht wanneer de nationale mededingingsautoriteit stelselmatig niet verschijnt in dergelijke procedures in rechte.

Bij gebreke van een regeling van de Unie blijven de lidstaten overeenkomstig het beginsel van procedurele autonomie bevoegd om het orgaan of de organen van de nationale mededingingsautoriteit aan te wijzen dat/die als verwerende partij kan/kunnen deelnemen aan een voor een nationale rechter gevoerde procedure tegen een beslissing van die autoriteit, met dien verstande dat de eerbiediging van de grondrechten en de doeltreffendheid van het mededingingsrecht van de Unie ten volle dienen te worden gewaarborgd.

ondertekeningen