2.3.5.4 De verplichting tot richtlijnconforme interpretatie

Lidstaten slagen er niet altijd in richtlijnen tijdig en/of correct te implementeren. Richtlijnconforme interpretatie is één van de instrumenten om implementatiegebreken te ‘repareren’,1 met name wanneer een beroep op rechtstreekse werking van de richtlijnbepaling niet mogelijk is.2 Het standaardarrest op het gebied van richtlijnconforme interpretatie is Von Colson.3 In dit arrest oordeelde het HvJ voor het eerst dat de nationale rechter verplicht is het nationale recht in het licht van de bewoordingen en het doel van de betrokken richtlijn uit te leggen.4 De verplichting tot richtlijnconforme uitleg vindt haar grondslag in het beginsel van loyale samenwerking en artikel 288 VWEU en is inherent aan het systeem van het VWEU.5 Zij rust niet alleen op de nationale rechter, maar ook op het bestuur.6

Het voorwerp van richtlijnconforme interpretatie is het gehele nationale recht, zowel van eerdere als van latere datum dan de richtlijn.7 Irrelevant is of met de nationale bepaling is beoogd de betrokken richtlijn in nationaal recht om te zetten.8 De verplichting tot richtlijnconforme interpretatie geldt ook voor ongeschreven recht.9

De verplichting tot richtlijnconforme interpretatie wordt begrensd door de algemene rechtsbeginselen, met name het rechtszekerheidsbeginsel en het verbod op terugwerkende kracht. Zij mag niet leiden tot contra legem uitleg van het nationale recht.10 Bovendien vindt de mogelijkheid om het nationale recht in overeenstemming met een richtlijn uit te leggen haar beperking in de constitutionele taakverdeling tussen de rechter en de wetgever.11

Het antwoord op de vraag of een richtlijnconforme interpretatie een oplossing kan bieden voor een implementatiegebrek, moet per geval worden onderzocht. Een belangrijke factor is de aard van het gebrek.12 Als een richtlijn niet is omgezet in nationaal recht en ook in het bestaande nationale recht bepalingen ontbreken voor de materie die de betrokken richtlijn regelt, is richtlijnconforme interpretatie uitgesloten.13 In dat geval valt er immers niets te interpreteren.14 Als het implementatiegebrek een nationale bepaling betreft die voor tweeërlei uitleg vatbaar is, dan is de kans veel groter dat met behulp van een richtlijnconforme interpretatie van het nationale recht het met de richtlijn beoogde resultaat valt te bereiken. In dit verband moet overigens worden opgemerkt dat de rechter altijd verplicht is nationaal recht richtlijnconform te interpreteren en dus niet alleen, wanneer sprake is van een implementatiegebrek.15 De nationale rechter heeft een eigen specifieke rol in het implementatieproces; hij moet het nationale recht waarin de richtlijn is omgezet toepassen op de concrete casus. Bij de toepassing van het nationale recht zal hij zich telkens moet afvragen wat de betekenis is van de richtlijn waarvan het nationale recht de omzetting is.16

Een richtlijnconforme interpretatie kan ook door een overheidsinstantie aan een particulier worden tegengeworpen.17 Bovendien kan zij worden toegepast in horizontale verhoudingen, dus tussen particulieren onderling.18 Het HvJ heeft hiermee aanvaard dat een richtlijnconforme interpretatie tot nadelige gevolgen voor een particulier kan leiden. Binnen de besproken grenzen, met name het beginsel van rechtszekerheid, kan een richtlijnconforme interpretatie zelfs verplichtingen voor een particulier teweegbrengen. 19 Zij mag echter niet leiden tot een verzwaring van strafrechtelijke aansprakelijkheid.20

In de jurisprudentie van het HvJ waarin de uitleg van de Rechtsbeschermingsrichtlijnen aan de orde kwam, speelt de verplichting tot richtlijnconforme interpretatie geen prominente rol. Een voorbeeld van een arrest waarin richtlijnconforme interpretatie aan de orde kwam is Dorsch.21 In deze zaak had de Duitse nationale rechter te maken met een potentieel bevoegdheidsprobleem. De Duitse wetgever had verzuimd de oude richtlijn voor diensten tijdig te implementeren en had nog geen beroepsinstantie aangewezen die bevoegd was kennis te nemen van geschillen over aanbestedingen die vielen onder de werkingssfeer van de betrokken richtlijn.22 De Duitse rechter die bevoegd was kennis te nemen van geschillen over aanbestedingen die vielen onder de werkingssfeer van de oude richtlijnen voor werken en leveringen,23 vroeg zich af of hij zich tevens bevoegd moest verklaren kennis te nemen van geschillen over aanbestedingen die vielen onder de werkingssfeer van de oude richtlijn voor diensten. Het HvJ beantwoordde deze vraag ontkennend. Het treedt immers niet in de beoordeling van bevoegdheidskwesties van nationale rechterlijke instanties. Het HvJ gaf de Duitse rechter wel mee dat hij zijn nationale recht zoveel mogelijk moest uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de richtlijn, teneinde het daarmee beoogde resultaat te bereiken.24