HvJ EU, 20-12-2017, nr. C-664/15

De habitatrichtlijn11. heeft tot doel bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het grondgebied van de Unie.12. Deze richtlijn voorziet in de vorming van een coherent Europees ecologisch netwerk van speciale beschermingszones (hierna: ‘SBZ's’), bedoeld om de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te behouden of, in voorkomend geval, te herstellen.13. De lidstaten moeten ervoor zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de SBZ's niet verslechtert en dat er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor die zones zijn aangewezen. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied, maar significante gevolgen kan hebben voor dat gebied, moet een passende beoordeling worden gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied. De bevoegde nationale instanties mogen slechts toestemming voor het plan of project geven nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.14.

De considerans van de KRW bevat onder meer de volgende overwegingen. Water is geen gewone handelswaar, maar een erfgoed dat als zodanig beschermd, verdedigd en behandeld moet worden.15. Zoals in de Verdragen wordt bepaald, draagt het milieubeleid van de Unie bij tot het nastreven van de doelstellingen van behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu en berust het op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen.16. Het welslagen van de KRW is afhankelijk van nauwe samenwerking en samenhangende actie op Unie-, nationaal en lokaal niveau, alsmede van voorlichting aan, overleg met en betrokkenheid van het publiek, inclusief de gebruikers.17. Met deze richtlijn wordt beoogd het aquatische milieu in de Unie in stand te houden en te verbeteren.18. Teneinde het publiek — inclusief de watergebruikers — in te schakelen bij de opstelling en bijwerking van stroomgebiedsbeheersplannen, is het noodzakelijk dat gedegen informatie over geplande maatregelen wordt verstrekt en dat verslag wordt uitgebracht over de vooruitgang bij de toepassing van die maatregelen, opdat publiek en gebruikers hierbij betrokken worden voordat een definitief besluit over de vereiste maatregelen wordt genomen.19.

Volgens artikel 1 van de KRW is het doel van deze richtlijn de vaststelling van een kader voor de bescherming van onder meer landoppervlaktewater, waarmee onder andere a) aquatische ecosystemen en, wat de waterbehoeften ervan betreft, terrestrische ecosystemen en waterrijke gebieden die rechtstreeks afhankelijk zijn van aquatische ecosystemen, voor verdere achteruitgang worden behoed en worden beschermd en verbeterd; b) duurzaam gebruik van water wordt bevorderd, op basis van bescherming van de beschikbare waterbronnen op lange termijn, en c) verhoogde bescherming en verbetering van het aquatische milieu worden beoogd.

In artikel 2 van de KRW wordt ‘oppervlaktewater’ gedefinieerd als binnenwateren, met uitzondering van grondwater; overgangswater en kustwateren en, voor zover het de chemische toestand betreft, ook territoriale wateren. Volgens hetzelfde artikel moet onder ‘binnenwateren’ worden verstaan al het stilstaande of stromende water op het landoppervlak en al het grondwater aan de landzijde van de basislijn vanwaar de breedte van de territoriale wateren wordt gemeten.20. Artikel 3, lid 1, verplicht de lidstaten om de afzonderlijke stroomgebieden op hun nationale grondgebied te bepalen en deze aan afzonderlijke stroomgebiedsdistricten toe te wijzen.

Artikel 4 (‘Milieudoelstellingen’) formuleert in lid 1 bepaalde milieudoelstellingen die moeten worden nagestreefd ‘[b]ij de tenuitvoerlegging van het in het stroomgebiedsbeheerplan omschreven maatregelenprogramma’. Met name moeten ‘de lidstaten de nodige maatregelen ten uitvoer [leggen] ter voorkoming van achteruitgang van de toestand van alle oppervlakte[water]lichamen’. Zij moeten dergelijke waterlichamen ‘beschermen, verbeteren en herstellen’.

Ingevolge artikel 11, lid 1, draagt elke lidstaat er zorg voor dat voor elk stroomgebiedsdistrict (of voor het op zijn grondgebied gelegen deel van een internationaal stroomgebiedsdistrict) een maatregelenprogramma als omschreven in de leden 2 tot en met 4 van datzelfde artikel wordt opgesteld. Een dergelijk programma omvat met name ‘beheersingsmaatregelen van de onttrekking van zoet oppervlaktewater […] met inbegrip van […] het vereiste van voorafgaande toestemming voor wateronttrekking’.21. Artikel 13, lid 1, verplicht de lidstaten ervoor te zorgen dat voor elk volledig op hun grondgebied liggend stroomgebiedsdistrict een stroomgebiedsbeheersplan wordt opgesteld. Volgens artikel 14, lid 1, moeten de lidstaten de actieve participatie van alle betrokken partijen bij de uitvoering van de KRW aanmoedigen, met name bij de opstelling, de herziening en de aanpassing van de stroomgebiedsbeheersplannen. Zij moeten ervoor zorgen dat voor elk stroomgebiedsdistrict de relevante documenten worden gepubliceerd en voor opmerkingen ter beschikking worden gesteld van het publiek, met inbegrip van de gebruikers.

In punt 1.1 van bijlage V bij de KRW worden verschillende kwaliteitselementen genoemd die bepalend zijn voor de klasse-indeling van oppervlaktewateren naar ecologische toestand. Punt 1.2 bevat gedetailleerde normatieve definities van ecologische toestandsklassen: ‘zeer goed’ of ‘maximaal’, ‘goed’ en ‘matig’.

De MEB-richtlijn22. verlangt dat in het geval van projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, onder meer gezien hun aard, omvang of ligging, voorafgaand aan de verlening van een vergunning een beoordeling plaatsvindt van de directe en indirecte effecten23. van het project op het milieu (een zogeheten ‘effectbeoordeling’). Zo moeten de effecten van het project op dieren, planten en water worden beoordeeld.24. Het publiek heeft recht op inspraak in procedures in het kader waarvan een dergelijke effectbeoordeling moet worden verricht, en het kan de rechtmatigheid van de uitkomst van die procedures betwisten, ongeacht of de effectbeoordeling op zichzelf staat dan wel geïntegreerd is in procedures voor het verlenen van vergunningen voor projecten.25. Bijlage I bij de MEB-richtlijn bevat een lijst van projecten die bij voorbaat worden geacht een aanzienlijk milieueffect te hebben. Dergelijke projecten worden verplicht aan een effectbeoordeling onderworpen. In bijlage II staan projecten vermeld waarbij een lidstaat door middel van een onderzoek per geval of aan de hand van door hem vastgestelde drempelwaarden of criteria moet ‘bepalen’ of er al dan niet een effectbeoordeling moet plaatsvinden.26. De MEB-richtlijn stelt geen effectbeoordeling verplicht voor projecten die niet in een van de twee bijlagen vermeld staan.

De §§ 41 en 42 van het Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz (algemene wet inzake bestuursrechtelijke rechtspleging; hierna: ‘AVG’) luiden als volgt:

Ter omzetting van de KRW en van het in artikel 4, lid 1, van deze richtlijn neergelegde verbod op achteruitgang zijn bij de Wasserrechtsgesetz-Novelle 2003 [wet van 2003 houdende wijziging van het Wasserrechtsgesetz (wet inzake het waterrecht; hierna: ‘WRG 1959’)] verschillende bepalingen van het WRG 1959 gewijzigd en enkele nieuwe bepalingen ingevoegd. De materieelrechtelijke bepalingen inzake de procedure voor de verlening van een vergunning op grond van de nationale waterwetgeving zijn met name te vinden in § 12, lid 2, § 15, lid 1, § 21, lid 3, § 32 en § 38 van het WRG 1959. In de bestuurlijke procedure voor de afgifte van een vergunning voor het onttrekken van water krachtens de nationale waterwetgeving wordt de procesbevoegdheid van personen als partijen in die procedure bepaald overeenkomstig § 102, lid 1, onder a) en b), van het WRG 1959.27. Aan milieuorganisaties die geen publiekrechtelijke subjectieve rechten bezitten, komt de hoedanigheid van partij in de procedure niet toe. Volgens § 102, lid 3, van het WRG 1959 zijn uitsluitend personen die wel die hoedanigheid hebben, gerechtigd om in de loop van de procedure bezwaren aan te voeren. § 145b, lid 3, bepaalt dat het WRG 1959 strekt tot omzetting van de bepalingen van de KRW.

Artikel 132, lid 1, van het Bundes-Verfassungsgesetz (federale grondwet) bepaalt dat tegen een besluit van een bestuursorgaan beroep kan worden ingesteld door een persoon die stelt dat inbreuk op zijn rechten is gemaakt. Volgens de verwijzende rechter staat die gang naar de rechter slechts open voor natuurlijke of rechtspersonen die in de bestuurlijke voorprocedure de hoedanigheid van partij hadden dan wel deze hoedanigheid toegekend hebben gekregen.

De Commissie stelt in haar schriftelijke opmerkingen dat het Hof bevoegd is de voorgelegde vragen te beantwoorden. Ik ben het daarmee eens en zal slechts kort op deze kwestie ingaan.

Het Verdrag van Aarhus is een gemengd akkoord, door de Unie gesloten op basis van een met de lidstaten gedeelde bevoegdheid. De bepalingen van dat verdrag vormen een bestanddeel van de rechtsorde van de Unie.31. Het Hof heeft met betrekking tot verschillende bepalingen van het Verdrag van Aarhus reeds bevestigd dat het bevoegd is tot uitlegging ervan32., en het heeft in dat verband een aanzienlijk aantal arresten gewezen, zowel in het kader van prejudiciële verwijzingen als in het kader van niet-nakomingsprocedures.33.

Meer bepaald heeft het Hof in het eerste bruineberenarrest in verband met artikel 12, lid 1, van de habitatrichtlijn geoordeeld dat de betrokken materie ‘in ruime mate onder [het recht van de Unie]’ viel en dat het bijgevolg bevoegd was artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus uit te leggen.34.

In casu meent Protect haar recht op deelname aan de procedure inzake een vergunningaanvraag voor het onttrekken van water, alsook haar recht op toegang tot de rechter te ontlenen aan artikel 4 van de KRW, gelezen in samenhang met artikel 9 van het Verdrag van Aarhus. Voor het onttrekken van oppervlaktewater en grondwater moet in de lidstaten een vergunningprocedure worden doorlopen [artikel 11, lid 3, onder e), van de KRW]; voor de afgifte van een dergelijke vergunning geldt onder meer als voorwaarde dat het verbod op achteruitgang van de toestand van de waterlichamen wordt gerespecteerd (artikel 4, lid 1), en afwijkingen van dit verbod kunnen slechts worden toegestaan onder de strikte voorwaarden van artikel 4, lid 7, van de KRW.

Uit de loutere toepassing van de in het eerste bruineberenarrest geformuleerde regels volgt dat het Hof bevoegd is tot uitlegging van artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus, gelezen in samenhang met artikel 4 van de KRW.

Het uitgangspunt van het systeem van het Verdrag van Aarhus is dat de mate van betrokkenheid van het publiek en de omvang van de in bestuursrechtelijke procedures aan het publiek toekomende rechten evenredig zijn aan het mogelijke effect van de betrokken projecten op het milieu.

Zo vallen projecten die een aanzienlijk effect op het milieu kunnen hebben, onder artikel 6, lid 135., en daarmee onder artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus. Ingevolge deze twee bepalingen hebben milieuorganisaties recht op inspraak in bestuurlijke procedures inzake dergelijke projecten, en kunnen zij vervolgens ook bij de rechter tegen een genomen besluit in beroep gaan.

Indien het weinig waarschijnlijk is dat een project een aanzienlijk effect op het milieu zal hebben, is artikel 6 — en dus ook artikel 9, lid 2 — niet van toepassing. In dat geval geldt enkel artikel 9, lid 3, dat ‘[a]anvullend op en onverminderd de in de […] leden 1 en 2 [van artikel 9] bedoelde herzieningsprocedures’ van toepassing is. Wanneer de leden 1 en 2 van artikel 9 niet van toepassing zijn36., kunnen leden van het publiek dus nog een recht op toegang tot de rechter ontlenen aan lid 3 van datzelfde artikel.

Artikel 9, lid 3, voorziet in een recht van het publiek op ‘toegang […] tot bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures om het handelen en nalaten van privépersonen en overheidsinstanties te betwisten die strijdig zijn met bepalingen van [het] nationale recht [van een partij] betreffende het milieu’. Onder dat recht op toegang valt dus de toegang tot een procedure om de rechtmatigheid te betwisten van een na afloop van een bestuurlijke procedure genomen besluit (een handeling van een overheidsinstantie) dat volgens de verzoeker in strijd is met artikel 4 van de KRW. Of de procedure waarmee tegen die overheidshandeling wordt opgekomen, zelf een bestuurlijke dan wel een gerechtelijke procedure is, zal afhangen van het nationale recht — in casu blijkt in Oostenrijk voor besluiten krachtens het WRG 1959 het laatste het geval te zijn.

Artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus voorziet in tegenstelling tot artikel 6 van dit verdrag niet in een recht op inspraak in de bestuurlijke procedure die tot het besluit leidt. En anders dan artikel 9, lid 2, heeft het niet expliciet betrekking op de procesbevoegdheid van milieuorganisaties. Een plausibele verklaring daarvoor lijkt mij te zijn dat de opstellers van het Verdrag van Aarhus meenden op dat specifieke punt reeds voldoende duidelijkheid te hebben verschaft, nu zij immers (in artikel 9, lid 2) hadden gepreciseerd dat voor de toegang tot de rechter milieuorganisaties die voldeden aan de in artikel 2, lid 5, gestelde eisen, werden geacht te voldoen aan het procedurele vereiste van ‘een voldoende belang’ of van ‘rechten waarop inbreuk kan worden gemaakt’ (al naargelang het door de betrokken verdragsluitende partij gehanteerde criterium voor procesbevoegdheid).

De verwijzende rechter wijst artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus aan als de voor de onderhavige zaak relevante bepaling. Daartoe stelt hij met zoveel woorden dat de MEB-richtlijn geen effectbeoordeling voorschrijft voor projecten waarbij water wordt onttrokken voor sneeuwproductie, zodat de vergunningaanvraag van Aichelberglift uitsluitend op grond van de nationale waterwetgeving (dat wil zeggen het WRG 1959) moest worden beoordeeld. Tijdens de terechtzitting heeft zowel de Nederlandse regering als Protect gesuggereerd dat artikel 9, lid 2, — althans deels — had moeten worden geacht op het hoofdgeding van toepassing te zijn.

Blijkens het aan het Hof ter beschikking staande dossier valt het Aichelbergliftproject niet onder bijlage I bij het Verdrag van Aarhus37. of onder bijlage I bij de MEB-richtlijn38., zodat een effectbeoordeling in de zin van laatstgenoemde richtlijn niet verplicht was. Dit wordt door de verwijzende rechter in de verwijzingsbeslissing bevestigd. Artikel 6, lid 1, onder a), van het Verdrag van Aarhus is dan ook niet van toepassing.

Artikel 6, lid 1, onder b, verlangt van de verdragsluitende partijen dat zij bepalen of een specifiek project ‘een aanzienlijk effect op het milieu [kan] hebben’ (cursivering van mij).39. Reeds ‘de loutere waarschijnlijkheid van een aanzienlijk effect doet [die] verplichting ontstaan’.40. De in dit verband in aanmerking te nemen factoren zijn de omvang en de locatie van het project, alsook de kenmerken van de potentiële effecten van het project op het milieu.41.

De aan het Hof verstrekte informatie is ontoereikend om vast te kunnen stellen of het Aichelbergliftproject binnen de werkingssfeer van artikel 6, lid 1, onder b), van het Verdrag van Aarhus valt. Met name valt uit de verwijzingsbeslissing niet op te maken of het in het hoofdgeding aan de orde zijnde project is onderzocht of had moeten worden onderzocht teneinde — overeenkomstig artikel 4, lid 2, van de MEB-richtlijn dan wel artikel 6, lid 1, onder b), van het Verdrag van Aarhus — te bepalen of het moest worden onderworpen aan een effectbeoordeling42., en of het voor Protect (al dan niet) mogelijk was om de uitkomsten van een dergelijk onderzoek te betwisten.43. Evenzeer is onduidelijk of en in hoeverre het project is gesitueerd in een SBZ in de zin van artikel 3, lid 1, van de habitatrichtlijn, en of het belang van de gevolgen van het project voor de waterhuishouding wel of niet is onderzocht in het kader van de effectbeoordeling op basis van artikel 6, lid 3, van die richtlijn. Tot slot is de precieze relatie tussen die beoordeling en de in het hoofdgeding aan de orde zijnde vergunningprocedure niet geheel duidelijk, terwijl de (mogelijke) samenhang daartussen relevant kan zijn voor de toepasselijkheid van artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus.44.

Het is aan de verwijzende rechter om de noodzakelijke informatie te vergaren teneinde te kunnen vaststellen of het Aichelbergliftproject binnen de werkingssfeer van artikel 6, lid 1, onder b), van het Verdrag van Aarhus valt. In dat geval zou artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus inderdaad van toepassing zijn, en zouden de antwoorden op de vragen van de verwijzende rechter reeds besloten liggen in de omvangrijke rechtspraak over deze bepaling45., zoals deze met name is ontwikkeld in het kader van artikel 11 van de MEB-richtlijn, dat in grote lijnen identiek is aan artikel 9, lid 2.

In het hiernavolgende zal ik ervan uitgaan dat artikel 6 — en bijgevolg ook artikel 9, lid 2 — van het Verdrag van Aarhus niet van toepassing is en dat de aan het verzoek om een prejudiciële beslissing ten grondslag liggende procedure, waarin Protect stelt dat de aan Aichelberglift verleende vergunning voor het onttrekken van water voor sneeuwproductie in strijd is met artikel 4 van de KRW, uitsluitend vanuit het perspectief van artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus moet worden onderzocht.

Terwijl de Oostenrijke regering stelt dat artikel 4 van de KRW rechtstreekse werking ontbeert omdat daarin geen adressaten zijn vermeld, betogen de Nederlandse regering en Protect dat erkende milieuorganisaties zich op die bepaling moeten kunnen beroepen.

Volgens de KRW is water een erfgoed dat als zodanig beschermd, verdedigd en behandeld moet worden (overweging 1). Deze richtlijn stelt een kader vast om het aquatische milieu in de Unie voor verdere achteruitgang te behoeden en om dit milieu beter te beschermen en te verbeteren (overweging 19 en artikel 1). Zij draagt bij tot de verwezenlijking van de in het Verdrag geformuleerde milieudoelstellingen (overweging 11).

Artikel 4 van de KRW, waarin de algemene milieudoelstellingen van de richtlijn zijn geformuleerd, neemt in de met deze richtlijn ingevoerde algemene regeling inzake waterbescherming een centrale plaats in.

De KRW is weliswaar een kaderrichtlijn, maar desondanks heeft het Hof in zijn belangrijke arrest Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland verklaard dat ‘artikel 4, lid 1, onder a), van [deze] richtlijn […] niet slechts in programmatische bewoordingen eenvoudige doelstellingen van beheersplanning formuleert, maar […] rechtsgevolgen sorteert’.46. De bewoordingen van artikel 4, lid 1, onder a), i), volgens welke ‘de lidstaten de nodige maatregelen ten uitvoer [leggen] ter voorkoming van achteruitgang van de toestand van alle oppervlakte[water]lichamen’, houden voor de lidstaten de verplichting in om aldus te handelen.47. Deze verplichting moet met name worden nagekomen bij de goedkeuring van specifieke projecten in het kader van de juridische regeling inzake waterbescherming. Zo moet een lidstaat zijn goedkeuring voor een project weigeren wanneer dat project de toestand van het betrokken waterlichaam kan doen verslechteren, tenzij voor dat project een afwijking geldt krachtens artikel 4, lid 7.48.

Het Hof heeft het begrip ‘achteruitgang van de toestand’ van een oppervlaktewaterlichaam in artikel 4, lid 1, onder a), i), van de KRW ruim uitgelegd: er is sprake van achteruitgang zodra de toestand van ten minste één van de kwaliteitselementen als bedoeld in bijlage V bij deze richtlijn een klasse achteruitgaat, zelfs als die achteruitgang niet tot gevolg heeft dat het oppervlaktewaterlichaam in het algemeen wordt ingedeeld in een lagere klasse.49.

Het is vaste rechtspraak dat wanneer de bepalingen van een richtlijn inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig lijken te zijn en uitvoeringsmaatregelen niet tijdig zijn getroffen, particulieren zich op die bepalingen kunnen beroepen tegenover elk nationaal voorschrift dat niet met de richtlijn in overeenstemming is. Hetzelfde geldt wanneer die bepalingen rechten vastleggen die particulieren tegenover de staat kunnen doen gelden.50.

Het verbod op achteruitgang is naar mijn mening strikt, onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig om rechtstreeks te werken.51.

Het Hof heeft in verband met milieurichtlijnen herhaaldelijk geoordeeld dat voldoende nauwkeurige bepalingen inzake de bescherming van het gemeenschappelijke natuurlijke erfgoed rechtstreekse werking hebben, ook al kennen zij niet met zoveel woorden rechten toe aan particulieren.52. Onlangs nog heeft het de rechtstreekse werking erkend van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn53., dat voorziet in de verplichting om een effectbeoordeling te verrichten alvorens een vergunning kan worden verleend voor een project dat significante gevolgen kan hebben voor een beschermd gebied. Het Hof heeft ook verklaard dat in alle gevallen waarin de niet-naleving van de door een richtlijn vereiste maatregelen gevaar kan opleveren voor de gezondheid van personen, deze personen zich op dwingende voorschriften moeten kunnen beroepen om hun rechten geldend te maken.54.

In de betrokken arresten, waaronder het tweede bruineberenarrest, heeft het Hof geoordeeld dat het onverenigbaar zou zijn met de bindende werking die in artikel 288 VWEU aan een richtlijn wordt toegekend, indien in beginsel zou worden uitgesloten dat een daarbij opgelegde verplichting door erkende milieuorganisaties kan worden ingeroepen. In gevallen waarin de Uniewetgever de lidstaten bij richtlijn heeft verplicht een bepaalde gedragslijn te volgen, zou die verplichting aan nuttig effect inboeten wanneer de justitiabelen zich daarop niet zouden mogen beroepen voor hun nationale rechterlijke instanties. Aan dat nuttig effect zou ook worden afgedaan wanneer de nationale rechterlijke instanties die verplichting niet als een element van het Unierecht in aanmerking zouden kunnen nemen, teneinde na te gaan of de nationale wetgever bij het gebruik van de hem gelaten vrijheid ten aanzien van de vorm en middelen ter uitvoering van de richtlijn, binnen de door de richtlijn aangegeven beoordelingsmarge is gebleven.55.

De mogelijkheid om zich op artikel 4 van de KRW te beroepen, volgt uit het (met het Unierecht strijdige) handelen dat moet worden verboden. Milieuorganisaties kunnen zich naar mijn mening dan ook op die bepaling beroepen voor zover zij naar nationaal recht over rechtsbeschermingsmogelijkheden tegen dat handelen beschikken.56.

De Oostenrijkse regering stelt dat de KRW, afgezien van het beperkte artikel 14, niet voorziet in inspraak of in recht op toegang tot de rechter. In zoverre verschilt deze richtlijn van sommige andere milieurichtlijnen57., waarvan er enkele speciaal zijn gewijzigd om de in artikel 9 van het Verdrag van Aarhus geformuleerde rechten te implementeren.58. De Oostenrijke regering voegt daaraan nog toe dat artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus, waaraan Protect haar procesbevoegdheid meent te kunnen ontlenen, geen rechtstreekse werking heeft.

Volgens artikel 9, lid 3, waarborgt elke partij dat leden van het publiek (waartoe ingevolge artikel 2, lid 4, ook milieuorganisaties behoren), wanneer zij voldoen aan de eventuele in haar nationale recht neergelegde criteria, toegang hebben tot bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures om het handelen en nalaten van privépersonen of overheidsinstanties te betwisten die strijdig zijn met bepalingen van haar nationale recht betreffende het milieu. Deze bepaling voorziet dus onder meer in het recht om op te komen tegen het handelen van bestuursorganen in bestuurlijke procedures.

Het staat vast dat in casu geen Unierechtelijke bepalingen van toepassing zijn die specifiek zijn vastgesteld om uitvoering te geven aan artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus. Meer bepaald schept de KRW een wetgevingskader zonder de voor haar tenuitvoerlegging noodzakelijke procedureregels te specificeren. Artikel 4 kent als zodanig aan milieuorganisaties niet het recht toe om een procedure bij een bestuursorgaan of een gerecht te starten. De enige relevante bepaling lijkt het eerste lid van artikel 14 (‘Voorlichting en raadpleging van het publiek’) van de KRW te zijn, waarin is bepaald dat de lidstaten ‘de actieve participatie van alle betrokken partijen bij de uitvoering van deze richtlijn aan[moedigen].59. Deze bepaling lijkt mij te abstract om er rechtstreeks procedurele rechten aan te kunnen ontlenen.

Volgens de rechtspraak van het Hof heeft artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus geen rechtstreekse werking.60. Milieuorganisaties kunnen dus niet rechtstreeks aan deze bepaling procesbevoegdheid ontlenen om op te komen tegen besluiten van nationale instanties, zoals de aan Aichelberglift verleende vergunning.

Wanneer regelgeving van de Unie ter zake ontbreekt, is het een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat om de procedureregels vast te stellen voor de beroepen die dienen ter bescherming van de rechten die worden ontleend aan het recht van de Unie, in dit geval de KRW, gelezen in samenhang met het Verdrag van Aarhus, daar de lidstaten gehouden zijn in elk geval een doeltreffende bescherming van die rechten te verzekeren.61.

De procedurele autonomie van de lidstaten is niet onbegrensd, maar moet in overeenstemming met de doelstellingen van het Verdrag van Aarhus en de KRW worden uitgeoefend.

Ik breng hier in herinnering dat met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 het in artikel 3, lid 3, VEU neergelegde beginsel van ‘een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu’ een belangrijke doelstelling van het Unierecht is geworden. Dit beginsel is tevens verankerd in artikel 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie62., dat — eveneens sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon — deel uitmaakt van het primaire recht van de Unie en als zodanig als instrument voor de uitlegging van het afgeleide recht moet worden beschouwd.63.

Uit de KRW volgt dat het de verantwoordelijkheid van de lidstaten is om uitvoering te geven aan de met name in de artikelen 1 en 4 van deze richtlijn geformuleerde milieudoelstellingen, en dat het welslagen van de richtlijn vooral afhankelijk is van voorlichting aan, overleg met en betrokkenheid van het publiek (overweging 14).64. Bovendien verplicht artikel 14, lid 1, van de KRW de lidstaten om de actieve participatie van alle betrokken partijen bij de uitvoering van deze richtlijn aan te moedigen.

Deze bepalingen maken duidelijk hoe artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus moet worden geïnterpreteerd. Het zou vrij zinloos zijn om het publiek overeenkomstig artikel 14, lid 1, van de KRW in de beginfase van een bestuurlijke procedure bij die procedure te betrekken, als niet op zijn minst sommige leden van het publiek in een later stadium procesbevoegdheid zouden kunnen verkrijgen, met name om de verenigbaarheid van in het kader van die procedure genomen besluiten met de KRW te betwisten.

Het is juist dat het Verdrag van Aarhus de lidstaten behoorlijk wat speelruimte laat. Met name mogen zij het in artikel 9, lid 3, van dit verdrag geregelde recht op toegang tot bestuursrechtelijke of gerechtelijke procedures voorbehouden aan leden van het publiek die ‘voldoen aan de eventuele in [hun] nationale recht neergelegde criteria’.

Bij de vaststelling van procedureregels ter uitvoering van artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus moeten de lidstaten echter voor ogen houden dat dit verdrag ‘het publiek, met inbegrip van organisaties, toegang [beoogt] te geven tot doelmatige mechanismen van rechtspraak, opdat zijn rechtmatige belangen worden beschermd en het recht wordt toegepast’ (achttiende overweging).

De zinsnede ‘wanneer zij voldoen aan de eventuele in haar nationale recht neergelegde criteria’ kan niet dienen als ‘excuus voor het invoeren of handhaven van criteria die dermate strikt zijn, dat zij het in feite voor alle of vrijwel alle milieuorganisaties onmogelijk maken om een handelen of nalaten te betwisten dat met het nationale milieurecht in strijd is’. Die zinsnede ‘wijst op een verplichting voor de partijen om geen al te strikte criteria toe te passen. De toegang tot dergelijke procedures zou dus de regel moeten zijn, en niet de uitzondering’, en ‘de eventuele criteria zouden in overeenstemming moeten zijn met de doelstellingen van het verdrag als het gaat om het waarborgen van toegang tot de rechter’.65. De meest voor de hand liggende lezing van deze zinsnede lijkt mij dan ook te zijn dat daarmee wordt verwezen naar de alternatieve procedurele vereisten van ‘een voldoende belang’ of van ‘rechten waarop inbreuk kan worden gemaakt’, zoals opgenomen in artikel 9, lid 2.

In mijn conclusie in de zaak Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening66. heb ik onderzocht welke soort voorwaarden de lidstaten mogen invoeren op grond van artikel 1, lid 2, van richtlijn 85/337 (die inmiddels is vervangen door de MEB-richtlijn), dat spreekt van ‘eisen van nationaal recht’.67. Wat ik daar heb geschreven, is ook toepasbaar in deze zaak. Milieuorganisaties die zich inzetten voor de bescherming van het milieu en voldoen aan objectief gerechtvaardigde, transparante en niet-discriminerende nationaalrechtelijke eisen die de toegang tot de rechter vergemakkelijken, moeten zich naar mijn mening kunnen beroepen op artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus.

De lidstaten kunnen dus niet algemeen alle milieuorganisaties van de uit artikel 9, lid 3, voortvloeiende rechten uitsluiten door in hun nationale recht ‘criteria’ voor de uitoefening van die rechten op te nemen.68. In mijn conclusie in de zaak Trianel69. heb ik opgemerkt dat, net als een Ferrari waarvan de deuren op slot zijn, een systeem van toetsing weinig nut heeft wanneer het bepaalde vormen van beroep geheel onmogelijk maakt.

Een dergelijke uitlegging van het begrip ‘eventuele criteria’ zou inderdaad perverse gevolgen hebben. Procedureregels die het voor elke milieuorganisatie vrijwel onmogelijk maken om op te komen tegen bestuursbesluiten die zijn vastgesteld op grond van nationale bepalingen tot uitvoering van de KRW, zouden serieus afbreuk kunnen doen aan het nuttig effect van het in artikel 4 van deze richtlijn neergelegde verbod op achteruitgang.70. Meer in het algemeen zouden dergelijke regels de verwezenlijking van de in artikel 37 van het Handvest geformuleerde doelstelling van een hoog niveau van milieubescherming ernstig in gevaar kunnen brengen.

Het milieu is een collectief goed, en de bescherming ervan is onze gezamenlijke verantwoordelijkheid. Het Hof heeft erkend dat de Unierechtelijke voorschriften op milieugebied voor het merendeel gericht zijn op het algemeen belang en niet uitsluitend op de bescherming van de individuele belangen van particulieren.71. Water en de daarin zwemmende vissen kunnen niet naar de rechter stappen. Ook bomen hebben geen procesbevoegdheid.72.

Zoals zowel de verwijzende rechter in zijn verwijzingsbeslissing als de Oostenrijkse regering ter zitting heeft opgemerkt, geldt naar Oostenrijks recht als voorwaarde voor procesbevoegdheid in een bestuurlijke of gerechtelijke procedure dat de betrokkene de schending van subjectieve materiële rechten inroept. Milieuorganisaties kunnen naar hun aard niet voldoen aan de voorwaarde dat zij materiële rechten bezitten. Dit maakt het voor dergelijke organisaties vrijwel onmogelijk om een bestuursbesluit bij een bestuursorgaan of een rechter aan te vechten, hoezeer zij zich ook inzetten en hoe relevant de opmerkingen die zij wensen te maken, ook mogen zijn.

Naar ik begrijp, is het zelfs voor individuele rechthebbenden niet mogelijk om zich in een procedure te beroepen op schending van een bepaling die strekt tot bescherming van het milieu als zodanig of van het algemeen belang, zoals het in artikel 4 van de KRW neergelegde verbod op achteruitgang. Dit betekent dat niemand een procedure kan starten ter bescherming van het milieu, tenzij de materiële rechten van particulieren toevallig samenvallen met het algemeen belang, en die particulieren besluiten een procedure te starten teneinde die rechten voor een bevoegde instantie of een rechter te doen gelden.73.

Zoals ik in mijn conclusie in de zaak Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening74. heb toegelicht, komen milieuorganisaties op voor collectieve en algemene belangen, die anders door geen ander zouden kunnen worden verdedigd. Zij brengen de belangen van een groot aantal individuen samen in één eis, werken als een filter en dragen gespecialiseerde kennis aan, waardoor zij de rechter in een betere positie plaatsen voor het nemen van de uiteindelijke beslissing. Op termijn zorgen zij er dus voor dat de werking van milieuprocedures verbetert. Daarmee spelen milieuorganisaties een cruciale rol bij de bescherming van ons milieu als gemeenschappelijk erfgoed.

De opstellers van het Verdrag van Aarhus hebben niet gekozen voor de invoering van een actio popularis op milieugebied. In plaats daarvan hebben zij ervoor geopteerd de rol van milieuorganisaties te versterken. Daarmee hebben zij een middenweg gekozen tussen de meest ruimhartige benadering (de actio popularis) en de minst ruimhartige (waarbij uitsluitend een individuele vordering kan worden ingesteld door diegenen voor wie directe belangen op het spel staan).75. Dit is in mijn ogen een redelijk en pragmatisch compromis.

Het Hof heeft erkend dat particulieren en verenigingen een actieve rol moeten spelen bij de bescherming van het milieu.76. In de zevende, de dertiende en de zeventiende overweging van het Verdrag van Aarhus wordt het belang van milieuorganisaties beklemtoond. Zoals advocaat-generaal Kokott terecht heeft opgemerkt in haar conclusie in de tweede bruineberenzaak77., moeten volgens artikel 2, lid 5, van het Verdrag van Aarhus de belangen worden erkend van organisaties die zich inzetten voor milieubescherming en voldoen aan alle overige eisen van nationaal recht. Ook het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft de rol van niet-gouvernementele organisaties onderstreept, door erop te wijzen dat dergelijke organisaties in publieke aangelegenheden als ‘waakhonden’ van de maatschappij kunnen worden bestempeld.78.

In het algemeen ben ik van mening dat degene die in een bestuurlijke of gerechtelijke procedure moet beslissen, eerder meer dan minder informatie over de gevolgen van een voorgenomen project voor het milieu tot zijn beschikking zou moeten hebben. Dit pleit voor de toekenning van procesbevoegdheid aan milieuorganisaties die voldoen aan de relevante nationaalrechtelijke criteria betreffende hun bestaan en hun activiteiten.79. Gelet op hun rol in milieuaangelegenheden, zijn dergelijke organisaties bij uitstek geschikt om relevante informatie te verstrekken.

In mijn optiek staan artikel 2, lid 5, en artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus model voor hoe tegen de rol van milieuorganisaties als behartigers van het milieubelang moet worden aangekeken. Wanneer Europese milieurichtlijnen de lidstaten bindende verplichtingen opleggen, moeten milieuorganisaties die aan de criteria van artikel 2, lid 5, van het Verdrag van Aarhus voldoen, volgens artikel 9, lid 3, van dit verdrag in beginsel naar de rechter kunnen stappen wanneer zij menen dat die verplichtingen niet zijn nagekomen.

Particulieren die worden geraakt door een project dat gevolgen heeft voor het milieu, hebben uiteraard het recht om een procedure te starten teneinde hun eigendom of andere belangen te beschermen tegen de schade die het project zou kunnen veroorzaken. Wanneer milieuorganisaties de bevoegdheid wordt ontzegd om zich tot de rechter te wenden met het verzoek om na te gaan of een bestuursbesluit in overeenstemming is met verplichtingen waaraan de lidstaat dient te voldoen, zoals die welke voortvloeien uit artikel 4 van de KRW, betekent dit dat het milieu — dat wil zeggen het algemeen belang — niet naar behoren wordt vertegenwoordigd en beschermd. Dit zou tot het absurde resultaat leiden dat privé-eigendom en particuliere belangen beter worden beschermd tegen eventuele fouten van de overheid dan het algemeen belang. Het kan niet de bedoeling van de Uniewetgever zijn geweest een dergelijke ongelijkheid te creëren.

Artikel 4 van de KRW moet bovendien worden uitgelegd in het licht van artikel 47 van het Handvest.80.

Die bepaling van primair Unierecht herbevestigt het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming. Artikel 47 van het Handvest bepaalt namelijk dat eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, recht heeft op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.81.

Volgens artikel 51, lid 1, van het Handvest kunnen de bepalingen van het Handvest uitsluitend tegenover de lidstaten worden ingeroepen wanneer deze het Unierecht ten uitvoer brengen.82. Door procedureregels vast te stellen die de mogelijkheid voor een milieuorganisatie beperken om in het algemeen belang een procedure wegens schending van artikel 4 van de KRW te starten, geeft een lidstaat in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest uitvoering aan uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen.83.Daarbij komt dat artikel 47 van het Handvest niet slechts relevant is in gevallen waarin aan een materieel Unierechtelijk voorschrift een bepaling van procedurele aard gekoppeld is die recht op effectieve rechterlijke bescherming toekent.84.

Een procedureregel die het in beginsel en in de praktijk voor een milieuorganisatie uiterst moeilijk maakt om de door artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus voorgeschreven rol te vervullen en de rechtmatigheid te betwisten van een bestuursbesluit dat zij in strijd acht met artikel 4 van de KRW, is zonder meer strijdig met het Unierechtelijke grondrecht op een doeltreffende voorziening in rechte.85.

De omstandigheid dat een lidstaat ervoor heeft gekozen om in zijn nationale recht het bestaan van een recht in plaats van het bestaan van een belang als maatstaf voor procesbevoegdheid te hanteren, maakt een dergelijke algemene uitsluiting nog niet rechtmatig. De tekst van artikel 9 van het Verdrag van Aarhus, in zijn geheel gelezen, laat zien dat de opstellers van dit verdrag zich terdege bewust waren van de verschillen tussen de in de aangesloten landen geldende regels inzake procesbevoegdheid. Door hun zorgvuldige formulering van de regeling betreffende de procesbevoegdheid van milieuorganisaties in artikel 9 hebben zij ervoor gezorgd dat de toegang tot de rechter niet afhankelijk is van de door een bepaalde verdragsluitende partij gemaakte keuze.

Wanneer in deze omstandigheden wordt erkend dat milieuorganisaties op grond van artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus procesbevoegdheid bezitten, wordt daarmee niet via de achterdeur rechtstreekse werking aan deze bepaling toegekend. Die erkenning is veeleer de logische consequentie van de noodzaak om het nuttig effect van artikel 4 van de KRW te verzekeren, bezien vanuit het oogpunt van het grondrecht op een doeltreffende voorziening in rechte.

Het Hof heeft zich dikwijls voorstander getoond van een ruime, teleologische uitlegging van de milieuwetgeving van de Unie.86. De door mij voorgestane benadering vormt niet meer dan een bevestiging van wat het Hof in het tweede bruineberenarrest reeds heeft beslist.

Tot slot valt uit de aan het Hof verstrekte informatie op te maken dat de door mij voorgestane lezing niet in strijd is met artikel 132, lid 1, van het Bundes-Verfassungsgesetz (dat staat in hoofdstuk VII, ‘Grondwettelijke en bestuurlijke waarborgen’). Zoals de verwijzende rechter heeft toegelicht, kan ingevolge deze bepaling uitsluitend een natuurlijke of rechtspersoon die stelt dat door een besluit van een bestuursorgaan inbreuk is gemaakt op zijn of haar rechten, en die partij was in de bestuurlijke voorprocedure, bij de bestuursrechter beroep instellen tegen dat besluit. Zoals ik het begrijp, lijken die vereisten geen beletsel te vormen voor de erkenning van de procesbevoegdheid van milieuorganisaties om overeenkomstig artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus de rechtmatigheid van bestuursbesluiten te betwisten.

Op de eerste vraag moet dan ook worden geantwoord dat artikel 4 van de KRW, gelezen in samenhang met artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus en artikel 47 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan nationale procedureregels die een milieuorganisatie die naar behoren is opgericht en haar activiteiten verricht in overeenstemming met de eisen van nationaal recht, de toegang ontzeggen tot bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures in de zin van artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus teneinde op te komen tegen besluiten die de bevoegde instantie heeft genomen in het kader van een bestuurlijke procedure die is gevoerd op grond van nationale wetgeving tot uitvoering van de KRW.

Nu ik de eerste vraag van de verwijzende rechter bevestigend heb beantwoord, moeten ook de tweede en de derde vraag worden behandeld.

Artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus voorziet in het recht om het ‘handelen […] van […] overheidsinstanties’ te laten toetsen in een bestuursrechtelijke of rechterlijke procedure. Onder dat begrip vallen ook aan het einde van bestuurlijke procedures genomen bestuursbesluiten. In tegenstelling tot artikel 6 van het Verdrag van Aarhus voorziet artikel 9, lid 3, niet in een recht op inspraak in een dergelijke procedure. Dat inspraakrecht moet worden onderzocht in het licht van artikel 6. Om de eerder door mij uiteengezette redenen87. ga ik er echter van uit dat artikel 6 en artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus in casu niet van toepassing zijn.

Het feit dat een milieuorganisatie het recht heeft om tegen een besluit van een bestuursorgaan op te komen, geeft op zichzelf een dergelijke organisatie nog niet het recht op inspraak in de procedure die tot de vaststelling van dat besluit leidt. Zoals het Hof heeft geoordeeld, onderscheidt de inspraak in een milieubesluitvormingsprocedure zich van het beroep in rechte en heeft zij een ander doel.88.

In tegenstelling tot sommige andere milieurichtlijnen89. voorziet de KRW niet met zoveel woorden in recht op inspraak. Ook bepaalt zij, anders dan de habitatrichtlijn, niet dat de bevoegde instanties slechts toestemming voor een project mogen geven ‘nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden’.

Wel bepaalt artikel 14 van de KRW (‘Voorlichting en raadpleging van het publiek’) in lid 1 dat de lidstaten ‘de actieve participatie van alle betrokken partijen bij de uitvoering van deze richtlijn aan[moedigen]90., terwijl in overweging 14 van de KRW wordt verklaard dat het welslagen van de richtlijn met name afhankelijk is van voorlichting aan, overleg met en betrokkenheid van het publiek. De procedure voor de afgifte van een vergunning overeenkomstig het WRG 1959 moet als uitvoering van de KRW worden gezien.91.

Het doel van artikel 14, lid 1, van de KRW zou in mijn ogen niet worden bereikt wanneer bij de door een lidstaat overeenkomstig deze bepaling georganiseerde ‘participatie’ van het publiek geen procedurele rechten hoorden die de leden van het publiek in staat stellen om hun zienswijzen naar voren te brengen, en de bevoegde autoriteit verplichten om die zienswijzen in aanmerking te nemen. Een dergelijke vorm van ‘participatie’ van het publiek zou niet als ‘raadpleging’ kunnen worden gekwalificeerd, maar meer weg hebben van een ‘intentieverklaring’ van de bevoegde instantie voor het publiek.

Het Hof heeft reeds duidelijk gemaakt dat de hoedanigheid van partij in de bestuurlijke procedure een milieuorganisatie in staat stelt actiever deel te nemen aan het besluitvormingsproces doordat zij haar argumenten over het risico dat het voorgenomen project nadelige gevolgen voor het milieu heeft, verder en op relevantere wijze kan uitwerken. De bevoegde instanties moeten die argumenten in aanmerking nemen alvorens het betrokken project goed te keuren. Zonder een dergelijke deelname bestaat de mogelijkheid dat argumenten die zijn gericht op bescherming van het milieu, noch worden aangevoerd noch in aanmerking worden genomen, zodat het fundamentele doel van de in artikel 14, lid 1, van de KRW bedoelde procedure, te weten een hoog niveau van milieubescherming verzekeren, niet zou worden bereikt.92.

Voorts is het doel van milieubesluitvormingsprocedures, waaronder die met betrekking tot water, om tot een beslissing te komen die het belang van de aanvrager bij het verkrijgen van een vergunning verzoent met de op het betrokken gebied geldende verplichtingen inzake milieubescherming. Een efficiënte procedure is een procedure waarbij de milieuorganisatie in een vroeg stadium kan worden betrokken teneinde relevante milieuoverwegingen aan te voeren. Daarmee wordt een evenwichtige procedure gegarandeerd en kan de kans op latere geschillen worden verkleind. Het Hof is zich altijd bewust geweest van de noodzaak om de proceseconomie in verschillende soorten procedures te bevorderen.93.

Wanneer aan milieuorganisaties de hoedanigheid van partij in bestuurlijke procedures wordt toegekend zodat zij zich kunnen beroepen op rechtstreeks toepasbare bepalingen van het milieurecht van de Unie, zoals artikel 4 van de KRW94., draagt dit dus bij tot de instandhouding en verbetering van het aquatisch milieu van de Unie en, meer in het algemeen, tot de verwezenlijking van de doelstellingen van het milieurecht van de Unie.95.

Bij het ontbreken van regelgeving van de Unie ter zake dient de verwijzende rechter op grond van het beginsel van conforme uitlegging het nationale procesrecht zo veel mogelijk in het licht van die doelstellingen uit te leggen teneinde de daadwerkelijke verwezenlijking daarvan te garanderen.96.

De verwijzende rechter zet uiteen dat volgens artikel 132, lid 1, van het Bundes-Verfassungsgesetz enkel een natuurlijke of rechtspersoon die de hoedanigheid van partij in de bestuurlijke voorprocedure had, bij de (bestuurs)rechter (in casu het Verwaltungsgericht van een bepaalde deelstaat) beroep kan instellen tegen het na afloop van die procedure vastgestelde besluit. Er is dus een rechtstreeks verband tussen de hoedanigheid van partij in de bestuurlijke procedure en het beroepsrecht. Een persoon die niet de hoedanigheid van partij in de procedure voor het bestuursorgaan heeft dan wel deze hoedanigheid verliest, is dus niet gerechtigd om tegen het besluit van het bestuursorgaan in beroep te gaan.

Een dergelijke eis van voorafgaande deelname aan een bestuurlijke procedure lijkt in beginsel geen afbreuk te doen aan door het Verdrag van Aarhus of de KRW gewaarborgde rechten. Het in artikel 47 van het Handvest verankerde recht op een doeltreffende voorziening in rechte en het doeltreffendheidsbeginsel verzetten zich niet ertegen dat het beroepsrecht van een dergelijke voorwaarde afhankelijk wordt gesteld, voor zover de modaliteiten daarvan niet op onevenredige wijze afbreuk doen aan de doeltreffendheid van de rechterlijke bescherming.97.

Naar ik begrijp, is het echter naar Oostenrijks recht voor een milieuorganisatie praktisch onmogelijk om de hoedanigheid van partij in een dergelijke bestuurlijke procedure te verkrijgen teneinde de in artikel 4 van de KRW geformuleerde dwingende doelstellingen van de milieuregelgeving van de Unie te bevorderen.98.

Als de situatie naar nationaal recht inderdaad zo is als ik hierboven heb beschreven — wat uitsluitend door de verwijzende rechter kan worden beoordeeld — zou de onmogelijkheid voor een milieuorganisatie om de hoedanigheid van partij in een bestuurlijke procedure te verkrijgen, betekenen dat wordt voorbijgegaan aan het recht op een doeltreffende voorziening in rechte dat een dergelijke organisatie ontleent aan artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus juncto artikel 4 van de KRW. Uit het door mij voorgestelde antwoord op de eerste vraag volgt dat voor zover dat recht op inspraak noodzakelijk is om de in artikel 4 van de KRW geformuleerde dwingende doelstellingen van de milieuregelgeving van de Unie te bevorderen, het niet is toegestaan om een milieuorganisatie dat recht te ontzeggen.

De tweede vraag moet dan ook als volgt worden beantwoord: