HR, 28-06-2013, nr. 12/02548

De relevante feiten in cassatie zijn als volgt.2. De Democratische Republiek Congo (hierna: DRC) bezit een recht van erfpacht op de onroerende zaak gelegen aan de [a-straat 1] te 's‑Gravenhage (verder: het pand). In dat pand was tot medio 2009 haar diplomatieke vertegenwoordiging in Nederland gevestigd. In 2009 is deze diplomatieke vertegenwoordiging samengevoegd met die in België en Luxemburg en gehuisvest in Brussel. Het pand is nadien gekraakt.

[eiser] heeft op 3 februari 2000 bij een rechtbank in de DRC een vonnis verkregen tegen de DRC tot betaling van een geldbedrag, welk vonnis onherroepelijk is geworden. Met verlof van de voorzieningenrechter in de rechtbank 's‑Gravenhage heeft [eiser] op 20 augustus 2009 ten laste van de DRC op het pand conservatoir beslag gelegd.

Op vordering van [eiser] heeft de rechtbank 's‑Gravenhage op 3 november 2010 de DRC veroordeeld tot betaling van $ 23.348.734, 56 aan [eiser]. Na betekening van dit vonnis is het door [eiser] gelegde conservatoire beslag overgegaan in executoriaal beslag.

De minister van Veiligheid en Justitie heeft bij brief van 28 april 2011 aan de door [eiser] ingeschakelde deurwaarder met toepassing van art. 3a Gerechtsdeurwaarderswet aangezegd dat de beslagen strijdig zijn met de volkenrechtelijke verplichtingen van de Staat en aanstonds opgeheven moeten worden. De deurwaarder heeft zich daarop vervoegd bij de voorzieningenrechter teneinde in kort geding tussen de betrokken partijen te laten beslissen over het opheffen van de beslagen op de voet van art. 3a lid 7 Gerechtsdeurwaarderswet jo. art. 438 lid 4 Rv.

Bij vonnis van 5 juli 2011 heeft de voorzieningenrechter in de rechtbank 's‑Gravenhage bepaald dat executie van de tussen [eiser] en de DRC gewezen vonnissen niet onrechtmatig is en de verplichtingen zoals omschreven in de aanzegging van de minister opgeheven. De voorzieningenrechter heeft, kort gezegd, overwogen dat vaststaat dat de diplomatieke zending van de DRC reeds in 2009 is opgeheven, dat de delegatie van de DRC plotseling is vertrokken en dat krakers van het pand daar een atelier exploiteren. De voorzieningenrechter acht een gebruik van het pand door de DRC in het kader van haar overheidstaak op geen enkele wijze aannemelijk geworden en acht de door de Staat aangevoerde omstandigheid dat de DRC tot op heden het pand niet heeft afgemeld bij de daarvoor bestemde instantie, niet relevant. De voorzieningenrechter heeft voorts overwogen dat het niet aannemelijk is dat de DRC bij haar vertrek archieven of goederen van enig belang heeft achtergelaten.

Bij arrest van 13 maart 2012 heeft het hof 's‑Gravenhage het vonnis van de voorzieningenrechter vernietigd en de vorderingen van [eiser] alsnog afgewezen. Over de kernvraag of gebruik van het pand door de DRC in het kader van haar overheidstaak aannemelijk is geworden, heeft het hof het volgende overwogen. Tot medio 2009 had de DRC het pand bestemd voor en in gebruik als diplomatieke vestiging in Nederland. De DRC heeft de huisvesting van haar diplomatieke vertegenwoordiging in Nederland toen verplaatst naar Brussel, maar heeft nadien één en andermaal aan de Staat doen weten het pand voor diplomatieke doeleinden, dus in de uitoefening van haar overheidstaak, te willen gebruiken. Het pand heeft zijn publieke en diplomatieke bestemming niet verloren en is mitsdien niet vatbaar voor beslag en uitwinning. De omstandigheid dat de DRC niet reeds bij het leggen van conservatoir beslag naar voren heeft gebracht dat zij het pand wenst te blijven gebruiken voor de uitoefening van haar overheidstaak, leidt niet tot een ander oordeel. Ook de omstandigheid dat het pand is gekraakt, leidt niet tot een ander oordeel nu niet is gesteld of gebleken dat dat met instemming of met medeweten van de DRC is geschied. Integendeel, het hof acht aannemelijk dat het feit dat het pand gekraakt is, verhinderd heeft dat de DRC het pand voor haar, gewijzigde diplomatieke, doeleinden heeft kunnen gebruiken. Het enkele feit dat het pand voordat het werd gekraakt geruime tijd leeg heeft gestaan, maakt dit niet anders, aangezien een vreemde staat in ruime mate de gelegenheid moet worden geboden zijn zending aan nieuw (publiekrechtelijk) gebruik aan te passen en aan hem niet snel mag worden tegengeworpen dat hij dat niet met voldoende voortvarendheid heeft gedaan (rov. 5).

[eiser] heeft (tijdig) cassatieberoep ingesteld tegen het arrest van het hof. De Staat heeft verweer gevoerd.

Het cassatiemiddel keert zich tegen rov. 5 van het bestreden arrest. Het middel voert onder 2.4 aan — de onderdelen 1 en 2.1 t/m 2.3 bevatten een inleiding en geen klacht — dat het hof in rov. 5 heeft miskend dat voor immuniteit van executie beslissend is het daadwerkelijke gebruik van het pand voor werkzaamheden van de zending, althans de publieke taak, en niet de ten tijde van de relevante beslaglegging wellicht bestaande intentie daartoe. Het middel betoogt onder 2.5 dat het hof heeft miskend dat niet enkel het gebruik voor andere dan diplomatieke of publieke doeleinden tot verlies van immuniteit leidt, maar ook het niet (langer) gebruiken voor dergelijke doeleinden, waaraan (het uiten van) de intentie voor een ander toekomstig dergelijk gebruik niet afdoet zolang daaraan vóór de beslaglegging geen feitelijke uitvoering is gegeven. Het middel onder 2.6 vervolgt met de klacht dat indien het hof de (mogelijke) aanwezigheid van enig archiefmateriaal bij zijn oordeel in aanmerking heeft genomen, het hof heeft blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting althans zijn oordeel onvoldoende heeft gemotiveerd, omdat de enkele (mogelijke) aanwezigheid van enig (langdurig onbeheerd) archiefmateriaal niet tot immuniteit van executie leidt. Deze klachten lenen zich voor een gezamenlijke behandeling.

In Nederland wordt de uitvoerbaarheid van rechterlijke beslissingen beperkt door de uitzonderingen die in het volkenrecht zijn erkend, zoals de immuniteit van executie (zie art. 13a Wet Algemene Bepalingen). Immuniteit, zowel van jurisdictie als van executie, is een belangrijk uitgangspunt in het volkenrecht, waarmee de soevereine gelijkheid van staten wordt benadrukt en voorkomen wordt dat daarop inbreuk wordt gemaakt. De vraag of de DRC in het onderhavige geval immuniteit van executie toekomt, dient in de eerste plaats te worden beantwoord aan de hand van het verdragsrecht. Zowel Nederland als de DRC zijn partij bij het WVDV, waarin onder meer een regeling is opgenomen met betrekking tot de onschendbaarheid van ‘gebouwen van de zending’.3. Blijkens zijn preambule heeft het WVDV tot doel ‘te verzekeren dat diplomatieke zendingen als vertegenwoordigers der staten doelmatig functioneren’. In de door het WVDV bestreken gevallen wordt — en ik citeer de Hoge Raad in zijn beschikking van 24 september 2010 — ‘verondersteld dat het doelmatig functioneren van de diplomatieke zendingen in het geding is en dat de voorrechten en immuniteiten dus gelden, onverschillig of in het concrete geval het doelmatig functioneren van de diplomatieke zending al dan niet wordt bedreigd’.4. Krachtens art. 22 lid 1 WVDV zijn de gebouwen van de zending onschendbaar en zijn deze gebouwen, het meubilair en andere daar aanwezige voorwerpen, alsmede de vervoermiddelen van de zending, op grond van art. 22 lid 3 WVDV gevrijwaard tegen onderzoek, vordering, beslaglegging of executoriale maatregelen. Art. 1 onder (i) WVDV verstaat onder ‘gebouwen van de zending’: ‘de gebouwen of delen van gebouwen en de daarbij behorende terreinen, ongeacht wie daarvan de eigenaar is, die gebruikt worden voor de werkzaamheden van de zending, daarbij inbegrepen de ambtswoning van het hoofd van de zending’.

De gebouwen van de zending zijn derhalve gevrijwaard tegen beslaglegging en executoriale maatregelen, omdat dit ertoe zou leiden dat (de diplomatieke vertegenwoordiging van) een vreemde staat belemmerd wordt in de uitoefening van zijn publieke taak in het gastland. De gebouwen van de zending, zoals omgeschreven in art. 1 onder (i) WVDV, zijn per definitie bestemd voor een overheidstaak, omdat zij gebruikt worden ‘voor de werkzaamheden van de zending’ en genieten daarom immuniteit krachtens art. 22 WVDV. Het cassatiemiddel stelt de vraag aan de orde of de in art. 22 lid 3 WVDV voorziene immuniteit ter zake van de gebouwen van de zending óók betrekking heeft op gebouwen die door een vreemde staat niet meer worden gebruikt, terwijl deze staat wel de intentie heeft (geuit) het gebouw op enig moment wederom in gebruik te nemen voor publieke doeleinden. Bij de uitleg van het WVDV moet de maatstaf worden gehanteerd van art. 31 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht.5. De tekst van art. 1 onder (i) WVDV gelezen in het licht van het doel van het WVDV (welk doel erop is gericht de gebouwen van de zending te vrijwaren van beslag en executie teneinde te verzekeren dat diplomatieke zendingen doelmatig functioneren), laat geen andere conclusie toe dan dat de in art. 22 lid 3 WVDV voorziene immuniteit van executie aan staten slechts toekomt ter zake van gebouwen die daadwerkelijk ‘gebruikt worden voor de werkzaamheden van de zending’. Deze gevolgtrekking wordt in de internationale literatuur algemeen onderschreven.6.

Op grond van het WVDV kan het onderhavige pand naar mijn mening niet (meer) worden beschouwd als een gebouw van de zending in de zin van art. 1 onder (i) WVDV en komt aan de DRC ter zake geen diplomatieke immuniteit toe. Daarmee is echter nog niet de vraag beantwoord of de DRC staatsimmuniteit geniet krachtens regels van volkenrecht die gelden buiten het WVDV. Nu het WVDV in materieel opzicht toepassing mist, moet de immuniteit van executie beoordeeld worden volgens de daarvoor in aanmerking komende regels van volkenrecht die gelden buiten het (als lex specialis te beschouwen) WVDV.7. Buiten de toepassing van verdragen, geldt naar de in Nederland als ongeschreven volkenrecht aanvaarde regels dat de immuniteit van executie niet absoluut is.8. In het algemeen moet terughoudendheid worden betracht bij het aanvaarden van uitzonderingen op de immuniteit van executie, meer dan bij de immuniteit van jurisdictie, omdat executiemaatregelen een vergaande inbreuk op de soevereiniteit van staten impliceren. Staatseigendommen met een publieke bestemming zijn in ieder geval niet vatbaar voor uitwinning, terwijl de immuniteit van executie geen betrekking heeft op goederen die niet bestemd zijn voor een overheidstaak maar voor commerciële doeleinden.9. De eis van een ‘publieke bestemming’ is voldoende voor het aannemen van immuniteit van executie op basis van de in Nederland als ongeschreven volkenrecht aanvaarde regels zonder dat daarbij de eis wordt gesteld dat ook daadwerkelijk sprake is van een gebruik voor publieke doeleinden. In het aangehaalde arrest van de Hoge Raad van 11 juli 2008 is immers de ‘publieke bestemming’ doorslaggevend geacht voor de vraag of sprake is van goederen die voor executie vatbaar zijn.

Deze opvatting sluit aan bij hetgeen volgt uit de ‘Convention on Jurisdictional Immunities of States and their Property’, welk verdrag op 2 december 2004 door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties is aangenomen, maar dat nog niet in werking is getreden.10. Dit verdrag biedt een belangrijke richtsnoer bij het achterhalen van de internationaal geldende opvattingen met betrekking tot de immuniteit van executie en de grenzen die daaraan kunnen worden gesteld.11.

Met betrekking tot executiemaatregelen op staatseigendommen is in art. 19 VN-Verdrag, voor zover van belang, het volgende bepaald:

In dit verband is eveneens van belang art. 21 VN-Verdrag, waarin het volgende is bepaald:

Uit deze verdragsbepalingen laat zich afleiden dat de opstellers van het VN-Verdrag bij de regeling van de immuniteit van executie een uitdrukkelijk onderscheid hebben willen maken tussen enerzijds het daadwerkelijke gebruik van een goed en anderzijds de bestemming (voor toekomstig gebruik) van een goed, waarbij geldt dat het gebruik of de bestemming steeds voor niet-commerciële doeleinden moet zijn, wil de staat zich met succes op immuniteit van executie kunnen beroepen. Op grond van art. 19 jo. 21 VN-Verdrag is de publieke bestemming (voor toekomstig gebruik) van een goed dat niet (meer) in gebruik is, voldoende voor het aannemen van immuniteit van executie.12. Dit is overigens in overeenstemming met de internationale opvattingen in het ongeschreven volkenrecht, waarbij de bestemming van een goed doorgaans bepalend is voor het al dan niet aanvaarden van immuniteit van executie.13.

Gelet op het voorgaande kom ik tot de slotsom dat het pand in kwestie niet vatbaar is voor executie, omdat het hof genoegzaam heeft vastgesteld dat de DRC aan de Nederlandse Staat te kennen heeft gegeven het desbetreffende pand opnieuw te willen gebruiken voor diplomatieke doeleinden, zodat de publieke bestemming daarvan als vaststaand moet worden aangenomen, althans niet is gebleken dat het pand voor commerciële doeleinden wordt of zal worden gebruikt (rov. 5). Hieraan doet niet af dat het pand momenteel leeg staat, nu de publieke bestemming van het pand volstaat.

In het bestreden arrest is het hof tot de slotsom gekomen dat het pand ‘zijn publieke en diplomatieke bestemming niet verloren heeft en dat het mitsdien niet vatbaar is voor beslag en uitwinning’ (rov. 5). In het midden kan blijven of het hof hiermee, zoals het cassatiemiddel betoogt, de aan de DRC ter zake van het pand toekomende immuniteit van executie ten onrechte heeft gebaseerd op het WVDV (waarbij zij aangetekend dat zulks niet reeds volgt uit de in rov. 5 door het hof gebezigde bewoordingen: ‘diplomatieke doeleinden’ en ‘diplomatieke bestemming’), omdat het hof in rov. 5 heeft vastgesteld dat ‘het pand zijn publieke (…) bestemming niet verloren heeft’, waaruit kan worden afgeleid dat het hof immuniteit van executie heeft aangenomen in ieder geval op grond van de ongeschreven regels van volkenrecht. In het licht van het voorgaande geeft dat oordeel geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting en is het evenmin onvoldoende gemotiveerd, zodat alle daartegen gerichte klachten falen.

Ten slotte voert het middel onder 2.7 aan dat, indien het hof niet blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, het hof zijn oordeel in het licht van de in de cassatiedagvaarding genoemde feiten onvoldoende heeft gemotiveerd, mede gelet op het meer dan anderhalf jaar leegstaan van het pand en de stellingen van [eiser] dat niet blijkt dat ten tijde van de beslaglegging op voor derden verifieerbare wijze is gebleken dat de DRC de intentie had het gebouw voor diplomatieke activiteiten te gebruiken en dat de Staat zich slechts baseert op ‘notes verbales’ die dateren van ruim na de beslaglegging. De klacht faalt aangezien het hof ‘het beoogde gebruik’ van het pand door de DRC van belang heeft geacht bij de beoordeling of het pand een publieke bestemming heeft, terwijl het hof heeft vastgesteld dat de DRC ‘één en andermaal aan de Staat [heeft] doen weten het pand voor diplomatieke doeleinden, dus in de uitoefening van haar overheidstaak te willen gebruiken’ (rov. 5). Het hof heeft tot deze gevolgtrekking kunnen komen, gelet op de omstandigheid dat de DRC het pand niet heeft afgemeld bij de Directie Kabinet en Protocol van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, en voorts gelet op de door de Staat overgelegde ‘notes verbales’ waaruit het hof een voorgenomen hergebruik van het pand door de DRC voor diplomatieke doeleinden heeft afgeleid. Dat deze ‘notes verbales’ dateren van na de conservatoire beslaglegging op 20 augustus 2009, is naar mijn mening niet van belang omdat het hof de publieke bestemming van het pand heeft moeten beoordelen aan de hand van alle relevante feiten en omstandigheden van het geval, ook die welke zijn voorgevallen na de beslaglegging.14. In dit verband is voorts van belang dat [eiser] geen feiten en omstandigheden naar voren heeft gebracht waaruit blijkt dat de DRC het pand ‘voor andere dan diplomatieke doeleinden (zoals commerciële verhuur) is gaan gebruiken of dat van plan is of is geweest’ (rov. 5).

De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.

De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden

A-G