CRvB, 05-06-2018, nr. 16/1562 PW

Appellanten ontvangen sinds 1 juni 1996 bijstand, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW) naar de norm voor gehuwden.

In het kader van het project ‘Vermogen in het buitenland’ (project) dat op 1 september 2014 is gestart, heeft het college een risicoprofiel opgesteld voor onderzoek. Geselecteerd zijn personen die (1) een geboorteplaats buiten Nederland hebben, en (2) sinds 2010 één of meerdere keren langer dan de toegestane periode - meer dan 28 dagen - met vakantie in het buitenland zijn geweest, en (3) een lopende uitkering ontvangen. Uit de aldus geselecteerde bijstandsgerechtigden heeft het college een steekproef getrokken. Appellanten pasten volgens het college in het profiel en vielen in de steekproef.

In opdracht van het college en met tussenkomst van het Internationaal Bureau Fraude van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (IBF) heeft vervolgens het Bureau Attaché voor Sociale Zaken van de Nederlandse Ambassade te Ankara (Bureau Attaché) een onderzoek verricht naar bezit van onroerende zaken van appellanten in Turkije. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapportage vermogensonderzoek van 17 november 2014. Hieruit komt het volgende naar voren. Appellant komt in het register onroerende zaakbelasting (OZB) van de gemeente [naam gemeente] voor met twee registratienummers, wat betekent dat in 99 van de 100 soortgelijke gevallen betrokkene aangifte heeft gedaan inzake een onroerende zaak. Omdat noch het kadaster noch de afdeling OZB van de gemeente [naam gemeente] medewerking verleent, is het niet mogelijk geweest om naar de inhoud van de betreffende registraties onderzoek te doen. Dit is alleen mogelijk indien de medewerkers van de ambassade een machtiging krijgen van appellant. Geadviseerd wordt om appellant een schriftelijke verklaring van het kadaster te laten overleggen, waarin staat of en, zo ja, welke onroerende zaken op zijn naam geregistreerd staan of stonden.

Onder verwijzing naar het project en met vermelding van de onderzoeksbevindingen van Bureau Attaché, heeft een handhavingsspecialist van de afdeling Werk en Inkomen van de gemeente Utrecht bij brief van 12 januari 2015 appellanten verzocht schriftelijk mede te delen welke onroerende zaken (woningen, land) en overig vermogen (bankrekeningen en tegoeden) appellanten vanaf 1 januari 2011 bezitten en de bijgevoegde machtiging voor nader onderzoek te tekenen. Appellanten hebben bij brief van 15 januari 2015 van hun gemachtigde gereageerd en het college verzocht om nadere informatie. Bij e-mailbericht van 21 januari 2015 heeft een handhavingsmedewerker informatie aan de gemachtigde van appellanten verstrekt en daarbij medegedeeld dat het niet-tekenen van de machtiging voor appellanten vooralsnog geen gevolgen heeft. Bij brief van 26 januari 2015 heeft een handhavingsmedewerker nogmaals verzocht om schriftelijk mede te delen welke onroerende zaken en overig vermogen appellanten vanaf 1 januari 2011 bezitten en hiervan verifieerbare gegevens over te leggen en de gegevens in een enveloppe vóór 9 februari 2015 af te geven bij het stadskantoor. Bij brief van 6 februari 2015 van hun gemachtigde hebben appellanten gereageerd en verzocht om informatie over het onderzoek.

Bij besluit van 17 februari 2015 (besluit 1) heeft het college het recht op bijstand van appellanten met ingang van 9 februari 2015 opgeschort. Het college heeft hierbij appellanten nogmaals in de gelegenheid gesteld om vóór 27 februari 2015 schriftelijk mede te delen welke onroerende zaken en overig vermogen appellanten vanaf 1 januari 2011 bezitten en hiervan verifieerbare gegevens over te leggen. Bij e-mailbericht van 24 februari 2015 heeft het college nadere informatie aan de gemachtigde van appellanten verstrekt.

De handhavingsspecialist heeft alle bevindingen van het onderzoek neergelegd in een rapport van 12 maart 2015.

Bij besluit van 26 maart 2015 (besluit 2) heeft het college de bijstand van appellanten op grond van artikel 54, vierde lid, van de PW met ingang van 9 februari 2015 ingetrokken en de over de periode van 9 februari 2015 tot en met 28 februari 2015 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 931,42 van appellanten teruggevorderd, omdat appellanten niet de informatie hebben verstrekt waarom was gevraagd.

Bij besluit van 26 mei 2015 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar gericht tegen besluit 1 niet-ontvankelijk en het bezwaar gericht tegen besluit 2 ongegrond verklaard.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellanten tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.

3. Appellanten hebben zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Appellanten hebben tegen de (niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen de) opschorting van het recht op bijstand geen beroepsgronden gericht, zodat uitsluitend ter beoordeling voorligt of de intrekking van de bijstand ingaande 9 februari 2015 op grond van artikel 54, vierde lid, van de PW in rechte stand kan houden.

Bij de beantwoording van de vraag of het bijstandverlenend orgaan op grond van artikel 54, vierde lid, van de PW bevoegd is tot intrekking van de aan een betrokkene verleende bijstand, staat ter beoordeling of de betrokkene verzuimd heeft binnen de daartoe gestelde termijn de bij het opschortingsbesluit gevraagde gegevens of gevorderde bewijsstukken te verstrekken. Indien dat het geval is, dient vervolgens te worden nagegaan of de betrokkene hiervan een verwijt kan worden gemaakt. Die verwijtbaarheid kan ontbreken indien het gaat om gegevens of gevorderde bewijsstukken die niet van belang zijn voor de verlening van bijstand of om gegevens waarover de betrokkene niet binnen de gestelde hersteltermijn redelijkerwijs heeft kunnen beschikken.

Appellanten hebben aangevoerd dat zij niet in het onder 1.2 vermelde risicoprofiel passen omdat zij niet langer dan 28 dagen in het buitenland hebben verbleven. De laatste keer dat zij in het buitenland waren, kwamen zij weliswaar op de 29e dag terug in Nederland, maar dat kwam door vertraging van het vliegtuig. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Uit administratief onderzoek door het college is gebleken dat appellanten in 2011 83 dagen achtereen en in 2012 29 dagen achtereen in het buitenland hebben verbleven. Dat appellanten naar hun zeggen voor het langere verblijf in het buitenland een reden hadden, is voor de vraag of appellanten onder de onder 1.2 vermelde risicoprofiel vallen niet relevant.

Appellanten hebben verder aangevoerd dat het college bij het onderzoek in het kader van het project heeft gehandeld in strijd met het verbod van discriminatie als neergelegd in artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) door een groep mensen onder de loep te nemen die geboren zijn te [naam gemeente] en/of die langer dan 28 dagen in Turkije hebben verbleven. Indien de uit dat onrechtmatige onderzoek voortvloeiende onderzoeksgegevens om die reden buiten beschouwing blijven, bestond er geen aanleiding om de gevraagde gegevens bij appellanten op te vragen.

Ingevolge artikel 53a van de PW is het college bevoegd onderzoek in te stellen naar de juistheid en volledigheid van verstrekte gegevens en zo nodig naar andere gegevens die noodzakelijk zijn voor de verlening dan wel de voortzetting van de bijstand. Zoals de Raad vaker heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 13 juni 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2481), is een bijstandverlenend orgaan in beginsel bevoegd om met het oog op effectiviteit, efficiëntie en kostenbesparing en wegens het grote belang van bestrijding van onjuist gebruik van sociale voorzieningen, bij het toepassen van de algemene onderzoeksbevoegdheid risicoprofielen toe te passen. Daarbij mag echter niet in strijd worden gehandeld met het discriminatieverbod zoals onder meer opgenomen in artikel 14 van het EVRM en in artikel 1 van Protocol 12 bij het EVRM.

Het project is beschreven in het ‘Projectplan: Vermogen in het buitenland’ van juli 2014 (projectplan). Met betrekking tot het projectplan en de hierop ter zitting door het college gegeven toelichting wordt het volgende vastgesteld. Voor de onderzoeksopzet heeft het college gekeken naar de opzet van het project in de gemeente Schiedam. In totaal 950 bijstandsgerechtigden, geboren in een groot aantal landen, voldeden aan de onder 1.2 genoemde selectiecriteria (groep van 950), wat ongeveer 10% is van het totaal aantal bijstandsgerechtigden in Utrecht. In overleg met het IBF zijn bijstandsgerechtigden uit landen waar geen onderzoek kan worden verricht, uit het bestand gehaald. Vervolgens is digitaal en aselect een steekproef getrokken van 200 bijstandsgerechtigden (groep van 200). Deze steekproef is representatief, in die zin dat de verhouding tussen de bijstandsgerechtigden afkomstig uit de verschillende, kort gezegd, geboortelanden in de groep van 200 gelijk is aan de verhouding tussen de bijstandsgerechtigden uit die geboortelanden in de groep van 950. Om pragmatische redenen is niet de gehele groep van 950 aan een onderzoek onderworpen. Van de groep van 200 kwamen er 12 uit Europa, 2 uit de Nederlandse Antillen, 21 uit Suriname, 124 uit Turkije, 31 uit Marokko en 10 uit de rest van de wereld. Naar de 31 Marokkaanse bijstandsgerechtigden kon ten tijde van het project geen onderzoek in Marokko plaatsvinden. Het IBF heeft naar alle overige (169) bijstandsgerechtigden van de groep van 200 vermogensonderzoek in het buitenland verricht. Op basis van de van het IBF ontvangen informatie heeft de afdeling Handhaving vervolgens in 102 zaken nader onderzoek gedaan.

De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college in het project een nagenoeg gelijkluidend risicoprofiel heeft gehanteerd als aan de orde was in de uitspraak van 14 april 2015 inzake Schiedam (ECLI:NL:CRVB:2015:1229 - uitspraak Schiedam), met dien verstande dat het college uit het bestand van bijstandsgerechtigden die voldeden aan de drie onder 1.2 genoemde selectiecriteria ook nog een steekproef heeft getrokken om de onderzoekspopulatie te verkleinen. In de uitspraak Schiedam ging het om een risicoprofiel voor onderzoek waarbij bijstandsgerechtigden werden geselecteerd die (1) op 1 januari 2011 ouder waren dan 50 jaar, en (2) een lopende bijstandsuitkering hadden, en (3) uit een ander land afkomstig waren dan uit Nederland, en (4) een vakantiemelding hadden van 30 dagen of langer in één of meer kalenderjaren vanaf 1 januari 2009. In deze uitspraak heeft de Raad geoordeeld dat het college van burgemeester en wethouders van Schiedam, door het risicoprofiel als hiervoor vermeld toe te passen en op grond daarvan onderzoek in het buitenland te doen, niet heeft gehandeld in strijd met het verbod van discriminatie. In wat appellanten hebben aangevoerd over onder meer de uitspraak Schiedam ziet de Raad geen aanleiding om in het geval van appellanten tot een ander oordeel te komen dan in die uitspraak. De overwegingen die tot dat oordeel hebben geleid behoeven wel enige nuancering. Daartoe wordt het volgende overwogen.

Artikel 1 van Protocol 12 bij het EVRM luidt in de Nederlandse vertaling:

“1. Het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.

2. Niemand mag worden gediscrimineerd door enig openbaar gezag op met name een van de in het eerste lid vermelde gronden.”

Zoals de Raad eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 12 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4180), is volgens constante rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) een verschil in behandeling voor de toepassing van onder meer artikel 1 van Protocol 12 bij het EVRM discriminerend als het niet objectief gerechtvaardigd is, dat wil zeggen als met het onderscheid geen gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd of als de gehanteerde middelen niet in een redelijke proportionaliteitsrelatie staan tot het nagestreefde doel. De verdragsstaten beschikken over een zekere beoordelingsmarge bij de vaststelling of en in welke mate verschillen in overigens gelijksoortige situaties een verschil in behandeling rechtvaardigen. De omvang van deze beoordelingsmarge is primair afhankelijk van de aard van het gemaakte onderscheid. Zo is het onderscheid naar bijvoorbeeld woonplaats, zoals in de hier genoemde uitspraak van 12 december 2014 is overwogen, geen “verdacht” onderscheid, zodat ten aanzien van een dergelijk onderscheid de verdragsstaat een ruime “margin of appreciation” toekomt. Dit geldt te meer in dit geval, waar het gaat om een maatregel op het terrein van de sociale zekerheid. Volgens constante rechtspraak van het EHRM is verschil in behandeling uitsluitend op grond van nationaliteit alleen dan toegelaten als daarvoor zeer “very weighty reasons”(zeer zwaarwegende redenen) bestaan (arrest Andrejeva v. Latvia [GC], 18 februari 2009, no. 55707/00, § 87, ECHR 2009). In het arrest British Gurkha Welfare Society and Others v. the United Kingdom van

15 september 2016, no. 44818/11, ECHR 2016/246, heeft het EHRM in een zaak waarin een verschil in behandeling op grond van uitsluitend nationaliteit aan de orde was, geoordeeld dat (ook) in het kader van de “very weighty reasons-toets” in ogenschouw moet worden genomen dat Staten in het algemeen een ruime “margin of appreciation” toekomt waar het gaat om een maatregel op het terrein van de sociale zekerheid.

Het college heeft door het gebruik van het gehanteerde risicoprofiel met de drie onder 1.2 genoemde selectiecriteria een onderscheid gemaakt tussen bijstandsgerechtigden en hen verschillend behandeld. Een bepaalde groep bijstandsgerechtigden met een geboorteplaats buiten Nederland is onderworpen aan een niet-regulier onderzoek, terwijl de in Nederland geboren bijstandsgerechtigden met dezelfde kenmerken niet in dit onderzoek zijn betrokken. Is een risicoprofiel, zoals thans in geding, beperkt tot bijstandsgerechtigden met een geboorteplaats buiten Nederland, dan gaat het om een onderscheid naar nationale of maatschappelijke afkomst. Dit onderscheid wordt als een “verdacht” onderscheid aangemerkt. Een zodanig onderscheid dient te worden gerechtvaardigd door zeer zwaarwegende redenen.

In het kader van de intensiteit van de rechtvaardigingstoets hecht de Raad betekenis aan het feit dat het onderscheid in het kader van het onderzoek naar de rechtmatige toepassing van de bijstandswetgeving wordt gemaakt en niet in het kader van een aanspraak op een materieel recht. Met het in 4.9.1 omschreven verschil in behandeling wordt het recht op bijstand dat personen ingevolge artikel 11 van de PW hebben, in beginsel niet aangetast, zolang er aan de voorwaarden wordt voldaan. In die context moet de “very weighty reasons-toets” worden geplaatst en leidt dat, gezien de aard van het gemaakte onderscheid, tot een minder strikte toets dan wanneer sprake zou zijn van een aantasting van een materieel recht. Hierbij wordt van belang geacht dat uit de rechtspraak van het EHRM wordt afgeleid dat niet elk “verdacht” onderscheid leidt tot eenzelfde strenge rechtvaardigingstoets (vergelijk het onder 4.8.2 genoemd arrest British Gurkha Welfare Society and Others v. the United Kingdom).

In het licht van vorenstaand toetsingskader is voor de beoordeling van de rechtvaardiging van het onderscheid van betekenis dat het onderzoek dat ten aanzien van de bijstandsgerechtigden die behoren tot het door het college gehanteerde risicoprofiel in een ander land wordt uitgevoerd, ten aanzien van hen en alle andere bijstandsgerechtigden vrijwel voortdurend en vrijwel ongemerkt in Nederland wordt uitgevoerd, zodat van verschillende behandeling in zoverre in zeer beperkte mate sprake is.

Zoals de Raad al heeft overwogen in de uitspraak Schiedam, zijn vermogensonderzoeken in het buitenland kostbaar en is het voor het bijstandverlenend orgaan nog meer zaak om bij de inzet van de algemene onderzoeksbevoegdheid in het buitenland zo gericht mogelijk te werk te gaan en daarop een risicoprofiel af te stemmen. Die afstemming dient daarom ook te mogen geschieden ten aanzien van de vraag in welk land onderzoek zal plaatsvinden. Van het bijstandverlenend orgaan kan immers, gelet op de kosten, niet worden verlangd dat het ten aanzien van al zijn bijstandsgerechtigden onderzoek doet in alle landen ter wereld.

Verder is sprake van een verschil - in dit geval tussen bijstandsgerechtigden die in Nederland zijn geboren en bijstandsgerechtigden met een geboorteplaats buiten Nederland - dat relevant is voor de controle op de juiste opgave van middelen door de bijstandsgerechtigde. Een betrokkene die een geboorteplaats buiten Nederland heeft, kan immers een gedeelte van zijn leven buiten Nederland hebben doorgebracht en daardoor de mogelijkheid hebben gehad om inkomens- en vermogensbestanddelen in het buitenland te verwerven, waar voor de in Nederland geboren bijstandsgerechtigde die mogelijkheid veelal niet heeft bestaan. Ook is het mogelijk dat een in het buitenland geboren bijstandsgerechtigde familie heeft in zijn geboorteland, van wie hij door vererving vermogen in het buitenland kan verwerven, waar de in Nederland geboren bijstandsgerechtigde bij vergelijkbare verwerving vermogen in Nederland verkrijgt. Het al dan niet hebben van een geboorteplaats buiten Nederland van een bijstandsgerechtigde kan dus een gegeven zijn dat van belang is voor de vraag of de controle op vermogen en inkomen van de betrokkene vooral op middelen binnen Nederland moet worden gericht of dat controle ook moet worden gericht op middelen in een ander land, en zo ja, welk land.

Een ander aspect van belang is dat het college bij de toepassing van het criterium geboorteplaats buiten Nederland geen nader onderscheid heeft gemaakt naar één of meer specifiek(e) geboorteland(en) buiten Nederland. Zou het onderzoek zich wel tot slechts één specifiek geboorteland hebben beperkt, dan zou dat vanwege het stigmatiserend effect in beginsel niet toelaatbaar zijn in het kader van de toets aan het discriminatieverbod.

Ten slotte heeft het college het onder 4.9.1 bedoelde verschil in het risicoprofiel verfijnd met één ander kenmerk, te weten vakantiegedrag. Zoals is overwogen in de uitspraak Schiedam, is het verschil in vakantiegedrag relevant, omdat degenen die over inkomens- en vermogensbestanddelen beschikken in het buitenland, om die te beheren en te onderhouden of daarvan gebruik te maken, vaker langdurig naar de plaats zullen gaan waar die middelen zich bevinden.

Wat onder 4.9.1 tot en met 4.9.7 is overwogen, leidt, evenals in de uitspraak Schiedam, tot de conclusie dat de verschillen tussen de kenmerken van de bijstandsgerechtigden die behoren tot het door het college gehanteerde risicoprofiel en zij die daar niet toe behoren samen voldoende relevant en objectief zijn om de keuze te maken de algemene onderzoeksbevoegdheid ten aanzien van hen wel onderscheidenlijk niet te richten op een bepaald ander land.

Uit 4.9 volgt dat de rechtmatige toepassing van de bijstandswetgeving een zeer zwaarwegende reden vormt voor het gemaakte onderscheid en dat het toegepaste middel in een redelijke verhouding staat tot dat doel, gelet op de hoge kosten van controle en handhaving en de grote verschillen die bestaan tussen controlemogelijkheden in Nederland en daarbuiten.

Anders dan appellanten hebben betoogd, bestaat voor de stelling dat het college bij het uitvoeren van de steekproef alleen personen uit [naam gemeente] heeft gecontroleerd, gelet op het onder 4.6 weergegeven onderzoek, geen aanknopingspunten.

Uit 4.5 tot en met 4.11 volgt dat de onder 4.4 opgenomen beroepsgrond niet slaagt.

Het college heeft, gelet op de uitkomst van het onderzoek van het Bureau Attaché, aan appellanten om de in besluit 1 vermelde gegevens kunnen verzoeken. Deze gegevens zijn gegevens die van belang zijn voor de verlening van de bijstand. Verder staat vast dat appellanten de gevraagde gegevens niet binnen de daarvoor gestelde termijn hebben ingeleverd.

Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat zij niet binnen de gestelde hersteltermijn over die gegevens hebben kunnen beschikken. Indien appellanten meer tijd nodig hadden om aan de gevraagde gegevens te komen, zoals ter zitting betoogd, dan hadden appellanten voor het einde van de hersteltermijn het college om verlenging van de geboden termijn moeten verzoeken. Appellanten hebben dit nagelaten.

Appellanten hebben aangevoerd dat zij in bezwaar verscheidene stukken hebben overgelegd met betrekking tot het bezit van appellant van onroerende zaken in Turkije.

Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 16 januari 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:AZ7575) komt in beginsel geen betekenis toe aan gegevens of stukken die tijdens de bezwaarfase alsnog zijn verstrekt. Van dat uitgangspunt kan worden afgeweken indien appellanten aannemelijk maken dat het gaat om gegevens of stukken die appellanten redelijkerwijs niet binnen de gegeven hersteltermijn hebben kunnen verstrekken. In het voorgaande ligt al besloten dat appellanten hierin niet zijn geslaagd.

Hiermee is gegeven dat aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 54, vierde lid, van de PW is voldaan. Het college was daarom bevoegd de bijstand van appellanten met ingang van 9 februari 2015 in te trekken. Wat appellanten hebben aangevoerd, levert geen grond op voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot intrekking gebruik heeft kunnen maken.

Tegen de terugvordering hebben appellanten geen zelfstandige beroepsgronden aangevoerd, zodat de terugvordering geen verdere bespreking behoeft.

Uit 4.12 tot en met 4.17 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.

5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.