Rb. Amsterdam, 04-07-2017, nr. AMS 16/3357 en 16/5854

Op 24 april 2015 heeft Fastned een vergunning aangevraagd op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) voor een voorziening op verzorgingsplaats Velder aan de rechterzijde van rijksweg A2, km 133,600 in de gemeente Boxtel.

In het besluit van 28 juli 2015 (het primaire besluit I) heeft de minister deze aanvraag afgewezen.

Op 16 februari 2016 heeft Fastned een Wbr-vergunning aangevraagd voor een voorziening op verzorgingsplaats De Horn aan de linkerzijde van rijksweg 7, km 42,0 in de gemeente Medemblik.

In het besluit van 12 april 2016 (het primaire besluit II) heeft de minister ook deze aanvraag afgewezen.

In het besluit van 5 april 2016 (het bestreden besluit I) heeft de minister het bezwaar van Fastned tegen het primaire besluit I ongegrond verklaard.

In het besluit van 29 augustus 2016 (het bestreden besluit II) heeft de minister het bezwaar van Fastned tegen het primaire besluit II ongegrond verklaard.

Fastned heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. De minister heeft verweerschriften ingediend.

Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 11 mei 2017. De rechtbank heeft de beroepen gevoegd behandeld. Fastned heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en haar directeuren [naam 1] en [naam 2] . De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 3] , [naam 4] , [naam 5] , [naam 6] en [naam 7] , allen werkzaam bij Rijkswaterstaat. Derde-partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en door [naam 8] . Namens VPR is ook nog [naam 9] verschenen.

De aanleiding voor deze procedures

Deze procedures gaan over verzorgingsplaatsen langs de snelweg. Zo’n verzorgingsplaats is een waterstaatswerk als bedoeld in artikel 1 van de Wbr. Om een ‘werk’ op een verzorgingsplaats te mogen hebben, is een Wbr-vergunning nodig. Fastned heeft sinds 17 juli 2013 een Wbr-vergunning voor een energielaadpunt op verzorgingsplaats De Horn. Op deze verzorgingsplaats is verder alleen een onbemand benzinestation en een toiletgebouwtje aanwezig (van een andere exploitant). Sinds 7 mei 2014 heeft Fastned ook een Wbr-vergunning voor een energielaadpunt op verzorgingsplaats Velder. Dit is een verzorgingsplaats met een bemand benzinestation en een shop (eveneens van een andere exploitant). Fastned exploiteert beide energielaadpunten. Daarnaast exploiteert zij meerdere andere energielaadpunten langs de snelwegen.

Fastned wil bij deze energielaadpunten graag enkele aanvullende voorzieningen aanbieden, te weten een bandenpomp, een waterkraan en een gebouw met daarin toiletten, een zithoek of lounge en een ruimte waar klanten een kop koffie en een broodje kunnen kopen. Hiervoor heeft Fastned de Wbr-vergunningen aangevraagd.

De minister heeft op deze aanvragen de onder ‘Procesverloop’ genoemde besluiten genomen.

De positie van de derde-partijen: zijn zij belanghebbende?

De rechtbank moet eerst ambtshalve beoordelen of de derde-partijen als belanghebbende aan de procedures kunnen deelnemen.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) is degene wiens concurrentiebelang rechtstreeks is betrokken bij een besluit belanghebbende bij dit besluit. Een derde kan op grond van zijn concurrentiepositie slechts worden aangemerkt als belanghebbende, indien die derde in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment werkzaam is als vergunninghouder1..

Velder en EFR zijn Wbr-vergunninghouder, respectievelijk exploitant van het benzinestation op verzorgingsplaats Velder. De rechtbank acht aannemelijk dat Fastned (met de gevraagde aanvullende voorzieningen) in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment werkzaam is, dan wel zal zijn en zich tot dezelfde klantenkring richt als Velder en EFR.

Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het concurrentiebelang van Velder en EFR rechtstreeks is betrokken bij de besluitvorming over de Wbr-vergunningen aan Fastned voor verzorgingsplaats Velder. Zij zijn dus belanghebbende in de procedure tegen dat besluit. De rechtbank is niet gebleken dat zij ook een belang hebben bij de afwijzing van de Wbr-vergunning voor verzorgingsplaats De Horn.

Oliehandel Nederland en TinQ zijn Wbr-vergunninghouder, respectievelijk exploitant van het benzinestation op verzorgingsplaats De Horn. De rechtbank acht aannemelijk dat Fastned (met de gevraagde aanvullende voorzieningen) in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment werkzaam is, dan wel zal zijn en zich tot dezelfde klantenkring richt als Oliehandel Nederland en TinQ.

Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het concurrentiebelang van Oliehandel Nederland en TinQ rechtstreeks is betrokken bij de besluitvorming over de Wbr-vergunningen aan Fastned voor verzorgingsplaats De Horn. Zij zijn dus belanghebbende in de procedure tegen dat besluit. De rechtbank is niet gebleken dat zij ook een belang hebben bij de afwijzing van de Wbr-vergunning voor verzorgingsplaats Velder.

VPR is belangenbehartiger van Wbr-vergunninghouders voor de exploitatie van benzinestations (met aanvullende voorziening) langs de Nederlandse snelwegen. Gelet hierop oordeelt de rechtbank dat VPR, als behartiger van het concurrentiebelang van die vergunninghouders, is aan te merken als belanghebbende bij de besluitvorming over de Wbr‑vergunningen aan Fastned voor de verzorgingsplaatsen Velder en De Horn.

Beoordeling van het standpunt van de derde-partijen: vergunningverlening leidt tot ongeoorloofde staatsteun

Derde-partijen voeren aan dat de beroepen er niet toe kunnen leiden dat aan Fastned alsnog de gevraagde Wbr-vergunningen worden verleend. Dit zou strijdig zijn met de Europese staatssteunregels. De exploitanten van benzinestations hebben immers bij een veiling miljoenen euro’s betaald om een benzinestation met een shop te mogen exploiteren, terwijl Fastned dan buiten een veiling om en zonder betaling van enig bedrag naast het energielaadpunt een shop zou kunnen exploiteren. Derde-partijen betogen dat staatssteun een aspect van openbare orde is, zodat de rechtbank verplicht is de bestreden besluiten hieraan ambtshalve te toetsen.

De rechtbank stelt voorop dat de omvang van het geding wordt bepaald door eiseres en verweerder. Een derde-belanghebbende kan geen zelfstandige beroepsgronden tegen een besluit aanvoeren; als hij dat wilde, had hij zelf beroep moeten instellen. Evenmin kan een derde-belanghebbende weigeringsgronden opwerpen die het bestuursorgaan niet aan het besluit ten grondslag heeft gelegd. De rechtbank overweegt dat de minister aan de bestreden besluiten niet ten grondslag heeft gelegd dat het verlenen van een Wbr-vergunning voor een aanvullende voorziening aan Fastned bij de energielaadpunten Velder en De Horn ongeoorloofde staatsteun oplevert. Fastned heeft daar in beroep evenmin iets over aangevoerd. De rechtbank oordeelt daarom dat de vraag of sprake is van ongeoorloofde staatsteun tussen deze partijen geen onderwerp van geschil is. Anders dan de derde-partijen betogen, is deze vraag evenmin van openbare orde. Regels van openbare orde zijn slechts voorschriften betreffende bevoegdheden van bestuursorganen, de bevoegdheid van de rechter en bepalingen op het gebied van de ontvankelijkheid. De enkele omstandigheid dat het verbod op staatssteun een regel van Europees recht betreft, betekent in dit geval nog niet dat deze van openbare orde is en dat de rechtbank daaraan ambtshalve moet toetsen. De rechtbank zal deze stellingen van de derde-partijen dus verder onbesproken laten.

De toepasselijke wet- en regelgeving en hoe deze tot stand is gekomen

In artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wbr is bepaald dat het verboden is zonder vergunning van de minister gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden.

Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wbr kan weigering van een vergunning slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken.

Op grond van het tweede lid kan een besluit tot weigering van een vergunning mede strekken ter bescherming van aan de waterstaatswerken verbonden belangen van andere dan waterstaatkundige aard, doch enkel voor zover daarin niet is voorzien door bij of krachtens een andere wet gestelde bepalingen.

De minister heeft in 2004 beleid gemaakt voor het verlenen van Wbr-vergunningen. Het beleid komt er in hoofdzaak op neer dat er bij vergunningverlening onderscheid wordt gemaakt tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen. In het beleid is uitgewerkt wat onder een basisvoorziening en een aanvullende voorziening valt. Het beleid is door de jaren heen een paar keer gewijzigd.

Het beleid is in 2004 vastgelegd in de Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (de Kennisgeving)2.. In deze Kennisgeving worden als basisvoorzieningen aangemerkt: een benzinestation, een wegrestaurant en een servicestation (een benzinestation met uitgebreide restauratieve diensten). Op grond van de Kennisgeving is het een Wbr-vergunninghouder van een basisvoorziening toegestaan om, onder voorwaarden, aanvullende voorzieningen aan te bieden, voor zover daarvoor op de verzorgingsplaats voldoende ruimte beschikbaar is. Daarnaast mogen aanvullende voorzieningen geen afbreuk doen aan de verkeersveiligheid en de sociale veiligheid. Gedacht kan worden aan een autowasplaats, een faciliteit voor kleine reparaties, een afstelplaats voor dode hoekspiegels, gemakswinkels en communicatiefaciliteiten.

Toen het elektrisch rijden opkwam, werd ook een energielaadpunt door de minister beschouwd als een aanvullende voorziening. In de praktijk bleek echter dat de bestaande exploitanten van basisvoorzieningen niet zelf het initiatief namen tot het plaatsen en exploiteren van energielaadpunten als aanvullende voorziening. Omdat de minister het elektrisch rijden wilde stimuleren en faciliteren, heeft hij de Kennisgeving in 2011 aangepast en het energielaadpunt als nieuwe basisvoorziening toegevoegd3.. In de toelichting op de wijziging staat dat een verzoek om vergunning alleen kan worden gehonoreerd indien er voldoende ruimte op de verzorgingsplaats beschikbaar is. Deze veelal beperkte ruimte moet zo doelmatig mogelijk worden gebruikt.

In 2013 heeft de minister aan de Kennisgeving toegevoegd dat het vergunninghouders van energielaadpunten als basisvoorziening niet is toegestaan aanvullende voorzieningen (zoals een gemakswinkel, autowasstraat, snoepautomaat, etc.) aan te bieden4..

De inhoud van de bestreden besluiten

5. De bestreden besluiten berusten op het standpunt dat een Wbr‑vergunninghouder op grond van de Kennisgeving bij de basisvoorziening energielaadpunt geen aanvullende voorzieningen mag aanbieden. Daarnaast staat een evidente privaatrechtelijke belemmering aan vergunningverlening in de weg, omdat niet de minister, maar de Staat eigenaar is van het perceel waarop de verzorgingsplaats ligt. De Staat is niet bereid een huurovereenkomst met Fastned aan te gaan die recht geeft op het gebruik van het perceel voor de gevraagde aanvullende voorzieningen, onder andere omdat zo’n huurovereenkomst in strijd zou zijn met de ratio van de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen (de Veilingwet of Benzinewet).

6. Ter onderbouwing van zijn standpunt dat het hiervoor genoemde gebruik van het perceel strijd oplevert met de Veilingwet en dus een weigeringsgrond zou opleveren, heeft de minister op de zitting gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 18 augustus 20105.. Daarin heeft de Afdeling overwogen (overweging 2.5.1.):

“Dat de vestiging van een benzineverkooppunt (…) in strijd is met de Veilingwet (…) betekent, gelet op het beperkte beoordelingskader van de Wbr, niet dat de minister handelt in strijd met de rechtszekerheid door de vergunning (…) te verlenen. Dat neemt niet weg dat de minister geen vergunning had kunnen verlenen indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Veilingwet aan de uitvoerbaarheid van de vergunning in de weg staat”.

Evidente privaatrechtelijke belemmering en de Veilingwet

Fastned betwist gemotiveerd dat sprake is van een privaatrechtelijke belemmering, laat staan van een evidente privaatrechtelijke belemmering. Fastned betwist ook dat verlening van de gevraagde vergunning strijd oplevert met de Veilingwet.

De rechtbank stelt voorop dat het in artikel 3, eerste lid, van de Wbr weergegeven wettelijk kader een gesloten stelsel van weigeringsgronden kent, omdat daarin is bepaald dat een Wbr-vergunning slechts kan worden geweigerd ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken. Het tweede lid bevat nog een andere weigeringsgrond, maar die is hier niet van toepassing. De minister heeft dit op de zitting bevestigd. De rechtbank stelt daarmee vast dat de gevraagde vergunningen in dit geval alleen konden worden geweigerd op de in artikel 3, eerste lid, van de Wbr genoemde gronden.

Ook de Afdeling stelt in de door de minister aangehaalde uitspraak voorop dat de Wbr een beperkt beoordelingskader kent voor het afwijzen van vergunningen. Slechts indien op voorhand in redelijkheid duidelijk is dat de Veilingwet aan de uitvoerbaarheid van de vergunning in de weg staat, moet de minister, ondanks dat beperkte kader, de vergunning weigeren. De rechtbank oordeelt dat die situatie zich hier niet voordoet. Uit artikel 17, tweede lid, van de Veilingwet volgt dat tot 1 januari 2024 op een verzorgingsplaats aan een bestaande weg geen nieuwe locatie bestemd voor de verkoop van motorbrandstoffen wordt aangelegd en in gebruik gegeven. Maar dit neemt niet weg dat de minister op grond van de Wbr een aanvullende voorziening bij een bestaande basisvoorziening kan toestaan. Dat is niet in strijd met de tekst van genoemd artikellid. Of vergunningverlening in strijd zou kunnen zijn met de ratio van de Veilingwet (die de wettelijke basis vormt voor de in convenanten neergelegde afspraken met de marktpartijen ter bevordering van de toetreding tot en de prijsconcurrentie in de benzinemarkt langs de snelwegen) vindt de rechtbank niet van belang, gelet op het beperkte toetsingskader van de Wbr en de strikte uitzondering die de Afdeling daarop heeft gemaakt. In dat geval is immers geen sprake van de situatie dat op voorhand in redelijkheid duidelijk is dat de Veilingwet aan de uitvoerbaarheid van de vergunning in de weg staat.

De rechtbank is van oordeel dat het beperkte beoordelingskader geen ruimte laat voor andere weigeringsgronden. Dat betekent dat de minister aan de weigering van de gevraagde vergunningen niet ten grondslag heeft kunnen leggen dat sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering. De weigeringsgrond kan de bestreden besluiten daarom niet dragen. De rechtbank komt dus ook niet toe aan beantwoording van de vraag óf sprake was van een evidente privaatrechtelijke belemmering. Wat partijen in dat verband nog naar voren hebben gebracht, blijft hier dan ook verder onbesproken.

De toetsing aan artikel 3, eerste lid, van de Wbr en de Kennisgeving

8. Vervolgens is het de vraag of de minister de gevraagde aanvullende voorzieningen heeft kunnen afwijzen op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wbr. Fastned betwist dat de gevraagde aanvullende voorzieningen in strijd zijn met het doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats.

9. De minister heeft de door Fastned gevraagde aanvullende voorzieningen afgewezen onder verwijzing naar de Kennisgeving. Vanaf 20 november 2013 staat daarin uitdrukkelijk dat het vergunninghouders van energielaadpunten als basisvoorziening niet is toegestaan aanvullende voorzieningen (zoals een gemakswinkel, autowasstraat, snoepautomaat, etc.) aan te bieden. In de toelichting van deze kennisgeving staat dat de doelmatige inrichting van een verzorgingsplaats met inachtneming van een zo (verkeers)veilig mogelijke indeling is gediend met zo min mogelijk versnippering van aanvullende voorzieningen.

10. De rechtbank begrijpt dat de minister heeft beoogd met de Kennisgeving de toetsing aan de criteria van het doelmatig en veilig gebruik nader in te vullen.

Het veilig gebruik van de verzorgingsplaatsen

Uit de gedingstukken blijkt dat aan de Kennisgeving geen verkeerskundig onderzoek ten grondslag ligt. De minister heeft dit op de zitting ook bevestigd. De Kennisgeving is dus niet op verkeerskundig onderzoek gebaseerd. Dat betekent dat de minister zich niet met de enkele verwijzing naar de Kennisgeving op het standpunt heeft kunnen stellen dat aanvullende voorzieningen bij energielaadpunten in strijd zijn met het veilig gebruik van de concrete verzorgingsplaatsen waarop deze procedures zien.

Bovendien staat in de oorspronkelijke Kennisgeving uit 2004 dat aanvragen door de betrokken dienst van Rijkswaterstaat zullen worden getoetst op, onder andere, de gevolgen voor de verkeersveiligheid. Dit onderdeel is niet aangepast met de wijzigingen van 2011 en 2013. Dit betekent dat op grond van de Kennisgeving dus ook de aanvragen van Fastned hadden moeten worden getoetst op de gevolgen voor de verkeersveiligheid. Dit is echter niet gebeurd. Op de zitting heeft de minister nog wel gesteld dat een verkeerskundige heeft onderzocht of er wellicht bijzondere omstandigheden aanwezig waren om af te wijken van het beleid. Dit blijkt echter niet uit het dossier. Een dergelijk onderzoek is voor de rechtbank ook onvoldoende omdat het geen volledige toets is aan de (verkeers)veiligheid van de verzorgingsplaats. De rechtbank constateert dan ook dat de minister dus niet in overeenstemming met de Kennisgeving heeft gehandeld.

De rechtbank is, gelet daarop, van oordeel dat de minister de bestreden besluiten niet zorgvuldig heeft voorbereid en dat hij onvoldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd waarom de aanvragen moesten worden geweigerd in verband met het veilig gebruik van de verzorgingsplaatsen.

Het doelmatig gebruik van de verzorgingsplaatsen

Zoals hiervoor is overwogen, kan, gelet op het limitatieve kader, een Wbr-vergunning niet alleen om redenen van verkeersveiligheid, maar ook om redenen van doelmatigheid worden geweigerd. De Kennisgeving zelf bevat ook geen afweging van de doelmatigheid van aanvullende voorzieningen bij een energielaadpunt. In de toelichting staat alleen dat een doelmatige inrichting van een verzorgingsplaats is gediend met zo min mogelijk versnippering van aanvullende voorzieningen. Dit wordt echter niet onderbouwd. De minister heeft steeds verwezen naar de achtergrond van de wijzigingen van de Kennisgeving. De energielaadpunten zijn slechts aangewezen als basisvoorziening omdat de minister het elektrisch rijden wilde stimuleren en omdat bestaande exploitanten van verzorgingsplaatsen niet het initiatief namen een energielaadpunt als aanvullende voorziening aan te bieden. Het is volgens de minister nooit de bedoeling geweest om aanvullende voorzieningen bij energielaadpunten toe te staan. Die achtergrond biedt echter geen deugdelijke motivering voor de algemene stelling dat aanvullende voorzieningen bij een energielaadpunt per definitie in strijd zijn met het doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats. De minister heeft dus niet enkel onder verwijzing naar het beleid kunnen stellen dat de gevraagde voorzieningen in strijd zijn met het doelmatig gebruik.

Bovendien staat in de oorspronkelijke Kennisgeving uit 2004 dat aanvragen door de betrokken dienst van Rijkswaterstaat zullen worden getoetst op, onder andere, de doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats. Dit onderdeel is evenmin aangepast met de wijzigingen van 2011 en 2013. Dit betekent dat op grond van de Kennisgeving dus ook de aanvragen van Fastned hadden moeten worden getoetst op doelmatig gebruik. Dit is echter niet gebeurd.

In het bestreden besluit over verzorgingsplaats Velder heeft de minister wel opgemerkt dat de doelmatige inrichting van verzorgingsplaatsen niet gediend is met meerdere aanvullende voorzieningen van dezelfde soort. Hierdoor zou versnippering ontstaan. Dat is naar het oordeel van de rechtbank echter te algemeen en abstract om in het voorliggende concrete geval te motiveren dat de gevraagde aanvullende voorziening in strijd is met het doelmatig gebruik van die verzorgingsplaats.

De minister heeft dit argument terecht niet gebruikt in het bestreden besluit over verzorgingsplaats De Horn. Daar zijn immers, behalve een toiletgebouw, helemaal geen aanvullende voorzieningen. De minister heeft vervolgens echter geen andere redenen gegeven waarom de gevraagde voorzieningen op De Horn in strijd zouden zijn met het doelmatig gebruik van die verzorgingsplaats. De rechtbank is dan ook van oordeel dat ook dit besluit op dit punt onvoldoende is gemotiveerd.

Conclusie

13. Op grond van al wat hiervoor is overwogen is de rechtbank van oordeel dat de minister de bestreden besluiten onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid en onvoldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd. De overige door Fastned aangevoerde gronden behoeven geen bespreking meer.

14. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt de bestreden besluiten. Gelet op de aard van het gebrek ziet de rechtbank geen aanleiding de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Ook ziet de rechtbank om die reden geen aanleiding een bestuurlijke lus toe te passen. De minister zal daarom nieuwe besluiten moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Dat betekent dat de minister, indien hij de vergunningen opnieuw zou willen weigeren, deugdelijk zal moeten onderzoeken en motiveren waarom die weigering noodzakelijk is ter bescherming van het doelmatig en veilig gebruik van de betreffende verzorgingsplaatsen. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.

15. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de minister aan Fastned het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

16. De rechtbank veroordeelt de minister in de door Fastned gemaakte proceskosten. De rechtbank merkt de beroepen aan als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op in totaal € 990,- (1 punt voor het indienen van de beroepschriften, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W. Vriethoff, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. H.J. Schaberg, leden, in aanwezigheid van mr. R.M.N. van den Hazel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 juli 2017.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.