HR, 14-12-2004, nr. 01336/04 E

Het Gerechtshof te Amsterdam heeft op 24 december 2003 het veroordelende vonnis van de economische politierechter van 7 september 2001 vernietigd en verdachte vrijgesproken van de haar tenlastegelegde feiten.

De Advocaat-Generaal bij het Hof heeft tegen dit arrest cassatie ingesteld en een schriftuur ingezonden, houdende één middel van cassatie.

Het middel klaagt erover dat het oordeel van het Hof, dat geen sprake is van een afvalstof, blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot het begrip "afvalstof".

Verdachte is een autobedrijf dat tegen een geringe vergoeding oude banden inkoopt, de banden van de velgen ontdoet en de banden vervolgens aan autohandelbedrijven in Ghana verkoopt. Aan verdachte is - kort gezegd - tenlastegelegd dat zij 1. in strijd met haar Hinderwetvergunning afvalstoffen, te weten (oude) autobanden, niet op gezette tijden uit haar inrichting heeft afgevoerd, en 2. dat zij zonder daartoe verleende vergunning een inrichting voor het opslaan van bedrijfsafvalstoffen, te weten (oude) autobanden, in werking heeft gehad.

Blijkens het arrest van 24 december 2003 heeft het Hof als volgt geoordeeld:

Volgens het middel heeft het Hof ten onrechte niet beoordeeld of reeds sprake was van afvalstoffen toen verdachte de autobanden ontving. Voorts heeft het Hof ten onrechte geoordeeld dat toen verdachte de autobanden verkocht, geen sprake was van een afvalstof. Immers, aan één van de criteria om te toetsen of sprake is van een afvalstof of niet is in ieder geval niet voldaan: een gebruikte autoband is per definitie niet gelijkwaardig aan een ongebruikte autoband, aldus het middel. Ik begrijp het middel aldus dat het woord '(bedrijfs)afvalstoffen' in de tenlastelegging geacht moet worden dezelfde betekenis te hebben als daaraan wordt toegekend door art. 1.1 Wet milieubeheer en dat het Hof in zijn uitleg van de tenlastelegging deze betekenis heeft miskend. Aldus heeft volgens het middel het Hof de grondslag van de tenlastelegging verlaten.

In de onderhavige zaak staat dus het begrip "afvalstof" centraal. Uit de jurisprudentie blijkt dat dit begrip zowel juridisch als milieutechnisch moeilijk af te bakenen is. Het belang van de vraag of een stof een afvalstof is, is voor ondernemingen onder meer dat voor een niet-afvalstof minder administratieve en financiële verplichtingen gelden, bijvoorbeeld als de betreffende stof wordt verhandeld. Voor overheden geldt dat zij, wanneer een stof niet een afvalsof is, de locatie en verwerking van de betreffende stof niet kunnen volgen, omdat geen registratie en melding behoeft plaats te vinden. Voor een goed begrip van de zaak geef ik eerst een overzicht van de relevante wet- en regelgeving en jurisprudentie.

De definitie van het begrip afvalstoffen, zoals opgenomen in art. 1.1 Wet milieubeheer, luidde ten tijde van de tenlastegelegde feiten (2 oktober 2000) als volgt:

Sinds de Wet van 21 juni 2001 tot wijziging van de Wet milieubeheer1. is deze definitie identiek aan de communautaire definitie, zoals neergelegd in de Kaderrichtlijn afvalstoffen.2. Vóór die tijd diende de definitie richtlijn-conform te worden uitgelegd. De Wet milieubeheer strekt er immers mede toe uitvoering te geven aan Europese milieurichtlijnen en de autoriteiten van de Lid-Staten dienen de nakoming van verplichtingen die voortvloeien uit dergelijke richtlijnen te verzekeren.3. Overigens bevatte het nationale recht vóór 1 januari 1994 geen definitie van het begrip "afvalstoffen". Daar is verandering in gekomen door de Wet van 13 mei 1993 tot uitbreiding en wijziging van de Wet milieubeheer (afvalstoffen).4. Uit de wetsgeschiedenis van die wet volgt dat onder meer naar aanleiding van de wens van de Kamerfracties om meer te normeren is besloten de communautaire definitie van "afvalstoffen" op te nemen in de Wet milieubeheer.5. De definitie van "afvalstoffen" zoals we die reeds sinds 1 januari 1994 kennen in de Wet milieubeheer geldt dus, aldus de Minister in de Memorie van Antwoord, ter implementatie van de definitie van "afvalstoffen" volgens de Kaderrichtlijn afvalstoffen.6.

De definitie van "afvalstoffen" volgens art. 1 aanhef en onder a van de Kaderrichtlijn afvalstoffen luidde op 2 oktober 2000 als volgt:

Eén van de categorieën van bijlage I is een restcategorie, waarin alle stoffen, materialen of producten kunnen worden ingedeeld die niet onder de andere categorieën van bijlage I vallen. In zoverre voegt de verwijzing naar de bijlage dus inhoudelijk weinig toe. Uit het voorgaande volgt dan ook dat het bij het toepassingsgebied van het begrip afvalstof gaat om de betekenis van de term "zich ontdoen van".8. Hoewel de wet noch het Europese recht daarvan een definitie bevatten, is wel duidelijk dat een handeling, oogmerk of verplichting moet bestaan tot het beëindigen van het gebruik conform de oorspronkelijke bestemming.9.

In de periode voorafgaand aan het arrest van het Europese Hof van Justitie (hierna: Hof van Justitie) in de gevoegde zaken ARCO Chemie en Hees/EPON van 15 juni 2000 (hierna: het arrest ARCO Chemie) gold in Nederland de opvatting dat als een stof zonder ingrijpende bewerking milieuhygiënisch verantwoord nuttig kon worden toegepast, deze stof geen afvalstof was.10. De rechtspraak van het Hof van Justitie deed echter tevoren al vermoeden dat de zaak wat ingewikkelder lag.11. De Kaderrichtlijn afvalstoffen heeft immers ook de strekking om de Lid-Staten te stimuleren afvalstoffen voor hergebruik geschikt te maken. Uit de ratio en verschillende bepalingen van deze richtlijn maakte het Hof van Justitie in 1990 op dat een stof waarvan de houder zich ontdoet, ook een afvalstof in de zin van de richtlijnen 75/442 en 78/319 kan zijn wanneer zij voor economisch hergebruik geschikt is. Het betrof hier geen rechtszaken tegen de houder die zich had ontdaan van de stoffen, maar die tegen de transporteur, die de stoffen vervoerde zonder vergunning om afval te vervoeren, maar er zich op beriep dat het niet om afval ging maar om stoffen die zich voor nieuw economisch gebruik leenden.12. Op dezelfde datum besliste het Hof van Justitie dat een nationale regeling die het begrip afvalstoffen aldus omschrijft, dat stoffen en voorwerpen die voor economisch hergebruik geschikt zijn, buiten die begripsomschrijving vallen, niet verenigbaar is met richtlijn 75/442.13. In 1997 oordeelde het Hof dat ook het feit dat materialen nog kunnen worden verhandeld, of zelfs dat zij in openbare of particuliere prijscouranten zijn opgenomen, aan een kwalificatie tot afvalstof niet in de weg staat.14.

Voorts wijs ik op Verordening 259/93/EEG van 1 februari 1993, die een regulering beoogt van de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap.15. Deze verordening verwijst in art. 2, aanhef en onder a, voor de inhoud van het begrip 'afvalstoffen' naar richtlijn 75/442/EEG. Artikel 1 van Verordening 259/93/EEG heeft een derde lid dat onder a) als volgt is geredigeerd:

Bijlage II noemt als zodanige afvalstof:

Al met al waren er dus al in de negentiger jaren van de vorige eeuw voldoende aanwijzingen dat de mogelijkheid van een nuttige aanwending van een stof niet verhindert dat zo een stof tot 'afvalstof' bestempeld kan worden en dat zulks ook voor gebruikte autobanden gold.

Maar eerst het ARCO-arrest heeft Nederland wakker geschud. Het arrest van het Hof van Justitie werd met spanning afgewacht, omdat gehoopt werd dat het Hof van Justitie zou aangeven op grond van welke criteria kan worden bepaald of iets een afvalstof is. Het arrest is in zoverre teleurstellend, dat daaruit blijkt dat er geen bepalende criteria zijn om vast te stellen of al dan niet sprake is van een afvalstof. Het Hof van Justitie herhaalde in dit arrest dat de toekomstige bestemming van een voorwerp of stof niet van invloed is op het karakter van afvalstof van deze stof.16. Dat stoffen en voorwerpen voor economisch hergebruik geschikt zijn betekent immers niet dat het daardoor geen afvalstoffen kunnen zijn. Ook sprak het Hof van Justitie letterlijk uit dat stoffen en voorwerpen die op milieuhygiënisch verantwoorde wijze en zonder ingrijpende bewerking nuttig kunnen worden toegepast afvalstoffen kunnen zijn.17. Aldus veegde het Hof het in Nederland gehanteerde onderscheid expliciet van tafel. Volgens het Hof van Justitie moet met inachtneming van alle omstandigheden worden bepaald of sprake is van een afvalstof in de zin van de Kaderrichtlijn afvalstoffen, waarbij rekening moet worden gehouden met de doelstelling van de richtlijn (milieubescherming) en ervoor moet worden gewaakt, dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan. Het begrip 'afvalstof' kan niet restrictief worden uitgelegd.18.

In nadien gewezen arresten heeft het Hof van Justitie herhaald dat het bij de Kaderrichtlijn afvalstoffen ingevoerde stelsel van toezicht en beheer beoogt alle voorwerpen en stoffen te omvatten waarvan de eigenaar zich ontdoet, zelfs al hebben zij een commerciële waarde en worden zij voor handelsdoeleinden opgehaald met het oog op recycling, terugwinning of hergebruik.19.

Doorslaggevend voor de hoedanigheid van 'afvalstof' is dat de bezitter er zich van 'ontdoet'. Daaronder vallen zowel de verwijdering als de nuttige toepassing.20. Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie volgen enkele aanwijzingen of een stof al dan niet een afvalstof is waarvan men zich 'ontdoet'. Het gaat - voor zover hier van belang - om de volgende aanwijzingen:21.

Zoals reeds opgemerkt, verschaft de rechtspraak van het Hof van Justitie geen positief en eenduidig criterium op grond waarvan kan worden vastgesteld of sprake is van een afvalstof. Naar aanleiding van het ARCO-arrest heeft Tieman getracht dit wel te doen. Als maatstaf heeft hij aangedragen het "continu gebruik in overeenstemming met de oorspronkelijke bestemming".27. Wordt dit gebruik onderbroken, bijvoorbeeld in het geval van door charitatieve instellingen of kringloopwinkels ingenomen oude kleren, meubels, huishoudelijke apparatuur, die op een bepaald moment niet meer conform hun oorspronkelijke doel worden aangewend maar waarvan het oorspronkelijke gebruik op een later moment weer wordt voortgezet, dan is geen sprake van continu gebruik in overeenstemming met de oorspronkelijke bestemming en dus wel sprake van afvalstoffen.28. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft zich blijkens meerdere uitspraken bij dit criterium aangesloten.29. Voor de onderhavige zaak is de uitspraak van de Afdeling van 20 maart 2001 van belang, die eveneens gebruikte autobanden betreft. In deze uitspraak overwoog de Afdeling als volgt:

In zijn noot bij deze uitspraak merkt Tieman op dat de Afdeling ook in deze uitspraak zich bij het door hem aangedragen criterium van continu gebruik in overeenstemming met de oorspronkelijke bestemming heeft aangesloten. Ten aanzien van de nog bruikbare autobanden meent hij evenwel dat het karakter van afvalstof met name daarin besloten ligt, dat het gebruik daarvan overeenkomstig de oorspronkelijke bestemming is onderbroken, terwijl de Afdeling kennelijk meent dat het karakter van afvalstof van de nog bruikbare banden met name daarin besloten ligt, dat de banden ongesorteerd worden aangeboden.

Voor de onderhavige zaak is tevens relevant de uitspraak van 28 januari 2003 van de Voorzitter van de Afdeling op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening in het geding tussen de stichting "[A]" en het dagelijks bestuur van [B]. De Stichting [A] zamelt gebruikt textiel (draagbare en niet-draagbare kleding, lakens, dekens, grote lappen stof en gordijnen) van verschillende kwaliteit in. Het ingezamelde textiel wordt naar een centraal punt gebracht en daar gesorteerd. Een gedeelte van het ingezamelde gebruikte textiel kan worden gebruikt overeenkomstig de oorspronkelijke bestemming, een ander deel is slechts geschikt voor ander gebruik en een gedeelte ervan is onbruikbaar. Op grond van deze feiten heeft de Voorzitter als volgt beslist:

Hiervoor is uitgebreid aandacht besteed aan de vraag wanneer sprake is van een afvalstof. Kenmerkend is het zich ontdoen, het afdanken. Spullen kunnen worden afgedankt hoewel zij voor anderen nog waarde hebben. Opgemerkt dient echter te worden dat een afvalstof op een bepaald moment zijn karakter van afvalstof weer kan verliezen. Daarover gaan enkele uitspraken van de Afdeling (3 april 2002, AB 2002, 245; 12 juni 2002, AB 2002, 246 en 14 mei 2003, AB 2003, 235), waarin de Afdeling heeft bepaald dat als een stof na behandeling gelijkwaardig is aan een grondstof, dezelfde kenmerken als die grondstof bezit en geen bijzondere voorzorgsmaatregelen voor het milieu hoeven te worden getroffen, geen sprake is van een afvalstof. Dit oordeel is met instemming ontvangen door Ch. Backes,31. en zeer kritisch door F.C.M.A. Michiels32. en J.R.C. Tieman.33. Om niet al te diep in te gaan op deze complexe materie houd ik het erbij dat volgens de Afdeling in genoemde uitspraken, daarin gesteund door Backes, een afvalstof reeds het karakter van afvalstof kan verliezen na een bewerking, terwijl volgens Michiels en Tieman de Afdeling hiermee geen recht doet aan het arrest ARCO Chemie; zij menen dat een afvalstof het karakter van afvalstof pas kan verliezen op het moment van hergebruik. Ter verduidelijking een voorbeeld: Tieman stelt dat de door charitatieve instellingen ingezamelde voor de derdewereldlanden bestemde oude kleding niet reeds het karakter van afvalstof verliest na afloop van de inzameling, sortering en reiniging, maar pas door hergebruik na aankomst in het land van bestemming. Reden daarvoor is dat ook op de fase van export toezicht noodzakelijk is, aldus Tieman.34. Het komt mij voor dat dit standpunt ook het beste strookt bijvoorbeeld met de ratio en inhoud van Verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap. De zgn. Groene Lijst (Bijlage II) bij de Verordening noemt de materialen die nuttig kunnen worden aangewend, maar het enkele feit dat zij nuttig kunnen worden aangewend in een ander land en met dat doel worden verscheept berooft hen nog niet van de status van 'afvalstof'. Wel geldt voor dit 'groene' afval de beperkende Verordening in het algemeen niet.

De jurisprudentie van het Hof van Justitie en de Afdeling heeft uiteindelijk geleid tot het formuleren van criteria, die door het bevoegd gezag worden gebruikt om te toetsen of sprake is van een afvalstof of niet. Het betreft een niet-limitatieve lijst. Het niet voldoen aan een of meer criteria kan leiden tot de conclusie dat sprake is van een afvalstof. De criteria zijn opgenomen in het op grond van art. 10.3 door de Minister vastgestelde Landelijk Afvalbeheerplan35. en luiden als volgt:

In het voorgaande is uitgebreid aandacht besteed aan de vraag wanneer sprake is van een afvalstof. Ik meen dat het voor een goed begrip van deze zaak ook van belang is kort aandacht te besteden aan het beleid ten aanzien van afvalstoffen. Afvalstoffen moeten zoveel mogelijk nuttig worden toegepast.36. De voorkeursvolgorde voor afvalbeheer kent de volgende vormen van nuttige toepassing:37.

In deel 2 van het Landelijk Afvalbeheerplan worden de hoofdlijnen van het beleid (deel 1) uitgewerkt in 34 sectorplannen voor specifieke (categorieën van) afvalstoffen. Sectorplan 11 van het Landelijk Afvalbeheerplan betreft "auto-afval", waaronder afgedankte autobanden. Volgens dit sectorplan is het beleid voor auto-afval gericht op het bevorderen van nuttige toepassing van de verschillende materialen en onderdelen van auto-afval, bij voorkeur in de vorm van product- en materiaalhergebruik.39. Voor autobanden geldt dat producthergebruik kan worden onderscheiden in direct producthergebruik (het gebruik als tweedehands band) en producthergebruik na loopvlakvernieuwing. Afgedankte autobanden die een positieve economische waarde hebben zullen in het algemeen als tweedehands band worden gebruikt. Er zijn echter ook afgedankte autobanden die geen positieve economische waarde meer hebben. Het Besluit beheer autobanden beoogt te voorkomen dat zulke banden illegaal worden gedumpt, door te voorzien in een systeem waarin de producent of importeur die verantwoordelijk is voor het op de markt zetten van een autoband verantwoordelijk is voor de milieuverantwoorde inname en verwerking van zijn product in het afvalstadium.40. Het Besluit zorgt ervoor dat garages en bandencentra geen reden meer hebben hun oude banden tegen een kleine vergoeding te verkopen aan goedkope maar illegale inzamelaars of ze zelf illegaal te dumpen, door het invoeren van een oud-voor-nieuw regeling: een onderneming kan afgedankte autobanden kwijt aan degene van wie zij haar nieuwe autobanden betrekt.

Tot zover de regelgeving en jurisprudentie. Ik keer terug naar de voorliggende zaak en geef een overzicht van de feiten en omstandigheden zoals die blijken uit het proces-verbaal van de zitting van 5 september 2003 en dat van 10 december 2003.

Blijkens het proces-verbaal van de zitting van 5 september 2003 heeft de vertegenwoordiger van verdachte het volgende verklaard:

Blijkens het proces-verbaal van de zitting van 10 december 2003 heeft de vertegenwoordiger van verdachte het volgende verklaard:

Het Hof heeft geoordeeld zoals hiervoor onder 3.3 weergegeven. Kort gezegd komt het oordeel van het Hof erop neer dat verdachte zich niet van de autobanden ontdoet - en dus geen sprake is van afvalstoffen - gelet op de bestemming van de autobanden, immers:

Het Hof heeft dus beoordeeld of verdachte zich van de autobanden ontdoet en deze vraag ontkennend beantwoord op grond van de uiteindelijke bestemming van de autobanden. Aldus getuigt het oordeel van het Hof van een onjuiste rechtsopvatting omtrent het begrip afvalstoffen. Zoals uit het voorgaande volgt, had het Hof moeten beoordelen of de vorige eigenaars van de autobanden zich hebben ontdaan van de autobanden, in welk geval reeds sprake was van afvalstoffen op het moment dat verdachte de autobanden ontving.41. Deze hoedanigheid hebben de banden behouden tot het moment waarop zij in Ghana weer als autoband in gebruik zijn genomen.

Het Hof heeft dus aan het woord '(bedrijfs)afvalstoffen' in de tenlastelegging, welk woord geacht moet worden te zijn gebezigd in dezelfde betekenis als daaraan toekomt in art.1.1 Wet milieubeheer, een onjuiste uitleg gegeven en aldus de grondslag van de tenlastelegging verlaten. Het middel is in zoverre terecht voorgesteld, hetgeen dient te leiden tot vernietiging van de bestreden uitspraak en verwijzing naar een aangrenzend hof.

Gronden waarop de Hoge Raad gebruik zou moeten maken van zijn bevoegdheid de bestreden uitspraak ambtshalve te vernietigen heb ik niet aangetroffen.

Deze conclusie strekt tot vernietiging van het bestreden arrest en tot verwijzing van de zaak naar een aangrenzend hof teneinde in zoverre op het bestaande hoger beroep opnieuw te worden berecht en afgedaan.