CBb, 10-09-2019, nr. 19/1181 en 19/1182

Ingevolge artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.

Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van de besluiten van 31 juli 2019 is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in eventuele bodemprocedures.

2. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

Verzoeksters zijn door de gemeente Amsterdam toegelaten taxi organisaties (TTO). Zij beschikken over door verweerder daartoe aan hen verleende vergunningen. Voor het verkrijgen en behouden van een TTO-vergunning moet een TTO voldoen aan de in de Taxiverordening Amsterdam 2012 (Taxiverordening) vermelde eisen en verplichtingen. Een TTO moet onder meer een maatregelenprotocol hebben met daarin de gewenste gedragingen van de aangesloten taxichauffeurs en de maatregelen die door de TTO worden opgelegd in geval van schending van die gedragsnormen. In de Taxiverordening is voorgeschreven welke onderwerpen ten minste in het maatregelenprotocol moeten zijn opgenomen. Op grond van artikel 2.5, tweede lid, aanhef en onder b, van de Taxiverordening kan verweerder minimale (nadere) eisen stellen aan het maatregelenprotocol. Met het Besluit Nadere regels Maatregelenprotocol (Besluit) heeft verweerder van die bevoegdheid gebruik gemaakt. Het Besluit houdt onder meer in de minimale maatregelen die een TTO moet opleggen bij de in het Besluit vermelde (vijf) overtredingen die worden ervaren als de grootste ergernissen op of in de omgeving van een taxistandplaats.

Bij brief van 17 december 2018 hebben verzoeksters verweerder bericht dat zij de uitvoering van alle sancties ten aanzien van bij hen aangesloten chauffeurs tot nader order opschorten. Bij e-mail van 30 april 2019 hebben verzoeksters verweerder bericht dat zij de maatregelen in de maatregelenprotocollen die verweerder bij de verlening aan hen van de TTO-vergunningen heeft goedgekeurd, in alternatieve maatregelenprotocollen hebben aangepast tot maatregelen die zij als redelijk en proportioneel beschouwen. Voor de overtreding “het zich rond een standplaats hinderlijk opstellen” is ingevolge de vergunde maatregelenprotocollen de voorgeschreven maatregel: eerste keer: één week schorsing; tweede keer: één maand schorsing; derde keer: uitsluiting. Ingevolge de alternatieve maatregelenprotocollen is voor die overtreding de maatregel: eerste keer: waarschuwing; tweede keer: € 175,- boete (waarbij de chauffeur meteen is geschorst totdat de boete betaald is); derde keer: één maand schorsing; vierde keer: uitsluiting. Verzoeksters hebben de chauffeurs van wie de sancties waren opgeschort, de keuze gegeven tussen een maatregel volgens de vergunde dan wel de alternatieve maatregelenprotocollen.

Op 4 juli 2019 heeft verweerder verzoeksters de mogelijkheid geboden de eerder door hen opgelegde maatregelen nogmaals te beoordelen, met inachtneming van de eventueel voor de chauffeur geldende bijzondere omstandigheden. Van dit aanbod is geen gebruik gemaakt, omdat verzoeksters zich hoe dan ook niet kunnen verenigen met de zwaarte van de maatregelen zoals neergelegd in het Besluit en de vergunde maatregelenprotocollen.

Bij brief van 5 juli 2019 aan alle TTO’s heeft verweerder zijn standpunt over de individuele afwegingsruimte van TTO’s bij het opleggen van maatregelen aan bij hen aangesloten chauffeurs verduidelijkt. Uitgangspunt is dat de TTO’s bij overtredingen de minimale maatregelen uit het Besluit opleggen, maar dat betekent niet dat in de praktijk geen ruimte bestaat voor een individuele afweging en een beoordeling van bijzondere omstandigheden. De TTO’s hebben daarbij de verantwoordelijkheid tot het doen van deugdelijk onderzoek en een zorgvuldige beoordeling van de omstandigheden van het geval, met toepassing van hoor en wederhoor. In geval van bijzondere omstandigheden zoals overmacht of noodsituatie, onevenredige (financiële) gevolgen voor de chauffeur en de correcte staat van dienst van de chauffeur kunnen de TTO’s de maatregel aanpassen dan wel afzien van het opleggen van een maatregel.

De door verweerder bij de besluiten van 31 juli 2019 aan elk van verzoeksters opgelegde last onder dwangsom houdt in dat verzoeksters:

- schriftelijk dienen te bevestigen dat hun alternatieve maatregelenprotocollen worden

ingetrokken en dat zij voortaan maatregelen zullen opleggen conform de vergunde

maatregelenprotocollen;

- de sancties die zij volgens de alternatieve maatregelenprotocollen sinds 5 juli 2019 hebben opgelegd, zullen omzetten en effectueren volgens de vergunde maatregelenprotocollen.

De hoogte van de dwangsom is bepaald op € 10.000,-. De begunstigingstermijn is gesteld op twee werkdagen. Verweerder heeft aan verzoeksters schriftelijk bevestigd dat als zij een verzoek om voorlopige voorziening doen, de begunstigingtermijn eindigt twee dagen na de uitspraak.

Verzoeksters hebben de achtergrond van hun handelen als volgt toegelicht. De privileges die zijn verbonden zijn aan een TTO-vergunning en aan het zijn van TTO-chauffeur zijn grotendeels verdwenen. De marktomstandigheden zijn veranderd. Daarom kunnen de in de vergunde maatregelenprotocollen voorgeschreven (minimale) maatregelen in geen enkel opzicht (meer) als redelijk of proportioneel worden beschouwd. De chauffeurs leveren dagelijks een zwaar gevecht om financieel te overleven. Op de opstapmarkt werken op grote schaal ook andere aanbieders zoals snorders en Uber-chauffeurs. Anders dan de TTO-chauffeurs worden deze niet intensief gecontroleerd. En voor een overtreding als hinder in de buurt van standplaatsen krijgt bovendien een TTO-chauffeur een schorsing of een definitieve uitsluiting, terwijl een niet bij een TTO aangesloten chauffeur slechts een betrekkelijk geringe geldboete krijgt. Deze rechtsongelijkheid leidt tot grote frustraties. Met de alternatieve maatregelenprotocollen zijn de minimumsancties aangepast aan de veranderde omstandigheden. Voor lichte vergrijpen wordt een geldboete opgelegd, voor ernstige vergrijpen blijven schorsingen van kracht en in het uiterste geval is ook definitieve uitsluiting mogelijk. Het is jammer dat de andere TTO’s zich hier niet bij hebben aangesloten. TTO’s die alleen de sancties van verweerder aan de chauffeurs ‘doorgeven’ worden door verweerder gezien als ‘goede’ TTO’s. Verzoeksters doen echter meer. Zij hebben mensen in dienst die de standplaatsen managen om zo de kwaliteit van het taxivervoer te verbeteren. Daarom weigeren verzoeksters om bij lichte overtredingen zoals hinder in de buurt van standplaatsen, die bovendien eerder het gevolg zijn van een tekort aan taxistandplaatsen dan van gedragingen van chauffeurs, een chauffeur te schorsen. Verzoeksters zijn op grond van deze argumenten van mening dat van hen niet (langer) kan worden gevergd de vergunde maatregelenprotocollen onverkort te hanteren.

Verzoeksters erkennen dat uit de Taxiverordening, het Besluit en hun TTO-vergunningen volgt dat zij de verplichting hebben maatregelen op te leggen conform de vergunde maatregelenprotocollen. Zij hebben niettemin in bezwaar de rechtmatigheid van de bij de besluiten van 31 juli 2019 aan elk van hen opgelegde last onder dwangsom betwist.

Verzoeksters betogen daartoe in de eerste plaats dat de gemeente Amsterdam, als gevolg van de veranderde (markt)omstandigheden en de bij de TTO’s en hun chauffeurs bestaande onvrede, nieuw handhavingsbeleid aan het ontwikkelen is. Daarbij zullen naar verwachting andersoortige en lagere sancties in beeld komen. Daarmee bestaat er feitelijk concreet zicht op legalisatie.

In de tweede plaats betogen verzoeksters dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. De sancties voor TTO-chauffeurs zijn veel zwaarder dan die voor illegale aanbieders van taxivervoer. Daardoor is er geen sprake van een gelijk speelveld. Door verzoeksters te dwingen de sancties uit het Besluit en de vergunde maatregelenprotocollen op te leggen, houdt verweerder die (rechts)ongelijkheid in stand.

Verzoekster betogen in de derde plaats dat sprake is van onevenredigheid. De combinatie van op zichzelf al te zware sancties en het ontbreken van een daadwerkelijke afwijkingsmogelijkheid voor de TTO’s leidt ertoe dat de TTO’s geen andere keuze hebben dan onredelijke en disproportionele sancties op te leggen. De door verweerder gestelde afwegingsruimte is er niet. Steeds als verzoeksters een minimale maategel gemotiveerd niet opleggen, is verweerder het daar niet mee eens. Daar komt nog bij dat volgens verzoeksters met het (niet gepubliceerde) tussenvonnis van 13 december 2018 en het eindvonnis van 12 maart 2019 (ECLI:NL:RBAMS:2019:1884) van de voorzieningenrechter civiel van de rechtbank Amsterdam voor de TTO’s een nieuwe juridische werkelijkheid is ontstaan. Daarin is geoordeeld dat het stelsel van rechtsmiddelen dat sinds de wijziging van de Taxiverordening met ingang 1 februari 2018 geldt, tot een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrechtelijke stelsel van rechtsbescherming leidt. Verzoeksters verbinden daaraan, zo begrijpt de voorzieningenrechter, de conclusie dat daarmee de onrechtmatige situatie is ontstaan dat de TTO als enige verantwoordelijk en aansprakelijk is voor de sanctionering van een chauffeur terwijl de TTO onvoldoende handhavingsvrijheid heeft.

4. De voorzieningenrechter komt tot de volgende beoordeling.

De Taxiverordening vindt haar wettelijke grondslag in artikel 82b van de Wet personenvervoer 2000 (Wp2000). Ingevolge artikel 82c van de Wp2000, in samenhang gelezen met artikel 5:32, eerste lid, van de Awb, is verweerder bevoegd tot handhaving van in de Taxiverordening gestelde verplichtingen door oplegging van een last onder dwangsom.

Tussen partijen is niet in geschil en ook voor de voorzieningenrechter staat vast dat verzoeksters handelen in strijd met de vergunde maatregelenprotocollen en daarmee (ook) met het Besluit en de Taxiverordening. Gelet hierop overtreden verzoeksters een wettelijk voorschrift.

Als sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift, moet het bestuursorgaan dat bevoegd is om handhavend op te treden in de regel van deze bevoegdheid gebruik maken. Dit vanwege het algemeen belang dat gediend is met handhaving Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan ervan afzien handhavend op te treden. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen (doelen), dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

Een bijzondere omstandigheid om van handhaving af te zien kan erin bestaan dat er concreet zicht is op legalisatie van de overtreding. De voorzieningenrechter volgt verzoeksters niet in hun betoog dat deze situatie zich hier voordoet. Verweerder onderkent dat sprake is van veranderde (markt)omstandigheden en heeft daarom samen met het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en in overleg met de branche nieuw handhavingsbeleid in voorbereiding (de zogeheten “Taxi-agenda”). Dat beleid is echter nog niet vastgesteld en er bestaat ook onvoldoende zicht op de concrete inhoud. Zo is bijvoorbeeld nog niet duidelijk of met betrekking tot de (vijf) overtredingen die worden ervaren als de grootste ergernissen op of in de omgeving van een taxistandplaats, wel of niet zal worden vastgehouden aan een stelsel van voorgeschreven minimale sancties. Ook op de zwaarte van (eventuele) sancties bestaat nog geen zicht. Daar komt bij dat verzoeksters ook geen aanvragen tot wijziging van hun TTO-vergunningen hebben ingediend (maar in plaats daarvan eenzijdig de ‘spelregels’ hebben veranderd), zodat er evenmin concreet zicht is op legalisatie van de overtredingen langs die weg. Verweerder heeft bovendien uitdrukkelijk kenbaar gemaakt dat eventuele aanvragen niet voor inwilliging in aanmerking komen.

Een bijzondere omstandigheid kan zich ook voordoen als gebruikmaking van de bevoegdheid om handhavend op te treden in strijd zou komen met het gelijkheidsbeginsel. Ook deze situatie doet zich hier echter niet voor. Voor zover verzoeksters zich erop beroepen dat TTO-chauffeurs bij gelijke of vergelijkbare overtredingen zwaarder worden bestraft dan niet-TTO-chauffeurs, geldt dat geen sprake is van gelijke gevallen. Voor de opstapmarkt geldt immers een ander wettelijk kader dan voor de belmarkt (bestelmarkt). Dat snorders (die niet beschikken over een door de minister van Infrastructuur en Waterstaat verleende taxivergunning en dus in het geheel geen taxivervoer mogen aanbieden) en Uber-chauffeurs (die niet beschikken over een (Amsterdamse) Taxxxivergunning en dus geen taxivervoer op de Amsterdamse opstapmarkt mogen aanbieden) feitelijk op grote schaal op de opstapmarkt actief zijn, betekent niet dat het (sanctie)regime van de opstapmarkt op hen van toepassing is. Daar komt bij dat tegen illegale aanbieders wel degelijk wordt opgetreden. Zij krijgen naast een boete van € 360,- een last onder dwangsom van € 5.550,-. Dat verweerder erkent dat sprake is van onevenwichtigheden, bijvoorbeeld dat in geval van verkeersovertredingen voor TTO-chauffeurs (ook) het TTO-regime geldt en voor anderen (alleen) het regime van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften, is evenmin toereikend voor het oordeel dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Verder heeft verweerder er terecht op gewezen dat verzoeksters door hun handelen een ongelijk speelveld creëren voor TTO’s die zich wel aan de regels houden en TTO’s die dat niet doen.

De voorzieningenrechter volgt verzoeksters ten slotte ook niet in hun standpunt dat verweerder van handhaving had moeten afzien op grond van onevenredigheid in verhouding tot de daarmee te dienen doelen.

De voorzieningenrechter acht de sancties van het Besluit en de vergunde maatregelenprotocollen op zichzelf niet onredelijk of disproportioneel. De TTO’s hebben verder voldoende individuele afwegingsruimte bij de toepassing van de te leggen (minimale) maatregelen. De brief van 5 juli 2019 (die tot stand is gekomen naar aanleiding van het eindvonnis van de voorzieningenrechter civiel van 12 maart 2019) is op dat punt duidelijk. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd ook nog uitdrukkelijk bevestigd dat de TTO’s bevoegd (en verplicht) zijn om een individuele toets uit te voeren ter voorkoming van een onevenredige uitkomst in het concrete geval. De TTO’s, waaronder verzoeksters, mogen verweerder daaraan houden en verweerder moet in zijn sanctiebeleid jegens de TTO’s daarmee ook rekening houden. Dat in het verleden verweerder zich wellicht strenger heeft opgesteld, doet daaraan geen afbreuk. Reeds hierom kan niet worden geoordeeld dat verweerder op grond van onevenredigheid in verhouding tot de daarmee te dienen doelen van handhaving had moeten afzien.

Tot 1 februari 2018 bepaalde artikel 2.17, eerste en tweede lid, van de Taxiverordening dat een (privaatrechtelijke) schorsing dan wel uitsluiting van een chauffeur door een TTO werd gevolgd door een (publiekrechtelijk) besluit van verweerder waarbij de Taxxxivergunning werd geschorst voor dezelfde periode dan wel werd ingetrokken. Sinds de wijziging van de Taxiverordening met ingang van 1 februari 2018 is sprake van schorsing dan wel verval van rechtswege van de Taxxxivergunning. Voor de TTO’s is deze wijziging echter niet van belang. Artikel 2.17, eerste en tweede lid, van de Taxiverordening zag en ziet immers niet op de (privaatrechtelijke) sanctionering van een chauffeur door de TTO, maar op de daarop volgende (publiekrechtelijke) sanctionering en normeert dus het handelen van de TTO niet. Dat blijkt overigens ook uit het eindvonnis van 12 maart 2019 van de voorzieningenrechter civiel. Hier komt het volgende bij. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat het gewijzigde artikel 2.17, eerste en tweede lid, van de Taxiverordening zo wordt toegepast dat wanneer een chauffeur door zijn of haar TTO is geschorst dan wel uitgesloten, die chauffeur door verweerder per e-mail op de hoogte wordt gesteld van de schorsing van rechtswege dan wel het verval van rechtswege van de Taxxxivergunning. De voorzieningenrechter acht het goed denkbaar dat het College, voortbouwend op (de onderdelen 2.5 en 2.8 van) zijn uitspraak van 27 november 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:634), een dergelijke e-mail of een vergelijkbaar schriftelijk bericht gelijk zal stellen met een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. In dat geval is er ondanks deze wijziging (die in de toelichting bij de desbetreffende wijzigingsverordening niet van enige motivering is voorzien) nog steeds bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Dat betekent dat, naast mogelijke andere gronden, de feiten en omstandigheden die ten grondslag zijn gelegd aan de schorsing of uitsluiting door de TTO, nog steeds in bezwaar en beroep alsnog dan wel opnieuw aan de orde kunnen worden gesteld. Van een nieuwe juridische werkelijkheid in de door verzoeksters veronderstelde zin is daarom geen sprake.

De conclusie is dat de bij de besluiten van 31 juli 2019 opgelegde lasten onder dwangsom naar verwachting in bezwaar en eventueel daarop volgend in beroep in stand zullen blijven. De voorzieningenrechter zal daarom de verzoeken om voorlopige voorziening afwijzen.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.